Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к ФЗ от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»
.pdf
Статья 10. Распространение информации или предоставление информации
1. В Российской Федерации распространение информации осуществляется свободно при
соблюдении требований, установленных законодательством Российской Федерации.
2. Информация, распространяемая без использования средств массовой информации, должна
включать в себя достоверные сведения о ее обладателе или об ином лице, распространяющем
информацию, в форме и в объеме, которые достаточны для идентификации такого лица.
3. При использовании для распространения информации средств, позволяющих определять
получателей информации, в том числе почтовых отправлений и электронных сообщений, лицо,
распространяющее информацию, обязано обеспечить получателю информации возможность отказа от
такой информации.
4. Предоставление информации осуществляется в порядке, который устанавливается
соглашением лиц, участвующих в обмене информацией.
5. Случаи и условия обязательного распространения информации или предоставления
информации, в том числе предоставление обязательных экземпляров документов, устанавливаются
федеральными законами.
6. Запрещается распространение информации, которая направлена на пропаганду войны,
разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды, а также иной информации, за
распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность.
Комментарий к статье 10
1. Распространение информации в Российской Федерации основано на Конституции РФ,
провозгласившей свободу слова. Однако целый ряд законодательных актов содержит
требования, так или иначе ограничивающих свободное распространение информации. Так,
например, согласно Конституции РФ в Российской Федерации народ осуществляет свою власть
непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного
самоуправления. При этом согласно ч. 2 и 3 ст. 3 Конституции РФ высшим непосредственным
выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Свободные выборы
тесно связаны с гарантируемыми в ч. 1, 4 и 5 ст. 29 Конституции РФ свободой мысли и слова,
правом каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять
информацию любым законным способом, а также со свободой массовой информации. Так,
Конституционный Суд РФ указывает на необходимость поддержания баланса
161
взаимосвязанных конституционно защищаемых ценностей - права на свободные выборы и
права на свободу слова и свободу информации с учетом природы этих прав и в целях
соблюдения публично-правовых интересов
152
.
По мнению Конституционного Суда РФ, граждане РФ, будучи носителями активного и
пассивного избирательного права и одновременно выступая субъектами права свободно
искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным
способом, не могут рассматриваться лишь как объект информационного воздействия.
Исключение для граждан возможности проводить предвыборную агитацию или отсутствие
надлежащих законодательных гарантий ее реализации означали бы, по существу, отказ в
праве реально повлиять на ход избирательного процесса, который в этом случае сводился бы
лишь к факту голосования. Поэтому Постановлением Конституционного Суда РФ от 14
ноября 2005 г. № 10-П признана не соответствующей Конституции РФ содержащаяся во
взаимосвязанных положениях п. 5 ст. 48 и ст. 58 Федерального закона от 12 июня 2002 г. №
67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации»
лично предвыборной агитации, направленной против всех кандидатов
153
норма, предполагающая запрет на проведение гражданами
154
.
Но при этом в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации» положения п. 5 ст. 48
устанавливают, что расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются
исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов в установленном
законом порядке; п. 1, 2, 3, 5 и 6 ст. 54 также вводят запрет на распространение и изготовление
агитационных материалов без предварительной оплаты за счет средств соответствующего
избирательного фонда и с нарушением установленных нормами данного Федерального закона
требований; ст. 58 регламентирует порядок и источники создания избирательных фондов и их
предельные размеры и не допускают финансирование расходов, связанных с ведением
гражданами предвыборной агитации, иначе как через соответствующий избирательный фонд; п.
152
конституционности ряда положений статей 48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом
Государственной Думы Астраханской области»// СЗ. 2006 г. № 27. Ст. 2970.
153
154
конституционности положений п. 5 ст. 48 и ст. 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», п. 7 ст. 63 и ст. 66 Федерального закона
«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации»// СЗ РФ. 2005 г. № 47. Ст. 4968.
См. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2006 г. № 7-П «По делу о проверке
СЗ РФ. 2002 г. № 24 ст. 2253.
См. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 ноября 2005 г. № 10-П «По делу о проверке
162
5 ст. 59 запрещает расходование в целях достижения определенного результата на выборах
денежных средств, не перечисленных в соответствующие избирательные фонды.
То есть, фактически граждане, не являющиеся кандидатами и не выступающие от имени
кандидатов избирательных объединений в установленном законом порядке, вправе проводить
предвыборную агитацию лишь в таких формах и такими методами, которые не требуют
финансовых затрат: они могут организовывать агитационные публичные мероприятия и
участвовать в них, осуществлять устную агитацию и др. Как видно, право массовой агитации
фактически принадлежит лишь гражданам-кандидатам, поскольку предполагает необходимые
для этого финансовые затраты.
Непосредственное отношение к рассматриваемому вопросу имеет решение
Европейского Суда по правам человека по делу «Боуман (Bowman) против Соединенного
Королевства»
155
, тем более, что толкование Европейским Судом Конвенции о защите прав
человека и основных свобод имеет прецедентное значение.
Так, в качестве исполнительного директора Общества по защите не рожденных детей
госпожа Филлис Боуман, гражданка Великобритании, распространила в избирательном округе
Галифакс перед парламентскими выборами 25 тысяч листовок, где излагались взгляды на
аборт трех основных кандидатов. Всего же в Англии она распространила около полутора
миллионов листовок по той же тематике. В Англии, так же как и во многих других странах,
предвыборная агитация третьими лицами вполне допускается за собственный счет при
определенном ограничении их расходов. Считается, что это необходимо в целях сохранения
баланса интересов и сдерживания голосов богатых. Однако госпожа Боуман превысила
разрешенный лимит в 5 фунтов и была привлечена к уголовной ответственности.
Заявительница защищала в Европейском Суде право на свободу выражать свое мнение,
гарантированное ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Так, согласно ч.
1 ст. 10 Конвенции каждый человек имеет право на свободу выражать свое мнение. Это
право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять
информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов и
независимо от государственных границ. Отвечая на вопросы, были ли ограничения необходимы
в демократическом обществе, не нарушено ли равновесие свободы выборов и свободы слова,
соразмерны ли ограничения преследуемой правомерной цели, Европейский Суд пришел к выводу,
что имело место нарушение ст. 10 Конвенции. Суд счел неубедительными доводы
национальных властей о том, что заявительница могла воспользоваться альтернативными
155
«Европейский Суд по правам человека. Избранные решения»: В 2 т. - М.: Издательство НОРМА, 2000.
163
методами информации электората (например, выдвинув свою кандидатуру на выборах), и
недоказанным, что она имела практический доступ к каким-либо иным эффективным
информационным каналам и возможность обеспечить публикацию материалов,
содержащихся в ее листовках, в газете или путем радио- и телепередач. Суд указал, что
статья оспариваемого закона создает систему непреодолимых препятствий, мешающих г-же
Боуман довести ее информацию до сведения избирателей, чтобы повлиять на их позицию в
пользу кандидата, выступающего против абортов. Таким образом, Европейский Суд
предоставил защиту именно таким сведениям, которые с точки зрения российского
законодателя признаются предвыборной агитацией. Европейский Суд также указал на явную
несоразмерность лимита личных затрат на предвыборную агитацию, после чего английский
законодатель повысил эту сумму в 100 раз.
По мнению судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова, те формы и методы
проведения предвыборной агитации, которые предусмотренные в российском законодательстве
для граждан, явно не адекватны тем правам, которые гарантирует ст. 29 Конституции
Российской Федерации
156
.
Кроме того, в п. 5.2. ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» вводит ограничения
свободы слова при проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума.
