Теоретические основы публично-правового обеспечения государственных интересов в сфере страхования. Монография

(эффективность его осуществления), телеологически (выполнение целей и задач) и т.п.

Государство творит право, санкционирует, контролирует, систематизи-

рует, интерпретирует, гарантирует, охраняет право. Именно право обеспечи-

вается государственным принуждением, наступлением неблагоприятных по-

следствий в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения требова-

ний правовых норм. Право также отличается формальной определенностью.

Современное истолкование формальности права чаще всего негативистское,

низводящее её до формализма, до бездумного и скрупулезного следования букве права, даже когда жизненная ситуация делает это нелепым.

И это неслучайно, греки понимали систему как некое целое, составленное из частей. Право и образует такого рода совокупность элементов: норм, институтов,

отраслей и т.д., взаимосвязанных друг с другом, образующих определенную цело-

стность, единство. Системность означает появление новых свойств и качеств, не сводимых к свойствам составляющих, её частей, что существенно повышает ре-

зультативность правового регулирования.

Право — исключительно сложный социальный регулятор, его признаки,

составляющие его сущность, многообразны. Так, право отличается от других социальных регуляторов более высокой социальной ценностью.

Социальная ценность права — это его способность (предоставлять воз-

можности, служить целью и средством) удовлетворять социально справедли-

вые потребности и интересы субъектов правовой жизни и выступать силой,

противостоящей произволу.

Социальная норма — это мера позитивного, общественно полезного по-

ведения, в которой вполне определенно выражается нравственная задача и отдельного индивида, и группы, и народа в целом. Понятие долга, должного обнимает вообще все требования, предъявляемые к людям в форме социаль-

ных норм. В той мере, в какой социальная норма означает не только абст-

рактное правило желаемого поведения, но и само реальное действие, факти-

чески утвердившееся в жизни, она соединяет «должное» и «сущее».

91

Право в объективном смысле как социальный институт, необходимый для государственного регулирования общественных отношений, представля-

ет собой систему правовых норм, предусматривающих возможное или долж-

ное поведение субъектов в определенной жизненной ситуации.

Право, будучи важнейшим социальным регулятором, имеет присущие ему свойства и качества. В ряде случаев они уникальны и неповторимы, в ря-

де случаев они разделяются и другими социальными нормами, но в праве проявляются полнее и ярче.

В свою очередь следует, что право выражает волю законодателя, но та-

ковым может быть не только отдельный индивид, но и общественная группа или общество в целом. В отношениях, регулируемых правом, может соче-

таться и воля нормотворца, и воля правоприменителя, и воля гражданина.

В современных условиях демократической России, стремящейся стать правовым государством, принято считать, что норма права выражает«обу-

словленную материальными условиями жизни общества волю и интересы народа»114.

Видный русский правовед Н.М. Коркунов высказывал идею о том, что не все нормы права выражают государственную, следовательно, единолич-

ную, групповую, классовую или волю общества в целом— это верно лишь отчасти, с точки зрения того, что «все юридические нормы были установле-

ны сознательною волей, были актом чьей-то воли, чьими-то велениями».

Правило должного поведения всегда содержит в себе«веление действовать так или иначе, но не всегда само есть веление чьей-либо воли», поскольку его главная задача — разграничение сталкивающихся интересов115.

Любое правило, думаю, определяет переход от некоторых посылок к оп-

ределённому следствию, только в этом случае работает логика нормативного регулирования, передается регулирующий, управляющий импульс. Именно таков механизм действия правового установления, указывающего на чёткое

114Комаров С.А., Малько А.В. «Теория государства и права». — М., 2000. С. 299.

115Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. — СПб., 1894. С. 120.

92

соответствие между некоторой совокупностью условий или одним условием

(гипотезой) и последствиями — благоприятными или неблагоприятными

(санкцией).

Норма права как первичный регулятор общественных отношений может быть рассмотрена в двух различных аспектах. С одной стороны, норма права является одним из видов социальных норм, занимающих свою нишу в норма-

тивном регламентировании общественных взаимосвязей наряду с нормами морали, обычаев, традиций, религиозными, корпоративными и иными нор-

мами. В этом аспекте норма права несет на себе общие свойства социальных норм, в частности:

При регулировании общественных отношений норма права устанавлива-

ет (предоставляет) для одного участника этих отношений определенные пол-

номочия или права, а на другого субъекта возлагает корреспондирующие

(соответствующие) им юридические обязанности.

