Земельное право. Учебное пособие-1
.pdfПравовой режим земель в дореволюционной России в основном определялся правовым положением субъектов земельных прав, в т. ч. сословным положением частныхлиц, владевшихили пользовавшихся землей. Земли делились на множество категорий, важнейшими из которых были: государственные, удельные, кабинетские, или дворцовые, монастырские, церковные, майоратные, частновладельческие, посессионные,общественные.
Вмарте 1917 г. Временное правительство объявило государственнойсобственностьюудельныеикабинетскиеземли,нонераспределило их между крестьянами.
НаПервомВсероссийскомсъездекрестьянскихдепутатовлетом1917г. из 242местных наказов был составлен сводный крестьянский наказо земле,предусматривающийотменучастной собственности на землю, конфискациюпомещичьих,церковныхимайоратныхземель,передачу ихв пользованиекрестьянства,предоставлениекрестьянамправасвободного выбора форм землепользования. Для подготовки земельной реформы Временным правительствомбыли созданы губернские, уездныеи волостныеземельные комитеты.В определенноймереограничивалось право собственности на землю помещиков. Так, Закон от 11 апреля1917г.установилчрезвычайноеправоместныхпродовольственных комитетовсдаватьсвоей властьюнезасеянные помещичьи земли
варендусвыплатой арендной платы собственнику.Закон возлагал на продовольственныекомитеты охранупосевов,ана земельныекомитеты – обязанность принимать меры против самовольного нарушения чьих-либоземельных прав.
Вправовой режимгородских ииных несельскохозяйственныхземель приВременномправительственебыловнесенокаких-либоизменений.
Хрущевская реформа освобождения крестьян Важным аспектом реформы была политика укрупнения деревень
(уничтожениямелких–негазифицированных,неэлектрофицированных, не имеющихдорог ствердым покрытиеми т.п.), направленнаяна создание агропромышленных комплексов.
Предполагалось,чтоэффективность сельскохозяйственногопроизводства в целом будет сохранена за счет оснащения сельского хозяйствавысокопроизводительной техникой.
Врезультате нагрузки на механизаторов выросли в несколько раз, притомуровнеразвитияинфраструктуры став непосильными –начался
21
медленный заброс пашни, продолжавшийся до начала современной земельной реформы.
В ходе современной реформы, при ненасильственном разрушении коллективной собственности на землю,разрешен выходостальных ее членов. Однакофактическим держателем и распределителем балг является не сельскохозяйственное предприятие в целом, а его направление. Анализ социального состава выходящих и остающихся показывает, что выходят в первую очередь наиболее квалифицированные специалисты,а остаются,кромеруководства, менееквалифицированныеименееинициативныеработники.
2. Становление и развитие земельного права после 1917 г.
Хотя к началу XX в. уже стало складываться учение о земельном праве как о самостоятельной отрасли и профессором Московского университета Л.А. Кассо было написано «Русское поземельное право», однако как самостоятельная отрасль земельное право возникло послеОктябрьской революции и принятии в октябре1917г. Декрета о земле, отменившего частную собственность на землю. Был уничтожен земельный строй дореволюционной России и создан новый земельныйстрой.Декретустановил,чтопомещичьясобственностьназемлю отменяется немедленнои без всякоговыкупа все земли обращаются вовсенародное достояние и переходятв пользование всех трудящихся.
Основная масса земель передавалась на основе уравнительного землепользования крестьянам по трудовым или потребительско-тру- довым нормам и подвергалась периодическим переделам. Правом пользования землей наделялись все граждане России, желающие обрабатывать ее своим трудом вместе с семьей или в товариществе. Наемный труд не допускался, существовали различные формы пользованияземлей: подворные,хуторские, общинные,артельные.
Установлениенационализацииземлипривелоквозникновениюипоследующему развитию земельного законодательства. 9 февраля 1918 г. был утвержден Декрет о социализации земли, в котором были развиты и более детально сформулированы основные принципы и положения Декрета о земле. Впервые было введено понятие единого государственного земельного фонда, в котором упоминалисьзем-
ли сельскохозяйственногоназначения; земли, занятые промышлен-
22
ными предприятиями, транспортом, курортами;городские и поселковые земли. Положение определило цели и задачи землеустройства, круг землеустроительных действий, очередность и порядок составленияи исполнения государственных записей и учета землепользования.
