Теоретические основы публично-правового обеспечения государственных интересов в сфере страхования. Монография

Принуждение есть в той или иной форме во всяком человеческом кол-

лективе. Государственное принуждение не ограничивается лишением неко-

торых благ (например, наказание в семье) или исключением из состава кол-

лектива (например, в политической партии в некоторых странах лишение гражданства возможно, но во многих странах, в том числе в России запреще-

но конституциями). Оно распространяется на имущество, свободу и даже не-

редко саму жизнь человека. В ряде стран смертная казнь запрещена, но неко-

торые правовые системы предусматривают уголовное наказание и для юри-

дических лиц. Такие возможности государственного воздействия обусловле-

ны тем, что государство — орган легализованного и легитимного принужде-

ния (насилия — по терминологии немецкого исследователя М. Вебера).

Легализация (от лат. «закон») государственного принуждения осуществ-

ляется наряду с конституцией множеством других правовых актов(напри-

мер, материальная ответственность устанавливается Гражданским кодексом,

уголовная — Уголовным). Легитимация (тоже узаконение, но этому термину придается более широкий смысл) — это признание населением государст-

венного принуждения (насилия), осуществляемого в необходимых случаях,

обоснованным, справедливым, целесообразным, необходимым. С возникно-

вением государства возникает и его основной признак— публичная власть,

которая характеризуется следующими признаками (имеет подпризнаки):

- обладает суверенитетом, т. е. верховенством и независимостью от ка-

ких бы то ни было социальных структур как внутри страны, так и вне ее, в

формулировании и проведении внутренней и внешней политики; - выполнение властных функций осуществляется людьми, непосредст-

венно непроизводящих материальных благ, преимущественно занятых от-

правлением государственных функций;

-осуществляет руководство и управление всей страной, используя при этом различные государственные органы и прежде всего государственный аппарат;

-проводит регулярный контроль деятельности всех государственных ор-

31

ганов, общественных организаций и движений, должностных лиц;

-создает законы и подзаконные акты, обязательные для всех физических

июридических лиц;

-внедряет и реализует комплекс требований законности, обеспечивает стабильность правопорядка;

-обеспечивает, защищает и охраняет права и свободы граждан, заботит-

ся о выполнении ими законодательно установленных обязанностей; - обладает механизмом государственного принуждения, применяемого в

случаях нарушения законодательных установлений.

Следующий признак государства — территориальное деление населения страны — пространство, на котором распространяется и осуществляется го-

сударственная власть. В отличие от первобытнообщинного строя(в нем об-

щественная власть распространялась на людей по кровно-родственному при-

знаку, в зависимости от их принадлежности к тому или иному роду, племени или союзу племен) в новых условиях власть государства охватывает населе-

ние по территориальным единицам, по местожительству членов общества в том или ином регионе страны53.

Не территория сама по себе признак государства, а именно территори-

альное деление населения, подвластного государству. Территории самой по себе не может быть признана специфическим признаком государства по той простой причине, что на ее пространстве существуют и действуют, помимо государства, многие другие социальные образования.

Само собой понятно, что без населения и территории не может быть го-

сударства, без государствообразующего народа нет и самого государства, без территории, на население которой распространяется государственная власть

(публичная власть), нет и государства. Поэтому территория — материальная основа для всех социальных образований, в том числе и для государства. Бу-

дучи материальной основой государства, она приобретает правовое значе-

53 Керимов Д.А. Проблемы общей теории права и государства. М., 2001. Т. 3. С. 32.

32

ние54.

Национальное законодательство любого государства, равно как и меж-

дународное право, признают принцип территориальной неприкосновенности и целостности. Это означает запрещение насильственного расчленения или захвата и отторжения части территории (пространства, принадлежащего тому или иному государству). В государственное пространство включается также пространство, в котором имеют право действовать одновременно несколько государств (например, «открытое море»). Каждое государство в«открытом пространстве» руководствуется своим законодательством.

Признаком государства являются также символы и атрибуты, имеющие общенациональный, общегосударственный характер — гимн, герб и флаг,

отражающие исторические традиции и характер государства. Различные сим-

волы и атрибуты имеются и у различных иных социальных образований, но государственные атрибуты являются едиными для всей страны, имеют высо-

кий авторитет и общеобязательную силу.

Итак, основными признаками государства, по мнению Д.А. Керимова,

являются: государственная власть (публичная власть), территориальное де-

ление населения, налоги и займы, особая символика55.