Таким образом, для одной стороны норма права предусматривает охра-

няемое и гарантируемое государством возможное поведение(право), а для другой стороны — обеспеченное угрозой государственного принуждения должное поведение (обязанность).

Поведение, деятельность людей, отношения, в которые они вступают,

являются объектом регулирования различных норм. Правовой анализ систе-

мы социальных норм показал, что все эти нормы, объединенные единой нор-

мативной природой, характеризуются как общими чертами, так и специфиче-

скими, что позволяет говорить о важности их всех в регулировании общест-

венных отношений.

Все социальные нормы, выражающие объективную потребность общест-

ва в упорядочении его отношений, представляют собой систему нормативно-

го регулирования. Под социальными нормами следует понимать признанные обществом и распространенные в нем в качестве образцов правила должного поведения.

93

Право, будучи важнейшим социальным регулятором, имеет присущие ему свойства и качества. В ряде случаев они уникальны и неповторимы, в ря-

де случаев они разделяются и другими социальными нормами, но в праве проявляются полнее и ярче.

Право в объективном смысле как социальный институт, необходимый для государственного регулирования общественных отношений, представля-

ет собой систему правовых норм, предусматривающих возможное или долж-

ное поведение субъектов в определенной жизненной ситуации.

Норма права — это признаваемое и обеспечиваемое государством обще-

обязательное формально-определенное предписание, устанавливающее мо-

дель необходимого или желательного поведения и являющееся средством го-

сударственного регулирования типичных общественных отношений.

Сущностное содержание правовых норм зависит от государства, от того,

чьи интересы пользуются у него приоритетом. В государстве, желающем быть правовым, социальные нормы в целом, и правовые нормы, в частности,

должны соответствовать общечеловеческим ценностям и объективно отра-

жать реально сложившиеся социальные отношения.

В теории права существуют понятия и категории, употребляемые юри-

стами как нечто само собой разумеющееся, значение которых ни у кого не вызывает сомнений. Однако если попытаться вникнуть в их смысл или дать им определение, выяснится, что единого представления об этих элементах права не существует и что каждый юрист придает им собственное значение.

Такой категорией, на наш взгляд, бесспорно, является «интерес».

В общетеоретическом аспекте вопрос разграничения публичного и част-

ного права — это вопрос отграничения вмешательства государства в сферу частных интересов его граждан. Такое вмешательство не может становиться всеобъемлющим, безграничным и произвольным, а публичная власть не вправе считать себя единственным и подлинным выразителем и защитником любых интересов своих граждан.

Позитивно существующее и действующее в государстве право является

94

однородным и целостным явлением, которое неразрывно связано с его дея-

тельностью, определяет его роль в жизни общества.

Генетические корни публичного права, как и частного права, кроются в развивающихся общественных отношениях116. Именно в сферах жизни обще-

ства, государства и гражданина зарождаются процессы и явления, требую-

щие публично-правового регулирования. Вызревают потребности, удовле-

творение которых отвечает социальным интересам. Применительно к пуб-

личному праву имеются в виду общие потребности, отношения, интересы,

без обеспечения которых невозможно удовлетворение как личных интересов,

так и общезначимых, публичных интересов общества в целом.

Устойчивость общества и его жизнедеятельность, функционирование институтов политической, экономической, социальной сфер служат своего рода условием и гарантией реализации частного права. Следовательно, мож-

но сделать вывод: публичное и частное право органически связаны и взаимо-

действуют между собой.

Истоки понимания права, соотношения его с обществом, государством и

117

личностью можно найти еще в трудах древнегреческих мыслителей . Госу-

дарство рассматривается как согласованное правовое общение его членов,

как выражение общего интереса свободных членов. Право, по их мнению,

первично по отношению к позитивному законодательству и устанавливается природой.

Начиная с республиканского Рима, право, как частное, так и публичное,

всегда при неискаженном демократическом его понимании было правом че-

ловека, личности, гражданина, оно было также его правом в отношении госу-

дарства, а не только правом государства в отношении гражданина118.

Именно в Римской империи с ее динамичным строем постепенно фор-

мируется строгое представление о природе права как своего рода системы.

116Тихомиров Ю.А. Публичное право. М. : БЕК, 1995. С. 25.

117Платон. Государство. Законы. Политик. М. : Мысль, 1998.

118См.: Памятники римского права: Законы XII таблиц. Институции Гая. Дигесты Юстиниана. С. 160.