С 1 декабря 1922 г. вступил в действие Земельный кодекс РСФСР, которыйотражал основы новой экономической политикигосударства.
ПерваяКонституцияСССР(1924) закрепила правоисключитель-
ной государственной собственности на землю, отнесла к ведению Союза ССР установлениеобщихначалземлепользования и землеустройства, а равно пользования недрами, лесами и водами на всей территории СССР. Позже Конституция СССР 1936 г. закрепила принцип бесплатностипользованияземлей.
15 декабря 1928г. были утверждены Общиеначала землепользования иземлеустройства,которыеурегулировали основнойкругземельных отношений: определили цели и задачи земельногозаконодательства;определили, чтосубъектомправа собственности на землюявляется СССР; разграничили компетенцию Союза ССР и союзных республикв областирегулированияземельныхотношений;подробнорегламентировали землеустройство; определили правовой режим сельскохозяйственных земель,земельспециальногоназначения, городских земель, земель государственного запаса; сформулировали права и обязанности землепользователей и установили порядок разрешения земельных споров.
13декабря 1968 г. было кодифицировано земельное законодательство – приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик. 22 октября 1970 г. в полном соответствии с Основами земельного законодательства был принят новый Земельный кодекс РСФСР. Одновременно земельные кодексы были приняты во всех союзных республиках. В них были полностью воспроизведены Основызаконодательства сучетомнациональных,местныхусловийи особенностейрегулированияземельныхотношений.
Такимобразом,национализацияземлиистановлениена этойоснове права собственности на землю исключительногосударства означало в правовом плане изъятие земли из гражданского оборота и перераспределениееемеждуразличнымисубъектамивадминистративном порядке,наосноверешенийсоответствующихгосударственныхорганов.
23
Поэтому земельное право обособляется в специальную отрасль, имеющую свои источники: ЗК РСФСР 1922 г., Общие начала землепользования и землеустройства 1928 г., Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г., земельные кодексы союзных республик, принятые в начале 70-х гг. и др.
Особенностью земельного права было то, что земля, поделенная между несколькими крупными держателями, осуществляющими управление землей,должна была использоваться сопределенным целевымназначением.
Основнымипользователями были: Министерство сельского хозяйства СССР; Министерстволесного хозяйства СССР; Министерство водного хозяйства СССР; ГлавохотаРСФСР.
Такая система соответствия единого макропользователя всем землямопределенногоцелевогоназначенияимеласьтольков нашейстранеи другихсоциалистических странах.
Вовсехдругих странахчастьземельпринадлежитнезависимым от государства частным собственникам, которые имеют право использовать ее по любому целевому назначению, не противоречащему законодательству.
Другой особенностью советского земельного права было отсутствиечеткой регламентации полномочий пользователей и другихгосударственных органов. При таком подходе земля находилась в совместном ведении территориальной исполнительной власти и ведомственной власти.
В ведении территорий находились только земли крупных населенных пунктов – городов и поселков. Мелкие населенные пункты принадлежали только колхозам и совхозам.
Плюсыцентрализованной системыхозяйства:
–во-первых,эта система способна быстрорешать крупномасштабные задачи, выходящие за пределы возможностей локальных субъектовхозяйствования;
–во вторых, структура, управляемая сверху, способна действовать навоплощениеопределенныхпринципов.
Децентрализованная система неспособна на такие действия, она можетработать толькона воплощениеопределенных интересов локальных
24
субъектов хозяйствования, причем только в той мере, в какой эти интересы субъектами осознанны.
Минусыцентрализованной системыхозяйства Всеплюсы централизованнойсистемыпри определенныхусловиях
могутстатьееминусами.Например,чемболеемощнымавтомобилем мы управляем, тем дороже обойдутся ошибки управления. И наоборот,управляятихоходнойтелегой,мыможемсовершитьгрубыеошибки вуправлении и при этомнепострадать.
Эффективностьцентрализованнойи децентрализованной системы зависит от того,что чем выше степень централизации,тем выше требованиякэффективности ееуправления.Самыекрайниеварианты(абсолютнаяжесткостьцентрализациииполнаядецентрализациябезвмешательства государства), вероятно, совершенно бесперспективны.
