Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к ФЗ от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»
.pdf
процессах и явлениях, с ним связанных. Наблюдается тенденция использовать этот термин в
еще более широком значении. Им, наряду с имеющимся информационным фондом,
обозначается также и совокупность норм, знаний и информации, определяющих поведение
личности и различных социальных групп в правовой сфере. Здесь уже правовая информация
рассматривается под углом социального механизма действия права, который зависит от многих
факторов.
Правовая информация создается в результате правотворческой правоприменительной и
правоохранительной деятельности. Она делится на:
Нормативную — т.е. содержащую нормы права (например: закон)
Ненормативную — т.е. не содержащую норму права (например, приговор суда)
Неправовая информация создается не как результат правотворческой деятельности,
обращается в обществе с предписанием правовых норм.
Неправовая информация, в свою очередь, делится на:
а) массовую информацию (содержится в СМИ, например)
б) информацию, являющуюся объектом гражданских прав.
Статья 6. Обладатель информации
1. Обладателем информации может быть гражданин (физическое лицо), юридическое лицо,
Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование.
2. От имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального
образования правомочия обладателя информации осуществляются соответственно государственными
органами и органами местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных
соответствующими нормативными правовыми актами.
3. Обладатель информации, если иное не предусмотрено федеральными законами, вправе:
1) разрешать или ограничивать доступ к информации, определять порядок и условия такого
доступа;
2) использовать информацию, в том числе распространять ее, по своему усмотрению;
3) передавать информацию другим лицам по договору или на ином установленном законом
основании;
4) защищать установленными законом способами свои права в случае незаконного получения
информации или ее незаконного использования иными лицами;
5) осуществлять иные действия с информацией или разрешать осуществление таких действий.
4. Обладатель информации при осуществлении своих прав обязан:
71
1) соблюдать права и законные интересы иных лиц;
2) принимать меры по защите информации;
3) ограничивать доступ к информации, если такая обязанность установлена федеральными
законами.
1. В качестве обладателя информации могут выступать следующие субъекты:
Российская Федерация;
субъекты РФ;
муниципальные образования;
граждане и другие физические лица;
общественные объединения;
коммерческие организации.
Здесь необходимо отметить, что субъектами права обладания информацией могут
выступать лица, обладающие только информационной правоспособностью. А вступать в
конкретные информационные отношения могут только те субъекты, которые обладают
информационной дееспособностью:
органы государственной власти и их должностные лица;
местные органы власти и их должностные лица;
физические лица;
юридические лица.
2. Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования обладают только
информационной правоспособностью, т.е. они являются субъектами права, но они не могут
являться субъектами информационных правоотношений, так как реализуют их права и
обязанности, т.е. обладают информационной дееспособностью, органы государственной власти,
органы муниципальной власти и (или) их должностные лица.
Их правовой статус устанавливается Конституцией РФ и федеральными законами РФ.
Являясь гарантом защиты прав и свобод, органы государственной власти обязаны обеспечивать
и защищать все, без исключения, информационные права физических и юридических лиц. Так
Конституция РФ вменяет в обязанность органам государственной власти:
обеспечивать свободу слова;
обеспечивать достоверное информирование граждан о состоянии экологии;
обязательно публиковать нормативные акты, затрагивающие права, свободы и
обязанности человека и гражданина;
72
обеспечивать свободу массовой информации и не допускать цензуры;
пресекать действия, направленные на сокрытие данных о фактах и обстоятельствах,
создающих угрозу для жизни и здоровья людей;
обеспечивать бесплатный доступ к знаниям при обучении в государственных и
муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях;
не допускать использование не по назначению конфиденциальной информации,
полученной в ходе служебной деятельности.
Органы государственной власти субъектов Федерации обязаны:
обеспечивать соблюдение принципа идеологического многообразия в общественном
сознании жителей региона, т.е. обеспечение плюрализма идеологий в России и ее
регионах
обеспечивать соблюдение принципа отделения религии от государства;
не допускать пропаганды и агитации, возбуждающих социальную, религиозную,
59
;
расовую или национальную ненависть и вражду, а также пресекать пропаганду
социального, расового, национального или религиозного превосходства (эта обязанность
исходит из ч. 2 ст. 29 Конституции РФ);
в ходе предвыборной кампании обеспечивать кандидатам равные условия в
информационной сфере;
обеспечивать полноту, достоверность, своевременность, открытость статистической
информации по всем направлениям жизнедеятельности региона.
