Земельное право. Учебное пособие-1

регистрации,кадастраикартографии,Минприродой иэкологииРоссийской Федерации при участии Минсельхоза России, Госстроя России и другихзаинтересованныхфедеральныхоргановисполнительнойвласти по единой системеза счет ассигнований, поступающихв местные бюджетыотвзиманияземельногоналогаидругихплатежейзаземлю.Впроцессеведениямониторингапроводятсясистематическиенаблюдения:

–за состоянием землепользовании (угодий, полей, участков);

–за состоянием процессов, связанных с изменением плодородия почв (развитие водной, ветровой эрозии, потеря гумуса, ухудшение структуры);

–за загрязнениемземельпестицидами,токсичными веществами;

–за состоянием береговой линии рек, морей, водохранилищ;

–за состоянием земель населенных пунктов, свалок, стоянок автотранспорта,местзахоронениятоксичныхпромышленныхотходов.

Все наблюдения подразделяются в зависимости от сроков и периодичности на базовые (на момент ведения мониторинга), периодические(черезгоди более),оперативные(фиксирующиетекущиеизменения).Информациянакапливаетсяв банкахданныхавтоматизированной информационной системыиархивах.На основанииинформации составляются оперативные сводки, научные прогнозы и рекомендации,ежегодныедоклады осостоянииииспользованииземель.Пользованиеданнымимониторинга предоставляютсяпредприятиям,организациям, учреждениям, гражданам, международным организациям, иностраннымюридическими физическимлицам.

Нормативно-техническая база, касающаяся государственного мониторингаземель.

Стандарты:

–Национальныестандарты.

–Отраслевыестандарты.

–Международные стандарты и Европейские директивы в области охраны окружающей среды.

Инструкции:

–Инструкция помежеванию.

Методики:

–Методикаопределенияразмеров ущерба отдеградации почви земель. Утв. Минприроды России 11 июля 1994 г., Роскомземом 8 июля

1994 г.

101

Документы Роснедвижимости, касающиеся государственного мониторинга земель:

–Приказ Росземкадастра от 20 декабря 2002 г. № П/374 «О Программе действий Росземкадастра по реализации постановления Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель».

–Протокол селекторного совещания от 25 декабря 2002 г.

Государственный экологический мониторинг Нормативно-правоваябазавобластиохраныокружающейсреды:

–Закон РФ от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природныхтерриториях»

–ЗаконРФот10января2002г.№7-ФЗ«Обохранеокружающейсреды».

–ЗаконРФ от7мая2001г.№49-ФЗ«О территорияхтрадиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

–Закон РФот23 ноября 1995г.№174-ФЗ «Обэкологической экспертизе»и др.

Конвенции, соглашения, договоры

–Конвенцияпопредотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов,Вашингтон, Лондон, Мехико, Москва,от 29 декабря 1972 г. № 2594, ратиф. 15 декабря 1975 г. (СССР).

–Конвенция о запрещении военного или иного враждебного использованиясредств воздействиянаприродную среду,Женева,18мая 1977 г. № 2692, ратиф. 16 мая 1978 г. (През. Верх. Сов. СССР).

–Конвенция отрансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния, Женева, от 13 ноября 1979 г. № 4005, ратиф. 29 апреля 1980 г.

–Венская конвенция об охране озонового слоя, Вена, 1985 г., ратиф. 18 июня1986 г.

–Протокол о сокращении выбросов серы или их трансграничных потоков покрайней мере на 30% к Конвенции отрансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния, Хельсинки, 1985 г., ратиф. 10 сентября 1986 г.

–Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, Монреаль, 16 сентября 1987 г., ратиф. 10 ноября 1988 г., введен

вдействие с 1 января 1989 г.

–Конвенцияпоохранеи использованиютрансграничныхводотоков и международных озер, Хельсинки, 17 марта 1992 г., ратиф. 18 марта

102

1992г.,введенавдействиеПостановлениемПравительства РФот13апреля 1993 г. № 331.

– Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Базель, 22 марта 1989 г., ратиф. 25 ноября 1994 г., введена в действие с 1 мая 1995 г.

Государственныйконтроль Историческая справка

Земля с момента образования была элементом природы и только с появлением человека (как существа разумного) стала помимо природногофактора ипроизводственным.Люди,появившись,искалиспособыдобычи пищи,нетолькоохотой,ноивозделываниемсельскохозяйственных культур, сбором полезных плодов, ягод, грибов.

С появлением собственности и развитием общественного разделения труда между родовыми общинами появилась необходимость ограничивать земли, т. е. устанавливать границы используемых территорий и контролировать производственные процессы на земле.