3.Правовое обеспечение современной земельной реформы
вРоссийской Федерации
Проводимая в настоящее время в России аграрная реформа, одним из направлений которой являются структурные изменения в сельскохозяйственном производстве, а также преобразование колхозов и совхозов,включаетв качестве своей составной части земельнуюреформу. Однако она, родившись в недрах аграрной реформы, в настоящее времявыходитдалекозаеепределы,являясьсоставной частьюэкономической реформы в целом.
Основные направления изадачи современной земельной реформы, меняющей кардинальным образом весь земельно-правовой строй, можно определить путем сравнительного анализа законодательства России, действовавшего с 1917 г., и нового, принятого в Российской Федерации в период с 1990 г. по настоящее время.
Косновнымзаконодательнымиинымнормативным актам,обеспечивающим правовую основуземельной реформы в России,относятся следующие:
–Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.;
–ПостановлениеСъезданародныхдепутатовРСФСР«Опрограмме возрожденияроссийской деревнииразвитияагропромышленногокомплекса» от 3 декабря 1990 г.;
–Закон «О земельной реформе» от 23 ноября 1990 г..;
25
–Закон «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990 г.;
–Закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 г.;
–Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г.;
–Закон Российской Федерации «О плате за землю» от 11 октября 1991 г.;
–Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на получение в частнуюсобственность и на продажуземельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуальногожилищногостроительства» от 23 декабря 1992 г.;
–ПостановлениеПравительстваРоссийскойФедерацииот4сентября 1992г. № 708«О порядке приватизации и реорганизации предприятийи организацийагропромышленногокомплекса»;
–УказПрезидентаРоссийской Федерации от25марта 1992г.«Опродаже земельных участков гражданами юридическим лицам при приватизациигосударственныхи муниципальныхпредприятий»;
–Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1992 г. «Об утвержденииПорядка продажиземельныхучастков приприватизации государственныхимуниципальныхпредприятий,расширенииидополнительномстроительствеэтихпредприятий,а такжепредоставленных гражданамиихобъединениямдляпредпринимательскойдеятельности»;
–Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. «Орегулировании земельныхотношенийи развитии аграрнойреформы в России»;
–УказПрезидентаРоссийскойФедерацииот7марта1996г.«Ореализацииконституционныхправ гражданназемлю»;
–Земельный кодекс Российской Федерации от 20 сентября 2001 г. Анализ этих актов позволяет выделить три основных направления
современной земельной реформы в России.
Первое направление–перераспределениеземель.Необходимость такогоперераспределенияобусловлена структурными изменениями в сельском хозяйстве, когда наряду с существующими организационноправовыми формами сельскохозяйственного производства (колхозами, совхозами) стали появляться новые – крестьянские (фермерские) хозяйства и сельскохозяйственные кооперативы, которые необходимо было наделять землей. Процесс наделения землей новых
26
сельскохозяйственныхструктурпроисходилпутемперераспределения земельных площадей междустарыми и новыми хозяйствами.На первом этапеземельной реформы предусматривалосьвыявлениепотребностейвземлеграждан,предприятий,организацийиучреждений,формирование специального фонда земель для их последующего перераспределения. Перераспределение земель в целях наделения землей граждан, желающих вести крестьянское хозяйство, в правовом плане реализуетсядвумяспособами,взависимостиоттого,являетсялилицо, желающее вести крестьянское хозяйство, членом(работником) сельскохозяйственного предприятия или нет. В первом случае наделение землей происходит за счет земель сельскохозяйственного предприятия,изкотороговыделяетсяколхозникили работниксовхоза, авовтором случае – из земель специальногофонда, который также образуется из земель, изымаемых усельскохозяйственного предприятия.
Второе направление земельной реформы – трансформация форм собственности. Известно, что с 1917 г. в России Декретом «О земле» частнаясобственность на землюотменяласьнавсегда и земляпередавалась в пользование всем трудящимся на ней. До конца 1990 г. в России существовала монополия исключительной государственной собственности на землю. Закон «О земельной реформе»нарядус собственностьюгосударства на землюзакрепилтакжеправособственности на нее граждан. Право частной собственности на землю граждан закреплял также Закон «О собственности в РСФСР» и Земельный кодекс Российской Федерации. Окончательноэто право было закреплено в ст. 9 и 36 Конституции Российской Федерации. Согласно принятомузаконодательствувРоссииустанавливаютсятриформысобственности на землю: государственная, муниципальная, частная. Указом Президента Российской Федерации «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г. №1767гражданами юридическим –собственникамземельныхучас- тковбылопредоставленоправосовершатьгражданско-правовыесделки с землей, а собственникам земельных долей (паев), являющихся членами сельскохозяйственныхпредприятийсобщейдолевой или общей совместной собственностью на землю, – право без согласия других собственниковна выделземельногоучасткадля ведениякрестьянского (фермерского) хозяйства, сдачи его в залог и аренду, продажу и передачу по наследству.