Так, зарегистрированный кандидат, избирательное объединение не вправе использовать
эфирное время на каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленное им
для размещения агитационных материалов, в целях:
а) распространения призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка
кандидатов, списков кандидатов;
б) описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат
будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских
мандатов;
в) распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо
кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными
комментариями;
156
Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова по делу о
проверке конституционности ряда положений статей 48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»// СЗ РФ. 2006 г.
№ 27. Ст. 2970.
164
г) распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношения
избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список
кандидатов.
Но кандидат – это прежде всего гражданин РФ, права которого согласно п. 3 ст. 55
Конституции РФ могут быть ограничены федеральным законом лишь только в той мере, в
какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности
государства. Поэтому позиция законодателя, обозначенная в п. 5.2 ст. 56 Федерального закона
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» порождает вопросы об основаниях и необходимости введения данных
ограничений свободы слова.
2. Требования о включении достоверных сведений о лице, распространяющем
информацию, в том числе, без использования СМИ, в форме и объеме, достаточном для
идентификации такого лица содержатся в ряде федеральных законов. Например, Федеральный
закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации»
157
предусматривает различные формы проведения предвыборной
агитации, агитации посредством референдума, в том числе, без использования СМИ. Так, ст. 54
Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации» определяет условия выпуска и распространения
печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов. Все печатные и
аудиовизуальные агитационные материалы должны содержать наименование, юридический
адрес и идентификационный номер налогоплательщика организации (фамилию, имя, отчество
лица и наименование субъекта Российской Федерации, района, города, иного населенного
пункта, где находится место его жительства), изготовившей (изготовившего) данные
материалы, наименование организации (фамилию, имя, отчество лица), заказавшей
(заказавшего) их, а также информацию о тираже и дате выпуска этих материалов и указание об
оплате их изготовления из средств соответствующего избирательного фонда, фонда
референдума. Экземпляры печатных агитационных материалов или их копии, экземпляры
аудиовизуальных агитационных материалов, фотографии иных агитационных материалов до
начала их распространения должны быть представлены кандидатом, избирательным
объединением, инициативной группой по проведению референдума и иной группой участников
референдума в соответствующую избирательную комиссию, комиссию референдума. Вместе с
157
СЗ РФ. 2002 г. № 24 ст. 2253
165
указанными материалами должны быть также представлены сведения о месте нахождения (об
адресе места жительства) организации (лица), изготовившей и заказавшей (изготовившего и
заказавшего) эти материалы.
За нарушение указанных требований в КоАП РФ предусмотрена административная
ответственность. Например, ст. 5.12 КоАП РФ содержит санкции за изготовление или
распространение анонимных агитационных материалов.
3. Распространение информации в виде почтовых отправлений или электронных
сообщений регулируется законодательством о связи.
Так, согласно ст. 2 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой
связи»
158
почтовая связь - вид связи, представляющий собой единый производственно-
технологический комплекс технических и транспортных средств, обеспечивающий прием,
обработку, перевозку, доставку (вручение) почтовых отправлений, а также осуществление
почтовых переводов денежных средств. Под почтовыми отправлениями понимаются -
адресованные письменная корреспонденция, посылки, прямые почтовые контейнеры. При этом
в ст. 19 Федерального закона «О почтовой связи» прямо указано право адресата отказаться от
поступившего в его адрес почтового отправления или почтового перевода денежных средств.
4. В настоящее время при обмене информации стороны, как правило, используют
электронный документооборот. Например, согласно Соглашению между Правительством
Российской Федерации и Правительством Украины об обмене правовой информацией (Москва,
18 апреля 1995 г.)