Изложенные выше признаки государства обладают специфическим -ха рактером, позволяют провести грань, дифференциацию между ними и при-

знаками любого другого, негосударственного социального образования.

Характер государства, его социальное значение и реальная роль в обще-

стве выражается через его функции.

В государствоведении под функциями государства принято понимать направление политики и соответствующего содержания деятельности госу-

дарства в целях осуществления его задач, социального назначения56.

Под функциями государства понимаются основные стратегические -на правления его деятельности внутри страны и на международной арене, в ко-

54Керимов Д.А. Проблемы общей теории права и государства. Т. 3. С. 32.

55Керимов Д.А. Проблемы общей теории права и государства. Т. 3. С. 37.

56Керимов Д.А. Проблемы общей теории права и государства. Т. 3. С. 118.

33

торых выражаются его сущность, роль и назначение в обществе. В ходе раз-

вития общества функции государства претерпевают изменения, одни возни-

кают, другие отмирают. Основные функции государства сводятся к закреп-

лению и охране господствующих форм собственности; организации и укреп-

лению единства общества и государства и поддержанию общественного по-

рядка.

Функция государства:

- главное направление деятельности государства, выражающее его сущ-

ность и социальное назначение по управлению делами общества; - деятельность государства в ее главных направлениях. Они объективно

обусловлены экономическими, политическими, социальными и иными отно-

шениями с другими странами и характеризуются определенным содержани-

ем, методами деятельности и целями.

Функции вытекают из природы и нужд самого общества и в государственно организованном обществе обретает характер государственных функций57.

В функциях государства проявляются сущность и социальное назначение государства. Функции государства реализуются в конкретных действиях, совер-

шаемых субъектами государственной власти. Это главные направления деятель-

ности государства в целом, в совокупности всех его органов.

Роль государства в социально-экономическом развитии общества во многом определяется выполнением всего комплекса функций, присущих государству58.

Под функциями государства в теории государства обычно понимаются основные направления его деятельности, предмет деятельности того или ино-

го политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспе-

чение59. «Функции государства — это основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизиру-

57См.: Черданцев А.Ф. Теория государства и права. М., Юрайт, 2002. С. 113

58См.: Мамедов А.А. Финансово-правовые проблемы страхования в России. М., Юриспруденция. 2005. С.7

59Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., Омега-Л. 2004. С. 164.

34

60

ются классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение» .

«Функции — это основные направления деятельности государства, обуслов-

ленные его главными задачами, назначением государства в обществе»61. Со-

держание любой функции государства составляют следующие взаимодейст-

вующие элементы: предмет функции, цели функции, методы, формы и сред-

ства осуществления функции. Содержание функций показывает, что делает государство, чем занимаются его органы, какие вопросы и как они их реша-

ют.

Предмет функции государства— общественные отношения, которые охватываются определенным направлением деятельности государства. В ши-

роком понимании — это политические, экономические или социальные от-

ношения; в более узком — отношения в сфере страхования, отношения по поводу охраны природы и др.

Методы осуществления функций государства— это методы правового регулирования общественных отношений. Набор этих методов достаточно разнообразен. Их сочетание зависит от характера осуществляемой функции.

Основные методы, используемые государством, при осуществлении своих функций:

- императивный — строго обязательный, не допускающий отступлений от правовых предписаний;

-диспозитивный — предусматривающий значительную самостоятель-

ность субъектов правоотношений, предоставляющий им возможность в пре-

делах правовых предписаний урегулировать отношения; - поощрительный — стимулирующий желательное для общества право-

мерное, социально-активное поведение субъектов права путем различного рода поощрений;

- рекомендательный — предлагающий субъектам права наиболее прием-

60Байтин Т.И. Общая теория государства и права. Академический курс. В 2 т. Отв. ред. Проф. М.Н. Марченко. М., 1998. Т.1 С. 197.

61Чиркин В.Е. Современное государства. М., 2001. С. 199.

35

лемый, с точки зрения государства, вариант поведения62.