Важнейшей информационной обязанностью субъектов РФ является создание
региональной государственной информационной системы, интегрированной с Федеральной
информационной системой и аналогичными системами других регионов.
Информационной обязанностью субъектов РФ является создание и обеспечение
целостности, сохранности, функционирования и развития различных информационных фондов
(библиотечного, музейного, архивного, кино-, фото-, художественного и т.п.).
Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти
осуществляется по многим направлениям, во-первых, это правовое регулирование
государством проблем местного самоуправления; во-вторых, это наделение органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроль за их выполнением;
в-третьих, это взаимодействие в финансовой сфере и некоторые другие вопросы.
59
См.: Конституция РФ. Научно-практический комментарий. / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 2003. С. 159.
73
В то же время основными направлениями деятельности органов местного
самоуправления и органов государственной власти в области информатизации являются
следующие:
установление принципов отбора информации, необходимой для обеспечения
деятельности органа власти с учетом его места в системе власти;
обеспечение моделирования блоков информации по функциям органа, в целях
результативной подготовки решений органа в пределах его компетенции;
систематизация всего комплекса информации, ведение делопроизводства, сдача дел в
архив, предоставление информации в специализированные фонды;
формирование информации, которая предназначена для внешних организаций и
граждан, опубликование и доведение до сведения заинтересованных лиц;
организация информационной системы в рамках ведения органа власти, обеспечение
постоянных инноваций коммуникативных информационных процессов в своей системе;
обеспечение безопасности и использования информации, соблюдение правил передачи
другим органам государственной власти и органов местного самоуправления;
подготовка и ведение банков информации официальной и массовой;
организация ведения учета информационных ресурсов органа власти, установление
ответственности за его адекватность задачам и функциям органа, полноту,
своевременность представления, хранения и использование исключительно по
назначению
60
.
Отсюда следует, что взаимодействие органов местного самоуправления и органов
государственной власти в условиях информатизации общества будет содержать весьма
специфические проблемы.
В настоящее время, например, за органами местного самоуправления в области почтовой
связи закрепляются следующие полномочия:
1) Органы местного самоуправления:
оказывают содействие организациям почтовой связи в размещении на территории
муниципального образования объектов почтовой связи, рассматривают предложения
данных организаций о выделении нежилых помещений или строительстве зданий для
размещения отделений почтовой связи и других объектов почтовой связи;
60
Топорнина. СПб. : Изд-во «Юридический центр Пресс», 2001. С. 212-213
Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право. Учебник/ Под. Ред. Акад. РАН Б.Н.
74
способствуют оснащению объектов почтовой связи средствами механизации,
автоматизации и информатизации, необходимыми для эффективного функционирования
и расширения сферы услуг, оказываемых гражданам и организациям;
устанавливают режим работы объектов почтовой связи, находящихся в муниципальной
собственности, по обслуживанию пользователей услуг почтовой связи;
способствуют созданию и поддержанию устойчивой работы местных почтовых
маршрутов, оказывают содействие операторам почтовой связи в доставке почтовых
отправлений в труднодоступные населенные пункты в установленные контрольные
сроки;
оказывают содействие организациям почтовой связи в обеспечении сохранности
доставляемых по почтовым маршрутам почтовых отправлений и денежных средств;
при планировании комплексного и социального развития муниципального образования
рассматривают вопросы развития, финансирования и технического обеспечения
объектов почтовой связи;
рассматривают предложения организаций почтовой связи о предоставлении им льготы
по уплате налогов, зачисляемых в соответствующие местные бюджеты, и арендной
платы за пользование имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а
также устанавливают льготы по указанным налогам и арендной плате;
оказывают содействие организациям почтовой связи в размещении почтовых ящиков на
территории муниципального образования, контролируют обеспечение организациями,
эксплуатирующими жилые дома, собственниками жилых домов сохранности и
поддержания в исправном состоянии абонентских почтовых шкафов и почтовых
абонентских ящиков.