Впервыеупоминание огосударственномконтролезаиспользованием и охраной земель как одной из функций управления государством земельными ресурсами прозвучало на II Всесоюзном съезде колхозников в 1968 г. Съезд принял Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, которые 13 декабря 1968 г. были утвержденыВерховным СоветомСССР(Закон Союза ССР«Обутверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик»).

Статья 20 Основ определила задачи государственного контроля за использованием всех земель и органы, его ведущие.

«Государственный контроль за использованием всех земель имеет своейзадачей обеспечитьсоблюдениеминистерствами,ведомствами, государственными,кооперативными,общественнымипредприятиями, организациями и учреждениями, а также гражданами земельного законодательства, порядка пользования землей, правильности ведения земельногокадастраиземлеустройствавцеляхрациональногоиспользования и охраны земель.

Государственный контроль за использованием всех земель осуществляетсяСоветамидепутатовтрудящихся,ихисполнительными ираспорядительнымиорганами,атакжеспециальноуполномоченнымина

103

то государственными органами в порядке, установленном законодательством Союза ССР».

ВОсновах (ст. 30) предусматривалась ответственность за нарушение земельного законодательства. Так, купля-продажа, залог, завещание, дарение, аренда, самовольный обмен земельными участками и другие сделки, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности наземлю, считалисьнедействительными, а лица, виновные в совершении этих сделок, несли уголовную или административную ответственность. Основы определили и другие виды нарушений земельного законодательства (самовольное занятие земельных участков; порча сельскохозяйственных и других земель, загрязнение их производственными и иными отходами

источными водами; уничтожение межевых знаков границ землепользований и др.).

При этом самовольнозанятыеземельныеучастки возвращались по их принадлежности без возмещения затрат, произведенных за время незаконногопользования. Земельныеучастки, используемые нерационально, изымались у землепользователей, а предприятия, организации, учреждения и граждане обязаны были возместить вред, причиненным ими в результате нерациональногоиспользования земли или нарушенияземельногозаконодательства.

Всоответствии сОсновамиземельногозаконодательстваСоюзаССР

исоюзныхреспубликСоветМинистровСССРсвоимпостановлением от 11 мая 1970 г. №325 утвердил «Положение о государственном контроле за использованием земель».

Положениеопределилозадачигосударственногоконтролязаиспользованием всех земель, систему органов, ведущих государственный контроль:

«Государственный контроль за использованием всех земель осуществляетсяСоветамидепутатовтрудящихся,ихисполнительнымиираспорядительнымиорганамивсоответствиисихкомпетенцией,атакжеземлеустроительнойслужбойсистемыМинистерствасельскогохозяйстваСССР».

Всостав землеустроительной службы Министерства сельского хозяйства, осуществляющей государственный контроль за использованиемземель,входили:

– главное управление землепользования и землеустройства Министерства сельского хозяйства СССР;

104

–главные управления (управления) по землепользованию, землеустройству, полезащитному лесоразведению и охране земель министерств сельского хозяйства союзных республик;

–управления (отделы) поземлепользованию, землеустройству, полезащитномулесоразведениюиохранеземельминистерствсельского хозяйства автономных республик, управлений сельского хозяйства исполкомов краевых и областных Советов депутатов трудящихся;

–группы главных (старших) инженеров-землеустроителей управлений сельского хозяйства исполкомов районных Советов депутатов трудящихся.

Положение впервые предусмотрело введение новой должности – Главного государственного инспектора по использованию и охране земель СССР, союзной республики, автономной республики, края, области и района, которыми стали руководители землеустроительной службы (Главного управления землепользования и землеустройства Министерства сельского хозяйства СССР) соответствующего образования (СССР, союзной республики, края, области, автономной республики, района),их права и порядокназначения.

В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 мая 1970 г. «Об административной ответственности за нарушение земельногозаконодательства» Положение определило размерштрафныхсанкций за нарушениеземельногозаконодательства,налагаемых

вадминистративномпорядке (если нарушение неподпадает подприменение норм уголовного законодательства), а также порядок наложенияадминистративноговзыскания.Например,должностныелицаи граждане подвергались штрафу.

Штрафныесанкциинакладывалисьадминистративнымикомиссиями при исполнительных комитетах районных, городских Советов депутатов трудящихся по представлению главных государственных инспекторов по использованию и охране земель соответствующего образования.

Определениепорядкаосуществления государственногоконтроляза использованиемиохраной земель,всоответствиисПоложением,было возложено на Министерство сельского хозяйства СССР, которое утвердило его своей Инструкцией от 26 июля 1974 г. № 224-3/1.

В соответствии со ст. 2 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (Земельное законодательство Союза ССР и

105

союзныхреспублик«ЗемельныеотношениявСССРрегулируютсянастоящимиОсновамиииздаваемымивсоответствииснимидругимиактами земельногозаконодательстваСоюза ССР,земельными кодексами ииными актами земельногозаконодательства союзных республик».

