Земельное право. Учебное пособие-1

ТЕМА 7

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМ ФОНДОМ

1.Органы государственного управления земельным фондом и их функции.

2.Государственныйкадастрнедвижимости.

3.Землеустройство.

4.Контроль за охраной и использованием земель.

5.Разрешение земельных споров.

Общая характеристика государственного управления земельным фондом

Государственное управление земельным фондом является частью государственногоуправления и отличаетсяот других отраслей управленияпообъекту.Вданномслучаеобъектомуправленияявляетсяземля, организация ее рационального использования и охраны. Все земли в пределахРоссийской Федерациисоставляютединый земельныйфонд России. Все земли можно разделить на используемые и неиспользуемые. Используемые земли, в свою очередь, служат:

–пространственным(операционным)базисом;

–средством производства (в сельском и лесном хозяйстве);

–выполняющимиприродно-заповедные,рекреационные,оздорови- тельныефункции.

Однаковажное правовое значение имеет классификация земель по категориям в зависимости от их основного целевого назначения. Это позволяет обеспечить дифференцированный подход к правовому регулированиюземельныхотношений.

Земельное законодательствозакрепляетсемькатегорий земель: 1) земли сельскохозяйственногоназначения; 2) земли поселений (городов, поселков и сельских поселений);

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, ТВ, информатики, земли дляобеспечения космической деятельности,земли обороны,безопасности и земли иногоспециального назначения;

81

4)земли особоохраняемых территорий и объектов;

5)земли лесного фонда;

6)земли водного фонда;

7)земли запаса.

Кземлямсельскохозяйственногоназначенияотносятсяземли,пре-

доставленные для нужд сельского хозяйства и предназначенные для этихцелей.Основнуючастьземельданнойкатегории составляютземли,занятыесельскохозяйственными угодьями (пашня,сенокоси т.д.). Здесь земля является средством производства.

Земли населенных пунктов находятся в пределах городской, поселковой черты ичерты сельскихнаселенныхпунктов,а такжеземли, переданныевведениенаселенныхпунктовзапределамиихчерты.Они используютсякакфундамент,пространственный(операционный) базис для строительства, удовлетворения культурно-бытовых нужд. Основное целевое назначение этих земель – удовлетворение потребностейэтихнаселенныхпунктов.

Земли промышленности представляют собой участки земельного фонда, предоставленные юридическим или физическим лицам для осуществления специальных задач в различных отраслях народного хозяйства. Основное целевое назначение этих земель – служить операционным базисом для размещения и функционирования промышленностиииныхпредприятий.Составэтихземельподвижен,поскольку могут появляться новые отрасли и виды деятельности, необходимые для народного хозяйства.

Земли лесного фонда – самая большая категория земель поплощади. В нее входят земли, покрытые лесом, а также непокрытые им, но предоставленныеилипредназначенныедляведениялесногохозяйства. Особенность их состоит в том, что они полностью подчинены правовому режиму лесов, произрастающих на этих землях.

Кземлям водного фонда относятся земли, занятые водоемами, ледниками, болотами, за исключением тундровой и лесотундровой зон, гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли, выделенные под полосы отвода водоемов (по берегам), магистральных межхозяйственных каналов и коллекторов. Их правовой режим в значительной мере предопределяется правовым режимом вод, т. к. их основное назначение – обеспечение использованияи охраны вод.

82

Землиособоохраняемых территорий(природоохранного,природ-

но-заповедного, рекреационного, оздоровительного и историко-куль- турногоназначения) служат удовлетворениюдуховных,биологических, эстетическихи иныхпотребностей граждан.Этим землямприсуща особаяправоваяохрана,и ониисключеныизхозяйственногопользования.

Землямизапаса считаются всеучастки земельного фонда,не предоставленныевсобственностьилипользованиефизическимилиюридическимлицамилиизъятыеунихпооснованиям,предусмотреннымзаконодательством. Они служат резервом для предоставления земель.

Выделенныепоосновномуцелевомуназначениюкатегории земель внутренненеоднородны.Каждуюизэтихкатегорий можноразделить понепосредственному целевомуназначению в зависимости отхозяйственныхцелей.Структураземельногофонда неявляетсяпостоянной инеизменной.Подвлияниемразнообразных экономических,экологических и других факторов происходят изменения как в составе земельного фонда (было 6 категорий, а сейчас 7), так и внутри категорий земель.