Поэтому, с одной стороны, функции государства отражают его природу как необходимого для любого общества политического института, с другой

— его асимметрию, а также разную природу государственной воли и госу-

дарственной власти на том или ином этапе развития. Так, функция обороны страны была присуща и рабовладельческому государству, но на деле по сравнению с ним функции современного демократического государства,

следовательно, и способы осуществления государственной власти, государ-

ственного управления совершенно иные. Точно так же несопоставимы функ-

ции демократического, правового, социального государства с функциями то-

талитарного государства диктатуры пролетариата. Функции подавления со-

противления эксплуататоров, особой охраны социалистической собственно-

сти (для этого существовало, в частности, специальное законодательство)

присущи только такому государству, а другие, даже если у них сходные на-

звания (например, правоохранительная), имеют совсем другое назначение в условиях демократии.

Функции государства зависят и от этапа развития общества. При либе-

ральном капитализме XIX века экономическая функция государства была иной, чем у современного капиталистического государства в условиях соци-

ально ориентированной рыночной экономики.

Функции государства следует отличать от функций его органов, которые имеют более конкретный характер, зависят от задач, назначения этих орга-

нов. Суд выполняет иные функции в обществе, чем, скажем, правительство, а

министерство иностранных дел осуществляет другие задачи ,иследователь-

но, функции, чем министерство внутренних дел.

В научной литературе предложено много классификаций функций госу-

дарства. В значительной мере это связано с различными подходами ученых63.

Хотя функции сами по себе представляют объективную реальность, их клас-

62Мамедов А.А. Финансово-правовые проблемы страхования в России. М., Юриспруденция. 2005. С. 8

63Чиркин В.Е. Современное государства. М., 2001. С. 200.

36

сификация производится субъективно, в соответствии с теми или иными ос-

нованиями деления, избранными людьми.

В научной литературе обычно выделяют четыре основные внутренние функции государства — экономическую, социальную, политическую и идео-

логическую, а иногда добавляют еще две— экологическую и правоохрани-

тельную. Экономическая функция состоит в установлении государством ус-

ловий и порядка экономической деятельности, в регулировании экономики.

Она осуществляется по-разному в тоталитарных государствах, где экономика огосударствлена, и в государствах с рыночной экономикой. В современных условиях суть этой функции состоит в том, чтобы исправлять недостатки ры-

ночной стихии, не нарушая естественного саморегулирования общества.

Этой цели в настоящее время соответствует концепция социально ориенти-

рованной рыночной экономики. На практике экономическая функция госу-

дарства выражается в том, что оно определяет разрешаемые и запрещаемые законом формы экономической деятельности(например, недобросовестную конкуренцию или производство атомного оружия частными предпринимате-

лями). Государство предпринимает меры против незаконных монополий (на-

пример, созданных с целью взвинчивания цен), но одновременно может соз-

давать государственные монополии в жизненно важных для общества сферах

(например, электроэнергетическая система в России). Оно устанавливает це-

ны на некоторые товары, занимается прогнозированием и планированием экономического развития, осуществляет национализацию определенных объ-

ектов собственности и др. Таким образом, экономическая деятельность госу-

дарства имеет весьма разносторонний характер.

Социальная функция по-разному осуществляется в тех или иных госу-

дарствах. В тоталитарных государствах она имеет классовые цели, хотя под лозунгами заботы о трудящихся, рабочих и крестьянах или иногда под на-

ционалистическими лозунгами социальные привилегии получала партийно-

государственная номенклатура (в т.ч. местная, национальная). В современ-

ном государстве эта функция имеет общесоциальные цели. Во-первых, это регу-

37

лирование отношений между различными социальными, этническими и иными общностями в стране. Государство устанавливает минимум оплаты труда, в

бюджетной сфере определяет денежные оклады работников, принимает меры по организации общественных работ, оказывает помощь матерям и детям, выплачи-

вает пособия по безработице, стипендии студентам, помогает материально моло-

дежным объединениям. Оно создает условия для развития экономики, культуры,

языка этнических групп, помогает коренным малочисленным народам. Есть мно-

го других направлений деятельности государства, которые осуществляются в со-

ответствии с принципами социальной справедливости и социальной солидарно-

сти в обществе. Во-вторых, это оказание социальных услуг населению: создание сети образовательных учреждений, медицинского обслуживания, систем транс-

порта и связи, путей сообщения и др.64.

Политическая функция связана прежде всего с регулированием полити-

ческих отношений социальных и иных групп населения, политических пар-

тий и других объединений, установлением определенных правил «политиче-

ской игры» (недопущение насильственных действий, запрет создания тайных и вооруженных объединений, правила проведения политических демонстра-

ций, установление порядка проведения выборов государственных органов и референдума, реализации политических прав граждан). Эта функция в ко-

нечном счете преследует цели состязательности для участия в осуществле-

нии государственной власти, давлении на нее.