ВерховныйСоветРСФСРсвоимЗакономот1июля1970 г.утвердил Земельный кодексРСФСР,который былвведен в действиес 1декабря

1970 г.»).

ГлаваIX Земельногокодекса(ст.40и41)определялазадачи исистему органов государственного контроля за использованием земель.

Земельный кодекс РСФСР, в третьем разделе (§ 5) «Нормативно-пра- вовая база государственного контроля за использованием и охраной земель» (ст. 137) расширил круг правонарушений, связанных с использованиемземли.Кправонарушениям,установленнымОсновамиземельногозаконодательства Союза ССР и союзных республик добавились:

–отступление без надлежащегоразрешения от утвержденных в установленномпорядкепроектоввнутрихозяйственногоземлеустройства;

–непринятие мерпо борьбе с сорняками;

–невыполнение условий снятия и хранения плодородного слоя почвы.

В ст. 136 Кодекс подтвердил нерушимость государственной собственностиназемлю, запретивлюбыесделки,нарушающие права государствана землю:«Купля-продажа,залог,завещание,дарение,арен- да, самовольный обмен земельными участками и другие сделки, в прямой или скрытой форме нарушающие правогосударственной собственностина землю,недействительны».

Такиеправонарушенияподпадали подуголовнуюответственность. Согласно ч.1 ст. 199 Уголовного кодекса РСФСР, самовольный захват,или самовольнаямена,или купля-продажа земельногоучасткалибо иные действия, нарушающие законы о национализации земли (Декрет ВторогоВсероссийского съезда рабочих, солдатских и крестьянских депутатовот26октября(8ноября)1917г.;ДекретВЦИК«О социализации земли»от 19 февраля1918 г.; КонституцияСССР, ст. 6),– наказываются исправительными работаминасрокотшести месяцевдогодаили штрафом до 300 рублей, а должностные лица, виновные в совершении этих действий,отвечаютпосовокупностинаоснованииданнойстатьиистатей

одолжностныхпреступлениях(ст. 170,171или 172).

106

25 апреля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял новый Земельный кодекс РСФСР.

Статья107Кодексаформулируетзадачи государственногоконтроля за использованиеми охранойземель,а ст. 108предусматриваетсистему органов, осуществляющих государственный контроль за использованиеми охраной земель:

«Государственный контроль за использованием и охраной земель осуществляется Советами народных депутатов, Государственным комитетом РСФСР по земельной реформе и его органами на местах, а такжедругими государственными органами.

Порядок осуществления государственногоконтроля за использованиеми охранойземельустанавливаетсяСоветомМинистровРСФСР».

Статья 125 Кодекса расширила круг земельных правонарушений подпадающих под уголовную и административную ответственность, увеличеныиразмеры штрафныхсанкций.

Этой же статьей было определено, что штрафы за нарушения земельного законодательства налагаются местными органами Государственногокомитета РСФСРпоземельной реформе, Государственного комитета РСФСР по экологии и природопользованию, а также Государственногосанитарногои архитектурно-строительногонадзораРФ, впорядке,установленномСоветомМинистровРСФСР.Наложениеже штрафовидругихвзысканийнеосвобождаетвиновныхотустранения допущенныхнарушений.

27 декабря 1991 г. Президент России своим Указом № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» обязал Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам и его органына местахобеспечитьпривлечениедолжностных лицместных администрацийкответственностизанарушенияземельногозаконодательства, волокиту и злоупотребления по решению вопросов земельной реформы в соответствии со ст. 125 Земельного кодекса РСФСР.

Послепринятия новой Конституции РоссийскойФедерации (12декабря1993г.)рядположений законодательныхактов претерпелиопределенные изменения,в томчисле и положения Земельногокодекса.

Так, Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской ФедерациивсоответствиесКонституциейРоссийскойФедерации»вчисле

107

других была отменена ст. 124 Земельного кодекса Российской Федерации «Недействительностьсделок поповодуземли».

«Купля-продажа,дарение,самовольный обменземельныхучастков землевладельцами,землепользователямииарендаторами,атакжесделки, совершенные собственниками земли в нарушение порядка, установленногост.11(Приобретениеземельныхучастковв собственность иихпродажа– отменена)и 52(Правасобственников земельныхучастков,землевладельцев,землепользователей и арендаторов) настоящего Кодекса, недействительны».

УказПрезидента Российской Федерации от27октября1993г.№1767 «О регулировании земельныхотношений иразвитии аграрнойреформы в России» (п. 10) установил, что «председатель Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству одновременно является главным государственным инспектором по использованию и охране земель Российской Федерации, а председатели комитетов по земельным ресурсам и землеустройству на местах – соответствующими государственными инспекторами по использованию и охране земель республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов и районов».