Управлениеземельнымфондомпредставляетсобой распорядительнуюдеятельностьсоответствующихгосударственныхорганов,направленную на обеспечение рациональногоиспользования и охраны единого земельного фонда страны. Практически управление земельным фондом проявляется в виде регулирования земельных отношений посредством правовых норм и обеспечения соблюдения требований земельного законодательства путем осуществления систематического контроля за использованием и охраной земель и принятия необходимых мер воздействия на нарушителей земельного законодательства, создания условийдля рациональногоиспользования иохраны земель (организацияземельной территории,планированиемероприятий вобласти использования и охраны земель). По характеру управления и объемуегофункций различаютследующиевиды управленияземельнымфондом:

–общее государственное управление;

–ведомственное (отраслевое) управление;

–внутрихозяйственноеуправление.

Общее государственное управление осуществляется государ-

ственными органами общейи специальнойкомпетенции иимееттерриториальный характер. Оно распространяется на все земли в пределах

83

определенной территории (Российская Федерация в целом, субъект) независимооткатегории земельи субъектов права на земельный участок, чаще всего в пределах границ административно-территориаль- ныхобразований.

Ведомственное управлениестроитсяпопринципуподведомственности предприятий,учреждений,организаций, которымпредоставлены земли, и не зависит от территориального размещения земель. Ведомственное управление осуществляется под контролем органов общего государственного управления и является более узким по объему. Оно ставит целью выполнение задач, стоящих перед соответствующей отраслью народногохозяйства.

Общее и ведомственное управление осуществляется от имени государства.

Внутрихозяйственное управление осуществляютсами собствен-

ники земли, землепользователи, арендаторы. Внутрихозяйственное управлениепредставляетсобой хозяйственную деятельность,которая направленана обеспечениепорядкахозяйственной эксплуатацииземли всоответствиисеецелевымназначением.Оноявляетсяпродолжением государственного управления и преследует общую с ним цель – обеспечение рационального использования и охраны земель. В процессе внутрихозяйственногоуправления землевладельцы осуществляют внутрихозяйственную организацию земельногоучастка, внутрихозяйственный учет, контроль за использованием и охраной земель и т. д.

1.Органы государственного управления земельным фондом

иих функции

Органы государственного управления земельным фондом можно рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле – это всясистемагосударственныхорганов(законодательные,исполнительные, судебные). В узком смысле – органы исполнительной власти, которыевзависимости откомпетенцииподразделяютсяна органы общейи специальнойкомпетенции.

Корганамобщейкомпетенцииотносятся:ПравительствоРоссийскойФедерацииисоответствующиеорганыгосударственнойвластисубъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления –

84

городские,районные,поселковыеисельскиеадминистрации.Каждыйиз нихвпределахсвоейкомпетенцииосуществляетфункциипоуправлению земельнымфондомнавсейтерриторииданнойадминистративно-террито- риальной единицы независимооттого, в чьей собственности, пользованиииливедомственномуправлениинаходитсяземля.

Органыспециальнойкомпетенцииподотчетныисполнительно-рас- порядительным органамобщей компетенции и, в свою очередь, подразделяютсянафункциональныеиотраслевые(ведомственные)органы.

КфункциональныморганамспециальнойкомпетенцииотносятсяФедеральнаяслужбагосударственнойрегистрации,кадастраикартографии, МинистерствоимущественныхотношенийРФ,Министерствоприродных ресурсовиэкологии,Федеральнаясанитарно-эпидемиологическаяслужба

иФедеральнаяслужбаархитектурно-строительногонадзора идр. Отраслевыми(ведомственными)органамиявляютсяразличныеми-

нистерства и ведомства, в ведении которых находятся земли определенногоцелевогоназначения(Министерствосельскогохозяйства идр.).

Ккомпетенции федеральных представительных и исполнительных органов по управлению земельным фондом относятся:

–установление основфедеральной политикив областирегулированияземельныхотношений;

–установлениеограниченийоборотоспособностиземельныхучастков;

– государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля и ведения государственногоземельного кадастра;

–установление порядка изъятия(выкупа) земельдлягосударственныхимуниципальныхнужд;

– изъятие (выкуп) земель для нужд Российской Федерации;

– разработка и реализация федеральных программ по использованию и охранеземель;

– иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией, Земельным кодексом и другими федеральными законами.