27
Третьенаправлениеземельнойреформы –установление платы за землю, взимаемой в форме земельного налога, арендной платы, нормативной земли. С 1917 г. основным принципом землепользования, закрепленным в законодательстве, была его бесплатность. Впервые после 1917 г. принцип платности за пользование землей был введен Основами законодательства оземлеСоюза ССРи союзных республик от 28 февраля 1990 г., воспринят земельным законодательством Российской Федерации (Земельным кодексом, Законом «О плате за землю»)и развитвпостановленияхПравительства.
28
ТЕМА 3
ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
1.Понятиеи виды источников земельногоправа.
2.Закон как источник земельного права.
3.УказыПрезидента РоссийскойФедерации какисточникиземельного права.
4.Подзаконныеактыисполнительныхоргановгосударственнойвласти как источники земельногоправа.
5.Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации как источники земельногоправа.
6.Нормативные правовые акты органов местного самоуправления как источники земельногоправа.
1. Понятие и виды источников земельного права
Подисточникомправапринятопониматьто,чтодетерминирует,обусловливает содержание правовых норм – определенными идеями или отношениями,складывающимисявобществе.Поэтомупринятопониматьисточники правав материальноми идеальномсмысле.
Когда говорят обисточниках права в юридическом смысле, тоимеют в видувнешнююформувыраженияправа,т. е.нормативно-право- войакт,нормативныйдоговор,юридическийпрецедент,правовойобычай,общиепринципы права,идеи идоктрины, религиозныетексты.
Хотя для России характерно главенствование нормативных актов в большинствеотраслейправа,новпоследнеевремяначинаютприобретать значениеобщиепринципы,договорыиобычаи.Так,вст.15Конституции РоссийскойФедерацииговорится,чтообщепризнанныепринципыинормы международногоправа и международные договоры Российской Федерацииявляютсясоставнойчастьюееправовойсистемы.
Вусловияхфедеративногоустройствагосударства приобретаютзначение соглашения (договоры) между государственными органами Федерации и ее субъектов. К настоящему времени такие соглашения заключены между центром и частью субъектов Федерации, и во всех присутствуютнормыповопросамземельныхотношений,т.к.Конституцией Российской Федерации эти вопросы отнесены к совместному
29
ведению Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, примером нормативных договоров в земельном праве являются договоры обобщихи специальныхземельныхсервитутах.
Что касается правового обычая, то в земельном праве он занимает наибольшееместопосравнениюсдругимиотраслямиправа,чтоможно объяснить наибольшей длительностью, актуальностью и во многом неурегулированностьюземельныхобщественныхотношений.
Наиболее характерным для России способом правового регулирования всегда являлся нормативный акт, чтообусловливалось масштабами,централизациейи многонациональностьюгосударства,желаниемобеспечитьединообразиеправоприменения.
Нормативные акты имеют определенные преимущества перед остальными источниками права и составляют иерархическую систему илипирамидусоподчиненныхзвеньев,гдеихюридическаясилазависитотместа икомпетенцииоргана,принимающегоакт.
2. Закон как источник земельного права
Закон–этонормативный акт,принимаемый в особомпорядкеи направленный на регулированиенаиболее важныхобщественныхотношений.КонституцияРоссийскойФедерациизанимаетцентральноеместо среди источников права и обладает высшей юридической силой. Ее нормы составляют основу источников земельного права и являются отправной юридической базой для определения основных направлений развития всего отраслевого законодательства.
Положения Конституции Российской Федерации развертываютсяи конкретизируютсяв законахииных нормативно-правовыхактах.
Отраслевые законодательные источники земельного права подразделяютсяна кодифицированныезаконодательныеактыи иныезаконы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Земельные кодексы представляют собой систематизированные законодательные акты, регулирующиеземельные отношения, правовые нормы которых располагаются в порядке, отражающем систему земельного права. В России было принято четыре земельных кодекса
(1922, 1970, 1991, 2001).
Значительное место среди законодательных актов, регулирующих земельные отношения, приобрели отдельныенекодифицированные
30