159
Правительство Российской Федерации и Правительство Украины
обязались предоставлять друг другу правовую информацию путем электронной передачи
документов, соблюдая установленные международными стандартами способы коммутации
сообщений и пакетов для открытых систем, или путем предоставления другой стороне
официальных текстов правовых актов на бумажных носителях. Информация, получаемая одной
из сторон в ходе сотрудничества, может быть передана третьей стороне только при условии
согласия Стороны, предоставившей эту информацию. При этом стороны, используя
собственные информационные ресурсы, создают национальные эталонные базы данных для
обмена правовой информацией; поддерживают их в актуальном состоянии и несут
ответственность за полноту, достоверность и своевременность предоставления
информационных данных. Обмен информацией осуществляется только между организациями,
на которые непосредственно возложены функции по межгосударственному обмену. Субъекты-
158
159
СЗ 1999 г. № 29 Ст. 3697
Бюллетень международных договоров. 1995 г. № 12
166
пользователи информацией с каждой стороны получают ее в своей, указанной выше,
организации.
5. Государственная практика в сфере формирования информационных ресурсов
направлена на создание эффективной и качественной информации, обеспечения решения
стратегических военных задач. Правовая основа формирования информационных ресурсов —
институт обязательного экземпляра документа.
Обязательный экземпляр документа — ресурсная база национальной
информационной инфраструктуры. Правовое регулирование отношений основано на
Федеральном законе от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов».
Федеральный закон определяет политику государства в области формирования
обязательного экземпляра документов как ресурсной базы комплектования полного
национального библиотечно-информационного фонда документов Российской Федерации и
развития системы государственной библиографии, предусматривает обеспечение сохранности
обязательного экземпляра документов, его общественное использование.
Полная и оперативная доставка обязательного бесплатного экземпляра гарантирует
производителям документов следующие права:
бесплатное опубликование библиографической информации в изданиях государственной
библиографии и централизованной каталогизации, в изданиях сигнальной и
реферативной информации, в рекламных изданиях;
постоянное хранение производимых ими документов всех видов в национальных
фондохранилищах документов Российской Федерации на основании настоящего
Федерального закона;
включение библиографической информации в отечественные и международные
автоматизированные банки данных;
бесплатное предоставление по их запросам фактографических и статистических данных,
касающихся их продукции;
использование телерадиопроизводящими организациями документов, передаваемых ими
на государственное хранение, в собственном эфире;
соблюдение получателями обязательного бесплатного экземпляра прав производителей
в соответствии с законодательством Российской Федерации об интеллектуальной
собственности;
письменное подтверждение доставки обязательного экземпляра.
167
Не подлежат обязательному предоставлению документы личного характера (письма),
документы секретного характера, документы, содержащиеся в единичном исполнении,
архивные документы и управленческая информация.
6. Часть 2 ст. 29 Конституции РФ устанавливает правовые барьеры против
злоупотребления свободой слова, выражения мнения. Не допускается пропаганда или
агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и
вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или
языкового превосходства.
Кроме того, запрещается распространение информации, содержащую охраняемую
законом тайну, например, государственную тайну, коммерческую тайну, банковскую тайну,
тайну частной жизни и др.
Статья 11. Документирование информации
1. Законодательством Российской Федерации или соглашением сторон могут быть установлены
требования к документированию информации.
2. В федеральных органах исполнительной власти документирование информации
осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Правила
делопроизводства и документооборота, установленные иными государственными органами, органами
местного самоуправления в пределах их компетенции, должны соответствовать требованиям,
установленным Правительством Российской Федерации в части делопроизводства и документооборота
для федеральных органов исполнительной власти.
3. Электронное сообщение, подписанное электронной цифровой подписью или иным аналогом
собственноручной подписи, признается электронным документом, равнозначным документу,
подписанному собственноручной подписью, в случаях, если федеральными законами или иными
нормативными правовыми актами не устанавливается или не подразумевается требование о составлении
такого документа на бумажном носителе.
4. В целях заключения гражданско-правовых договоров или оформления иных правоотношений,
в которых участвуют лица, обменивающиеся электронными сообщениями, обмен электронными
сообщениями, каждое из которых подписано электронной цифровой подписью или иным аналогом
собственноручной подписи отправителя такого сообщения, в порядке, установленном федеральными
законами, иными нормативными правовыми актами или соглашением сторон, рассматривается как
обмен документами.