Ккомпетенциипредставительныхиисполнительныхоргановсубъектов Российской Федерации относят:

–разработкуи принятиенормативно-правовых актов в области регулированияземельныхотношений всоответствиисфедеральнымзаконодательством;

85

–установление границ и правовогорежима особоохраняемых территорий в границах субъектов Российской Федерации;

–отменупротиворечащихземельномузаконодательствуадминистративных актов органов местного самоуправления;

–установлениепредельныхнормпредоставленияземельныхучастков;

–установление(утверждение)и изменениеадминистративныхграниц районов на территории субъекта Российской Федерации;

–установление(утверждение) иизменениегородской ипоселковой черты, а также генеральных планов городов и поселков окружного, областного, краевого и республиканского подчинения;

–определениепорядка измененияцелевогоназначенияземельиперевода их из одной категории в другую;

–определениеразмеровипорядка взиманияплатызаземлю иустановлениерегиональнойнормативнойценыземли;

–утверждение региональных программ и схем рационального использованияи охраны земель;

–установление льгот по налогам за землю;

–изъятие, в т. ч. выкуп, земель для государственных нужд;

–организация проведения работ по землеустройству, земельному кадастру, мониторингу и контролю за использованием и охраной земель.

К компетенции местных органов исполнительной власти отнесены:

–предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицамвсобственностьили пользование;

–изъятие (выкуп) и предоставлениеземельныхучастков длямуниципальныхнужд;

–планированиеиспользованияземельиконтрользаправильностью ихиспользованияв границахмуниципальныхобразований;

–организация проведения работ по землеустройству, земельному кадастру, мониторингу земель, реализации генеральных планов и проектов планировки и застройки населенных пунктов в пределах, определяемых органами исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации;

–установление размеров платы за землю и льгот по земельному налогу для отдельных плательщиков, а также базовых ставок арендной платы за землю;

86

–взимание платы за землю;

–установление (корректировка) зональной нормативной цены земли в соответствии с действующим законодательством;

–установление предельных норм наделения граждан земельными участками в установленных законодательством случаях;

–охрана права собственностина землю и права землепользования. Конкретныевиды и объемы деятельности муниципальныхорганов

поуправлениюземельнымфондомустанавливаютсяфедеральнымзаконодательствомилизаконодательствомсубъектовРоссийскойФедерации.

Основным органом специальной компетенции является Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, осуществляющая функции по оказанию государственных услуг, управлению государственнымимуществом, атакжеправоприменительные функции в сфереведения кадастра объектов недвижимости, землеустройства,инвентаризацииобъектовнедвижимости,государственнойкадастровой оценкиземель,оценкииныхобъектовнедвижимости и государственного мониторинга земель.

Федеральнаяслужбагосударственной регистрации, кадастраи картографии осуществляет свои полномочия через систему территориальныхоргановпосубъектамРоссийскойФедерациии в муниципальных образованиях (городах и районах), федеральные государственныеунитарныепредприятияигосударственныеучреждения,подведомственные Службе.

В связи с включением земли в перечень объектов недвижимого имущества и введением ее в гражданский оборот, а также в связи с отнесением к компетенции судов таких функций, как разрешение земельных споров и привлечение к ответственности за нарушение земельного законодательства, правомерно говорить об участии судебных органов наравне с государственными в процессе управления земельным фондом.

Всясистема органовуправлениявыполняетопределенныефункции поотношениюк земле.Под функциями государственногоуправления земельнымфондомпонимаются основныенаправлениядеятельности государственных органов по обеспечению рационального использованияи охраны земель.К нимотносятся:

–планированиерациональногоиспользованияи охраныземельных ресурсов;

87

–распределениеиперераспределениеземельмеждуюридическими

ифизическими лицами;

–реализация закона о плате за землю;

–организация и осуществление землеустройства и земельного кадастра,а также мониторинга земель;

–осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель;

–участие в разрешении земельных споровмеждуземельными собственниками,землевладельцами,землепользователями;

–охранаправасобственностиназемлю,праваземлевладенияиправа землепользования.

Некоторые из этих функций рассмотрим более подробно в следующих разделах.

2.Государственный кадастр недвижимости

Историяземельногоучета Десятилетиефедеральныхземельныхоргановисполнительнойвла-

сти Российской Федерации совпало с 450-летием образования первого межевого органа государства Российского – Поместного приказа, положившегоначалогосударственнымземлеустроительнымиземель- но-учетнымработам,вошедшимв историюкакПисцовыемежевания.