На основании Указа от 7 октября 1993 г. № 1598 «О правовом регулировании в периодпоэтапнойконституционнойреформы вРоссийской Федерации» 16 декабря 1993 г. Президент России принял Указ № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы».

Указомбыливведеныновыевидыземельныхправонарушенийиустановленыразмерыштрафныхсанкций,налагаемыхвадминистративном порядке, которые, учитывая инфляционные процессы, приведены в минимальныхразмерахоплатытруда:

–занарушениеутвержденнойградостроительнойдокументациипри отводе земель, противоправные действия должностных и юридических лиц, повлекшиеза собой самовольное занятиеземель,граждане– от одного до трех, должностные лица – от трех до десяти, юридические лица – от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда;

–занарушениеустановленногорежима использованияземельприродоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационногоназначения,другихземельсособымиусловиями использования,

атакжеземель,подвергшихсярадиоактивномузагрязнению,граждане–

108

от трех до пяти, должностные лица – от пяти до десяти, юридические лица – от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда;

–за нерациональное использование сельскохозяйственных земель, невыполнениеобязательныхмероприятийпоулучшениюземельиохранепочв ответровой,водной эрозии и предотвращению другихпроцессов, ухудшающих состояние почв, использование земельных участков непоцелевомуназначению,атакжеспособами,приводящимик порче земель, систематическое невнесение платежей за землю, граждане и должностныелица – от трех додесяти, юридические лица – от десяти додвадцатиминимальныхразмеровоплаты труда;

–зауклонениеотисполненияилинесвоевременноеисполнениепредписаний,выданныхдолжностными лицамиорганов,осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, по вопросам устранениянарушений земельногозаконодательства,граждане – от пяти до десяти, должностные лица – от десяти до двадцати, юридическиелица–отдвадцатидотридцати минимальныхразмеров оплатытруда.

Всвязи с инфляционными процессами все суммы штрафныхсанкций, установленных Земельным кодексом Российской Федерации, перерасчитывались из твердой рублевой суммы в минимальные размеры оплаты труда.

Указом расширены права Главного государственного инспектора поиспользованиюиохранеземель Российской Федерациии егозаместителей, государственных инспекторов по использованию и охране земельиихзаместителей,атакжедолжностныхлицспециальноуполномоченных государственных органов. Им предоставлено право самостоятельнорассматриватьделаонарушенияхземельногозаконодательства,нов пределах,установленныхСоветомМинистров –Прави- тельством Российской Федерации.

Указ установил, что суммы штрафов за нарушение земельного законодательстваприналоженииихорганамиКомитетаРоссийскойФедерации по земельным ресурсам и землеустройству (с сентября 1998 г. – Государственный земельный комитет РФ, с мая 2000 г.– Федеральная служба земельногокадастра) поступают на формирование специальных денежных фондов комитетов по земельным ресурсам и землеустройству(в соответствии с Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г.

109

№1767«О регулированииземельныхотношенийи развитииаграрной реформы в России»).

ВоисполнениеУказов Президента Российской Федерации от27октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» и от 16 декабря 1993 г. № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»Совет Министров – Правительство Российской Федерации своим постановлением от 23 декабря 1993 г. № 1362 утвердил Положение о порядке осуществлениягосударственногоконтролязаиспользованиеми охранойземель

вРоссийской Федерации.

Всоответствии сЗемельнымкодексомРоссийской ФедерацииПравительствоРоссийской Федерации своим постановлениемот 19ноября 2002 г. № 833 утвердило Положение о государственном земельном контроле, в котором устанавливается порядок осуществления государственного земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель, в том числе государственного контроля за воспроизводством плодородия земель сельскохозяйственного назначения, организациями независимо от организационно-правовой формы, их руководителями, должностными лицами,а такжегражданами.

19августа 2004г.ПравительствоРоссийской Федерации утвердило Положение«О Федеральномагентствекадастра объектовнедвижимости», в котором устанавливается, что:

– государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель осуществляетФедеральноеагентствокадастраобъектовнедвижимости;

–должностныелицаи специалисты Федеральногоагентства кадастра объектов недвижимости и его территориальных органов осуществляют государственный земельный контроль в порядке, предусмотренном ПостановлениемПравительства Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 833 «О государственном земельном контроле», при этомобладаютправамииполномочиями,установленнымиуказанным Постановлением для должностных лиц и специалистов Федеральной службы земельногокадастра России и ее территориальных органов.

15 ноября 2006 г. было принято новое Положение о государственном земельном контроле, утвержденное Правительством Российской

110