168
5. Право собственности и иные вещные права на материальные носители, содержащие
документированную информацию, устанавливаются гражданским законодательством.
Комментарий к статье 11
1. Документированная информация — это особая организационная форма выражения
информации.
При этом форма выражения информации или документирование информации
определяется назначением, содержанием самого документа. Например, при заключении сделок
ГК РФ предъявляет требования и к форме (устная, письменная) составления документа, и к
идентифицирующим документ реквизитам (подписи сторон, нотариальное удостоверение,
государственная регистрация). Если это не противоречит законодательству, стороны могут
согласовать и иные условия документирования информации о совершенной сделке. Например,
совершение сделки на бланке определенной формы или при заключении сделок использовать
электронный документооборот.
2. Требования, установленные Правительством Российской Федерации в части
делопроизводства и документооборота для федеральных органов исполнительной власти
определяются ГОСТ Р 51141-98.
Например, Инструкция по делопроизводству и порядку работы с обращениями граждан
в центральном аппарате и подчиненных подразделениях МВД России (приложение к приказу
МВД РФ от 01.03.1999 № 150) устанавливает систему делопроизводства, порядок работы с
документами, основные их подготовки и оформления, порядок рассмотрения обращений
граждан в центральном аппарате и подразделениях непосредственно подчиненных МВД РФ в
процессе осуществления своих задач и функций, определенных собственными положениями о
них.
Наименование и виды документа составленного или изданного подразделением
министерства, регламентируется положением о подразделении министерства и должно
соответствовать видам документов, предусмотренным Унифицированной системой
организационно-распорядительной документацией, Положением о соответствующем
Министерстве.
Кроме того, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением
169
Правительства РФ от 13 августа 1997 года
160
, устанавливают, что нормативные правовые акты
издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений приказов,
распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде
писем и телеграмм не допускается.
3. ГК РФ
161
один из первых федеральных законов, который в ст. 160 закрепил в качестве
реквизита, придающего юридическую силу документу, электронную цифровую подпись в
качестве аналога собственноручной подписи. Однако легальное определение данного термина
появилось лишь в 2002 г. в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной
цифровой подписи»
162
: «электронный документ — документ, в котором информация
представлена в электронно-цифровой форме». Законодатель в этом определении обратил
внимание лишь на форму предоставления информации данного класса документов,
отличающую его от других документов. В юридической литературе многократно отмечалось,
что это определение достаточно широкое, и оно далеко не полностью раскрывает
рассматриваемое понятие, что дает почву для его неоднозначного толкования при решении
задач правового регулирования вопросов использования электронных документов.
Более удачным представляется понятие электронного документа, предложенное С.И.
Семилетовым: «Электронный документ — документ, созданный при помощи электронных
аппаратно-технических (ЭВМ) и программных средств, фиксируемый в цифровом коде в форме
идентифицируемого именного файла(ов) или записи в файле(ах) базы данных, доступный для
последующей обработки в информационных системах, использования, воспроизведения
(отображения) и визуального восприятия, а также для передачи и получения по
телекоммуникационным каналам связи»
163
.
Документ, полученный из автоматизированной информационной системы, приобретает
юридическую силу после его подписания должностным лицом в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации. В этом случае юридическая сила документа,
хранимого, обрабатываемого и передаваемого с помощью автоматизированных
информационных и телекоммуникационных систем, может подтверждаться электронной
цифровой подписью. Юридическая сила электронной цифровой подписи признается при
наличии в автоматизированной информационной системе программно-технических средств,
обеспечивающих идентификацию подписи, и соблюдении установленного режима их
160
161
162
163
информации и объект правового регулирования//Государство и право. 2003. № 1. С. 101.
СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; № 50. Ст. 5689.
СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. 1996. № 5. Ст.410.
СЗ РФ. 2002 г. № 2 ст. 127
Семилетов С.И. Электронный документ как продукт технологического процесса документирования
170
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]