Органы местного самоуправления вправе вносить в органы государственной власти
субъектов РФ предложения о развитии сети почтовой связи на территории муниципального
образования
61
.
Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»62 уже не предусматривает
полномочий органов местного самоуправления в этой сфере, т.к., в условиях усиления
вертикали власти был принят Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах местного самоуправления в РФ»63, который в значительной мере конкретизировал
вопросы местного значения и не включил в этот перечень вопросов в области связи, т.е. эта
61
Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи»// Собрание
законодательства РФ от 19 июля 1999 г., № 29, ст. 3697
62
Собрание законодательства РФ от 14 июля 2003 г. № 28 ст. 2895
63
«Российская газета» от 8 октября 2003 г. № 202
75
сфера ушла полностью в область государственного регулирования и теперь может передаваться
органам местного самоуправления только при условии использования механизма наделения
органов местного самоуправления государственными полномочиями.
Правила соотнесения информационного поля и полномочий органов власти:
применительно к органам власти, к должностным лицам важно установить структуру
информационных ресурсов, способы получения информации и использование информации в
процессе служебной деятельности.
Задачи деятельности органов власти в информационной сфере:
1) Информационное обеспечение деятельности органов (работа по структуризации
информации и выбор наиболее правильных легитимных средств обработки информации.
2) Предоставление каждым органом власти информации другим пользователям.
Информационное обеспечение деятельности органа власти включает в себя
установление порядка работы с документами, установления режима информации,
структуризацию информации в пределах функционального влияния органов государственного
управления и органов местного самоуправления нормативное регулирование этих вопросов к. к
сожалению не достаточно.
Существует также проблема фильтрации всего массива входящей информации. Так
как., с одной стороны, этот ресурс обеспечивает связь органа власти с внешней средой, с другой
стороны, объем и содержание этой информации могут застопорить работу органов
государственного управления и органов местного самоуправления. Поэтому необходима
тщательная разработка положений и инструкций для работы структурных подразделений
органов, обеспечивающих обработку и подготовку к представлению руководству входящих
документов.
Следующая проблема в этой сфере это систематизация поступающей и исходящей
информации с учетом категорий информации ограниченного доступа. Необходимо выделять
блоки информации по категориям: открытая информация, отнесенная к государственной тайне,
отнесенная к персональным данным, отнесенная к коммерческой тайне субъектов, с которыми
орган власти взаимодействует, отнесенная к тайне частной жизни, профессиональной и т.д.
Пока эта информация находится в пределах функциональной деятельности органа он обязан
обеспечивать надлежащий режим доступа к такого рода информации. Поэтому целесообразно
создать в структуре органа власти специальные банки данных по каждой категории
информации и урегулировать работу с такими банками данных специальными инструкциями
64
Б.Н. Топорнина. СПб. : Изд-во «Юридический центр Пресс», 2001. С.209.
См.: Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право. Учебник/ Под. Ред. Акад. РАН
76
64
.
Кроме получения информации, необходимой для осуществления функций органов
государственного управления и органов местного самоуправления в целях обеспечения
постоянного взаимодействия со своими подразделениями, с другими органами власти,
предприятиями, учреждениями и гражданами особое значение имеет и деятельность по
предоставления органами государственного управления и органами местного самоуправления
информации другим пользователям. К такого рода деятельности относится не только
предоставление органами государственного управления и органами местного самоуправления
информации различным организациям, гражданам и средствам массовой информации, но и
предоставление информации органами государственного управления и органами местного
самоуправления друг другу. Что, в свою очередь, является одним из необходимых условий
осуществления взаимодействия органов власти на всех трех уровнях: федеральном,
региональном и местном. Необходимо урегулирование правил использования информации в
соответствии с ее правовым режимом, с одной стороны, и в соответствии с правилами
открытости, гласности свободного доступа к информации, с другой.