Функции государства, будучи конкретизацией его сущности, вместе с тем непосредственно воздействуют и в известной мере определяют не только содержание, но и формы государства.

Д.А. Керимов справедливо замечал, что функции государства, как и лю-

бая деятельность, определяются целями65.

Формы осуществления функций — это внешнее выражение деятельно-

сти государства в том или ином направлении. Они бывают правовыми и не-

64Чиркин В.Е. Современное государство. М., 2001. С. 202.

65Керимов Д.А. Проблемы общей теории права и государства. М., 2001. Т. 3. С. 118.

38

правовыми. Существуют три правовые формы осуществления функций госу-

дарства: правотворческая (законодательная), организационно-

исполнительная (управленческая), правоохранительная. Вне этих правовых форм невозможна реализация функций государства. Любое направление дея-

тельности государства облекается, прежде всего, в правовую форму, т.е. за-

конодательную.

Принятые нормативные правовые акты образуют правовую основу той или иной функции государства. В этих актах определяется предмет правово-

го регулирования, субъекты правоотношений, их компетенция, методы и средства регулирования. Исполнение нормативных правовых актов в том или ином направлении деятельности государства составляет суть правореализа-

ционной формы осуществления функций. Контроль за соблюдением законов и подзаконных актов, регламентирующих то или иное направление деятель-

ности государства и порядок их реализации, а также привлечение к ответст-

венности за возникающие здесь правонарушения, составляют основу право-

охранительной формы осуществления функций государства.

К неправовым формам осуществления функций государства относят орга-

низационную, воспитательную, культурно-просветительную, технико-

исполнительную деятельность государства. Пример организационной и технико-

исполнительной деятельности: инструктирование, рабочее планирование, прове-

дение совещаний, контроль за исполнением принятых решений и т. д.

Функции государства тесно связаны с социальным назначением и зада-

чами государства. Сущность государства — его глубинное свойство — про-

является оно в его социальном назначении. Для чего существует государство,

кого оно защищает, чьи интересы выражает, какие цели ставит? Вот вопросы,

ответив на которые можно судить о сущности государства и его социальном назначении. Функции «напрямую» выражают сущность государства. «Между сущностью и функциями государства нет никаких промежуточных звеньев,

поэтому как ничто другое функции позволяют проникнуть в сущность госу-

дарства, вскрыть то главное, что его характеризует, выявить основные, опре-

39

деляющие черты и связи»66.

Функции государства обычно классифицируются по следующим осно-

ваниям:

1) по сферам деятельности государства: внутренние и внешние. Внут-

ренние функции направлены на решение задач внутри страны, а внешние ха-

рактеризуют деятельность государства на международной арене, в отноше-

ниях с другими государствами; 2) по значимости (важности) для государства и общества: основные и

неосновные. На определенном этапе развития государства или при своеоб-

разной, может быть экстремальной ситуации, основные функции являются приоритетными и определяют важнейшие направления деятельности госу-

дарства по осуществлению стратегических задач.

3) по времени (продолжительности) существования: постоянные и вре-

менные. Постоянные функции присущи государству на всем протяжении его существования. Временные функции — на том или ином этапе его развития или при определенной ситуации67.

В настоящее время свободный рынок перестал быть саморегулирующей-

ся или самокорректирующейся системой, не способен решать важнейшие проблемы, стоящие перед обществом. Разрешая одни проблемы, рынок по-

рождает множество других, не менее серьезных и взрывоопасных. Имеется определенная часть экономического пространства, где рынок «проваливается и не срабатывает»68.

В связи с этим рынок, нуждается в поддержке со стороны государства — создании соответствующей инфраструктуры, рамочных условий и правил иг-

ры для всех хозяйствующих субъектов. Поэтому промышленно развитые страны стали признавать как де-факто, так и де-юре необходимость вмеша-

66Карельский В.М. Общая теория социалистического государства. Свердловск, 1970.

С. 108.

67Общая теория государства и права. Академический курс. В 2 т. Отв. ред. проф.

М.Н. Марченко. М., 1998. Т.1. С. 197-211.

68 Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций.

М.: МГУ, 1985. С. 18.

40