95

Критерием различения частного и публичного права служит интерес— для частного преимущественное значение имеют интересы отдельных лиц,

их правовое положение и имущественные отношения, для публичного глав-

ными являются государственные интересы, правовое положение государства,

его органов и должностных лиц, регулирование отношений, имеющих ярко выраженный общественный интерес.

Устойчивость сфер и методов правового регулирования, критериев их различения объясняет нам жизнеспособность деления права на частное и

публичное. Оно было отражено в последующих зарубежных правовых сис-

темах то в отчетливом виде, то в виде идей правового государства, то в виде идей общественного договора.

Публичность как понятие, от латинского слова «publicus» — обществен-

ный, гласный, открытый, несет в себе емкое содержание. Термин «публичное право» вполне правилен, поскольку он обладает очевидной исторической ус-

тойчивостью и преемственностью, а также отражает ту меру содержательно-

119

сти, которая присуща данному явлению . В юридическом смысле оно обо-

значает правопонимание, отличающееся особым представлением о праве.

Это не сумма актов или норм, это, скорее всего, именно целостное правопо-

нимание специфики права в общественно значимой сфере, т. е. в той сфере,

от которой зависят существование, функционирование и развитие общества,

государства, и организованных групп, корпораций, объединений, и граждан.

«Публичное право (англ. public law) — совокупность отраслей права, ко-

торые регулируют отношения, обеспечивающие общий, совокупный (пуб-

личный) общегосударственный интерес, в отличие от отраслей права, на-

правленных на защиту частного интереса индивидуального собственника или объединения»120.

Как видно в нем содержится основная мысль о том, что публичное право

— это право государства или его отдельных институтов по отношению к

119Тихомиров Ю.А. Публичное право. М. : БЕК, 1995. С. 27.

120См.: Юридический энциклопедический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева. М. : Советская энциклопедия, 1984, С. 309.

96

гражданину. Более точно такой подход к пониманию публичного права выра-

зил известный российский правовед С.С. Алексеев: «Право в той мере, в ка-

кой оно является орудием государственной власти, преимущественно высту-

пает как публичное право»121. Рассматривая концепцию публичного права С.С. Алексеева, можно видеть его последовательность в проведении пред-

ставленной точки зрения. Он пишет, что с публично-правовой стороны,

«право, как и государство, представляет собой правовое образование, своди-

мое в основном к законам государственной власти, оно легализует государ-

ственный произвол, делает акцент на запретах, повинностях, обязанностях людей (подданных) перед государственной властью, правителями, чиновниками»122.

С таким подходом к пониманию публичного права не согласен правовед Н.М. Казанцев, который замечает, что «трудно не видеть, что здесь речь идет уже не гражданах государства, а о его поданных и легализации государст-

венного произвола по отношению к ним, что вообще-то ближе к монархии,

нежели к демократии»123.

Более точной, хотя и не вполне завершенной, на его взгляд, представля-

ется и концепция публичного права профессора Ю. А. Тихомирова124, осно-

ванная на категории публичного интереса как признанного государством и обеспеченного правом интереса социальной общности, удовлетворение кото-

рого служит условием и гарантией ее существования и развития: «Публичное право есть своего рода функционально-структурная подсистема права, выра-

жающая государственные, межгосударственные и общественные отношения»125.

В новейшее время проблема субъективных публичных прав граждан бы-

121Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. Изд. второе, перер. и доп. М.

:Юридическая литература, 1994. С. 59.

122Там же.

123Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М.:

РАГС, 1999. С. 19.

124Там же.

125Тихомиров Ю.А. Публичное право. М. : БЕК, 1995. С. 55.

97

ла поставлена немецким ученым-правоведом .ГЕллинеком, который обоб-

щил имевшийся примерно полувековой опыт дискуссии по данной теме126.

Ныне, когда в странах романо-германской традиции права имеется раз-

витая теория публичного права, объединяющего в себе, как, скажем, во Франции, конституционное, административное, уголовное, финансовое пуб-

личное и международное публичное право можно считать логичным, что публичные правоотношения появились не раньше, по крайней мере, той эпо-

хи, когда возникло само публичное право.

П. Сандевуар относит формирование, структурирование и начало разви-

тия публичного права не ранее, чем к XVIII веку127. Но публичные правоот-

ношения, регулировались уже в республиканском Риме. В таком случае сле-

дует вывод, что публичное право целостно и едино именно как право, но взя-

тое как отрасль законодательства является комплексом отраслей законода-

тельной деятельности государства по позитивному закреплению этого права гражданской нации, права народа.