Действующее законодательство РФ пока не имеет специального закона о служебной
информации, законов об информационном обеспечении деятельности органов
государственного управления и органов местного самоуправления, законов о тайне частной
жизни, и т.д. Все это отрицательно сказывается на информационной дисциплине и культуре в
государственном и местном управлении. Частично эти вопросы решаются в положения о
подразделениях, в регламентах отдельных органов, но при этом весь объем нормативного
регулирования этих вопросов не обеспечивается.
3. Обладатель информации вправе определять режим доступа к информации. При этом
должны соблюдаться нормы ч. 4 ст. 8 Федерального закона об информации,
устанавливающей перечень информации, доступ к которой не может быть ограничен, нормы
законодательства о государственной тайне, устанавливающие перечень информации,
подлежащей отнесению к государственной тайне, иные нормы действующего
информационного законодательства, устанавливающие перечень конфиденциальной
информации (например, нормы Федерального закона «О персональных данных»).
Порядок защиты одинаков для всех объектов правоотношений, в т.ч. для информации.
Различают юрисдикционный и неюрисдикционный порядок защиты. Юрисдикционный
порядок защиты — это деятельность государственного органа, направленная на
восстановление права и пресечение действий, нарушающих право. Юрисдикционный порядок
делится, в свою очередь, на судебный и административный. Неюрисдикционный порядок имеет
место при самозащите и при применении мер оперативного воздействия
77
4. Обладатель информации при осуществлении своих прав обязан соблюдать права и
законные интересы других лиц (например, субъекта персональных данных), принимать
правовые, организационные, технические и иные меры по защите информации от
несанкционированного доступа. Так, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного
Суда Российской Федерации рассмотрела в судебном заседании от 26 апреля 2006 г. дело по
заявлению заместителя прокурора Санкт-Петербурга об оспаривании законности п. 5
постановления Правительства Санкт-Петербурга «Об утверждении Положения о
государственном регистре населения Санкт-Петербурга» № 1472 от 07.09.04 г. и п. 5.1, 6.1,
12.2, 12.5 Положения о государственном регистре населения Санкт-Петербурга, по
кассационной жалобе представителя Правительства Санкт-Петербурга на решение Санкт-
Петербургского городского суда от 22 декабря 2005 г., которым заявленные прокурором
требования были удовлетворены. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации установила, что Правительством Санкт-Петербурга издано
постановление № 1472 от 07.09.2004 «Об утверждении Положения о государственном
регистре населения Санкт-Петербурга» (далее – Постановление). Пунктом 1 указанного
постановления утверждено Положение о государственном регистре населения СанктПетербурга.
Пунктом 5 Постановления установлено, что в составе работ по созданию и внедрению
автоматизированной информационной системы государственного регистра населения (АИС
«ГРН Санкт-Петербурга») создана и внедрена единая автоматизированная информационная
система органов ЗАГС Санкт-Петербурга как один из основных источников информации для
формирования государственного регистра населения. В состав АИС ЗАГС входит
централизованный государственный информационный ресурс-база данных органов ЗАГС
Санкт-Петербурга. Согласно п. 5.1 Положения в состав информации ГРН включаются
сведения о номере и дате записи акта гражданского состояния, подтверждающей запись о
рождении, заключении или расторжении брака и т.п., место регистрации соответствующего
акта гражданского состояния; реквизиты документа, подтверждающего акт рождения,
заключения или расторжении брака и т.п.; наименование документа, серия, номер, дата
выдачи, наименование организации, выдавшей документ. Пунктом 6.1 Положения
устанавливается, что одним из источников информации ГРН Санкт-Петербурга является
Управление записи актов гражданского состояния. Пунктом 12.2 Положения определены
функции генерального подрядчика по созданию и внедрению АИС «ГРН Санкт-Петербурга» Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия «Санкт-Петербургский
информационно-аналитический центр», к которым отнесено хранение актов гражданского
78
состояния в электронном виде и передача сведений об актах гражданского состояния в
соответствии со ст. 12 ФЗ «Об актах гражданского состояния» № 143-ФЗ от 15.11.1997 г.
Пунктом 12.5 Положения установлены функции Управления записи актов гражданского
состояния.