Спустя200лет приСенатеобразуетсяМежеваяКанцелярия:расположившаясяв Кремле,онабыстростановится важнейшимправительственным органом России, который организовал и провел в жизнь Генеральное (1766–1861 гг.) и Специальное (1806–1882 гг.) межевания, позволившие навести порядок в использовании российских земель, существеннопоправить положение Российской империи.

Реализация столыпинских реформ (1906–1911 гг.) потребовала учреждения в России Комитета по землеустроительным делам, а также губернских и уездных землеустроительных комиссий, которые возглавилив губерниях– губернаторы,ав уездах–предводителидво- рянства. Говоря о роли землеустройства в осуществлении аграрных преобразований, Председатель Совета Министров П.А. Столыпин заявил в Государственной Думе: «Землеустроительные начинания правительства имеют не только экономическое, но и глубоко общественноеи политическоезначение».

88

Деятельность органов землеустройства после 1917 г. была направлена на обеспечение централизованного управления единым земельным фондом государства. Землеустроительная служба СССР осуществляла регулирование в области земельных ресурсов и играла решающую роль в организации охраны и рационального использования земель.

Переход России в конце ХХ в. к рыночной экономике потребовал создания нового земельногостроя. В целях обеспечения равноправного развития всех форм собственности и хозяйствования на земле,формированиямногоукладной экономики,рациональногоиспользования и охраны земель в 1990 г. создан Государственный комитет РСФСР по земельной реформе (Госкомзем России).

В настоящее время после многочисленных преобразований федеральныморганом исполнительнойвластипогосударственномууправлению земельными ресурсами является Федеральная служба земельногокадастра России,осуществляющаяследующиеспециальные(исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие)функции:

–ведение государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества; землеустройство;

–государственная кадастровая оценка земель; мониторинг земель;

–государственный контроль за использованием и охраной земель. Одним из важнейших компонентов структурной перестройки эко-

номикиРоссии,направленнойнаразвитиерыночныхотношений,стала земельнаяреформа, реализациякоторой была начата в 1990г.Право частной собственности на землю впервые было введено в 1990 г. ст. 12 Конституции РСФСР. В ноябре 1999 г. в России были приняты законы «О земельной реформе» и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», закрепившие право частной собственности на землю. Возникла необходимость создания специального государственного органа,ведающеговопросамиреализациигосударственной земельной политики, нацеленной, в первую очередь, на реформирование земельныхотношений.

Законом РСФСР, принятым 14 июля 1990 г., «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР» было предусмотрено создание Государственного комитета РСФСР по земельной

89

реформе, преобразованного впоследствии в Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству(Госкомзем России).Цельюдеятельности Комитета сталоосуществлениеновой земельнойполитики,созданиеусловий длярационального использования земель, равноправное развитие всех форм хозяйствования при переходек социальноориентированной экономике.

Запрошедшеедесятилетиесразвитиемрыночныхотношенийгосударственнаяземельнаяполитика претерпеваласущественныеизменения. Реформирование земельных отношений в России сопровождалось острой борьбой по вопросам собственности на землю, форм хозяйствованияна ней.

Первый этап земельной реформы завершился в 1998 г. За данный период в стране произошли значительные изменения. Одним из важнейшихитоговсталаликвидациямонополиигосударственнойсобственности на землю. Передача земельных участков в собственность гражданам и юридическим лицам, а также закрепление прав на землю и инуюнедвижимостьна основегосударственной регистрации прав создали предпосылкидля развитияземельногорынка вРоссии.Заложены основы системы налогообложения земель.

Дальнейшее развитие земельных преобразований в России потребовалосоздания условийдляповышенияэффективностииспользования земель, увеличения социального, инвестиционного и производственного потенциала земельных ресурсов, укрепления конституционныхправгражданназемлю,формированияэффективногомеханизмарегулированияземельныхотношенийи государственногоуправления земельными ресурсами.

В1999 г. начат новый этап земельной реформы, осуществляемый в рамкахфедеральной целевой программы «Развитие земельной реформы в РоссийскойФедерации на 1999–2002гг.»,принятой постановлением Правительства РФ от 26 июня 1999 г. № 694. Целью Программыявляется обеспечениеразработкииреализации комплексавзаимосвязанных правовых, организационных, финансовых, научно-техни- ческих, землеустроительных и других мер, позволяющих к 2002 г. завершить, в основном, земельную реформу в России и создать эффективный механизм регулирования земельных отношений и государственногоуправленияземельными ресурсами.

90