Можно вполне согласиться с применимостью именно к публичному пра-

ву того определения, которое давалось для советского государственного пра-

ва: это «отрасль права, которая регулирует общественные отношения, свя-

занные с осуществлением государственной власти»128. Очевидно, что это по-

нимание «публичного права», данное в таком существенном явлении россий-

ской конституционалистской мысли, каким является указанный источник,

перспективно. Оно, включая известную функцию публичного права, может быть средством реализации государственной власти, по крайней мере, не от-

брасывает, пусть и, не указывая конкретно, функции публичного права, свя-

занны.

Публичное право соотнесено с теми общественными отношениями, ко-

торые связаны с осуществлением государственной власти. Но связь эта не

126Еллинек Г. Система субъективных публичных прав. М., СПб., 1916.

127Сандевуар П. Введение в право. М.: Издательская группа Интратэк-Р, 1994. С.

105.

128 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. В 4-х томах. Т. 1. /Отв. ред. Б.А. Страшун. М. : БЕК, 1993. С. 4.

98

односторонняя, не только от государства и его прерогатив к гражданину, но и, наоборот, от гражданина и его прав в отношении государства к государст-

ву. Очевидно, что в эту категорию попадают как отношения формирования,

так и отношения осуществления государственной власти.

Государственная власть есть власть суверена, а в демократическом госу-

дарстве это власть народа, учредившего государство, суверенитет которого осуществляется в контролировании государственной службы в порядке зако-

ноустановленных процедур. Проблема в том, чтобы эти отношения, являю-

щиеся, по сути, публично-правовыми отношениями, получали бы правовую форму, соответствующую их природе вследствие их позитивного регулиро-

вания публичным правом.

В работе автор использует вполне определенное понимание самих пра-

воотношений, которое вытекает из концепции В..НПротасова «правоотно-

шение — это самостоятельное общественное отношение, субъектов которого связывают или ставят в правовую зависимость юридические права и обязан-

ности и которое оказывает регулирующее воздействие на поведение людей отдельно или во взаимодействии с иной общественной структурой»129.

Следует признать, что каждое общественное отношение является вместе с тем и правоотношением, различаясь тем, какое право реализуется в нем— позитивное или естественное, объективное или субъективное, публичное или частное. Естественно, что имеются и такие общественные отношения, в ко-

торых осуществляются нормы нескольких отраслей права. Тем самым мы го-

ворим о правоотношениях, об особом правовом измерении общественных отношений, а не о какой-либо отдельной их части.

Однако категория правоотношений имеет больший объем, нежели кате-

гория общественных отношений. Ведь к правоотношениям относятся также гражданско-правовые отношения, большинство которых нельзя отнести к общественным отношениям. Среди административных правоотношений

129 Протасов В. И. Правоотношение как система. М., 1991. С. 140.

99

имеются такие, которые с большой натяжкой можно отнести к обществен-

ным отношениям, например, дисциплинарные отношения.

В завершение можно сказать, что правоотношение — это общественное отношение, реализующее или порождающее право, отношение в процессе которого (процессе осуществления) либо реализуется некоторое субъектив-

ное право в форме осуществления позитивною, или естественного права, ли-

бо реализуется публично некое иное субъективное право, создавая тем са-

мым само такое право как объективное право в качестве прецедента.

Таким образом, общественные отношения, понимаемые в строгом смыс-

ле в соответствии с их собственным именем как отношения, опосредованные обществом, не могут появиться прежде возникновения права и правоотноше-

ний, не могут осуществляться иначе как правоотношения. Но право приобре-

тает всеобщее национальное значение лишь в рамках и посредством государ-

ства, создающего общество как универсальную форму правового общения народа.

В таком случае общественные отношения, возникнув на основе обеспе-

чиваемого государством единого права и правоотношений, могут отличаться от правоотношений как таковых лишь в тех конкретных случаях, когда будут носить противоправный и противогосударственный характер.

Такое понимание категории правоотношения позволяет не вступать в противоречие со смыслом этой категории. Правоотношение есть не только отношение правовой регуляции и урегулированность правом, но осуществ-

ление правовой нормы, осуществлённость права.

Публичные правоотношения составляют правовое измерение всей сово-

купности общественных отношений, а сами общественные отношения обра-

зуют социологическое измерение публично-правовых отношений. Последние нет оснований отличать от публичных правоотношений, если не рассматри-

вать их по аналогии с вышеопределенными правоотношениями как такие общественные отношения, которые реализуют или порождают публичное право. Подчеркнем, что как в случае правоотношений вообще, так и публич-

100