Заместитель прокурора Санкт-Петербурга полагая, что перечисленные нормы
противоречат ст. 12 Федерального Закона № 143-Ф3 от 15.11.1997 г. «Об актах
гражданского состояния», обратился в Санкт-Петербургский городской суд с заявлением о
признании указанных пунктов Положения недействующими и не подлежащими применению.
По мнению прокурора, Правительство Санкт-Петербурга вышло за пределы своей
компетенции, предусмотрев иные случаи распространения органами ЗАГС сведений о
государственной регистрации актов гражданского состояния. Включение сведений в состав
информации государственного регистра населения Санкт-Петербурга, по мнению прокурора,
является их незаконным разглашением пользователям ГРН, перечисленным в п. 8 Положения.
Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующим выводам.
В соответствии с Федеральным Законом Российской Федерации «Об актах
гражданского состояния» № 143-ФЗ от 15.11.1997 г. (в редакции от 29.12.2004 г.)
государственная регистрация актов гражданского состояния производится органами записи
актов гражданского состояния, образованными органами государственной власти субъектов
Российской Федерации. Вопросы образования и деятельности органов записи актов
гражданского состояния на территориях субъектов Российской Федерации решаются
субъектами Российской Федерации самостоятельно на основании указанного Федерального
закона (ст. 4). В субъекте РФ – Санкт-Петербурге деятельность органа ЗАГС
осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства Санкт-Петербурга № 4
от 13 января 2004 г. «Об управлении записи актов гражданского состояния» в редакции от
01.11.2005 г., что соответствует предоставленным субъекту РФ полномочиям указанным
федеральным законом.
Как установлено судом, Постановлением Правительства Российской Федерации от
28.01.2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)»
в качестве мероприятия целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)»
предусмотрена разработка и реализация опытного проекта создания в субъектах Российской
Федерации региональных подсистем автоматизированной системы «Государственный
регистр населения» (АИС ГРН).
79
Соглашаясь с мнением прокурора о том, что при этом недопустимо нарушение норм
действующего федерального законодательства, суд полагает, что такое нарушение имело
место применительно к ст. 12 Федерального закона Российской Федерации «Об актах
гражданского состояния». Указанная норма права не допускает разглашения сведений,
ставших известными работнику органа записи актов гражданского состояния в связи с
государственной регистрацией акта гражданского состояния и относит эти сведения к
категории конфиденциальной информации, признавая их персональными данными. При этом
указанная норма предусматривает случаи предоставления сведений о государственной
регистрации акта гражданского состояния по запросу суда (судьи), органов прокуратуры,
органов дознания или следствия либо Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации и в других случаях, установленных федеральными законами. При этом суд
обоснованно обратил внимание на то, что персональные данные относятся к категории
конфиденциальной информации.
Таким образом, как отмечено судом, в ходе создания и внедрения автоматизированной
информационной системы государственного регистра населения (АИС «ГРН Санкт-
Петербурга») создана и внедрена единая автоматизированная информационная система
органов ЗАГС Санкт-Петербурга как один из основных источников информации для
формирования данного регистра населения.
В состав информации ГРН включаются сведения о номере и дате записи акта
гражданского состояния, подтверждающей запись о рождении, заключении или расторжении
брака и т.п., место регистрации соответствующего акта гражданского состояния,
реквизиты документа, подтверждающего акт рождения, заключения или расторжения брака
и т.п., наименование документа, серия, номер, дата выдачи, наименование организации,
выдавшей документ. Не случайно одним из источников информации, поступающей в ГРН,
является Управление записи актов гражданского состояния.
В тоже время вопросы хранения актов гражданского состояния в электронном виде и
передача сведений об актах гражданского состояния отнесены к функциям АИС «ГРН СанктПетербурга» - Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия «СанктПетербургский информационно-аналитический центр».
Анализируя содержание оспариваемых правовых актов, суд обоснованно указал, что
установленные функции Управления записи актов гражданского состояния в рамках
деятельности АИС «ГРН Санкт-Петербурга» противоречат федеральному
законодательству, а также не согласуются с Положением об Управлении записи актов
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]