Теоретические основы публично-правового обеспечения государственных интересов в сфере страхования. Монография

Это явление многоаспектно. Слово «власть» употребляется очень широ-

ко и в обыденной речи, и в научной литературе. Русский юрист А.С. Алексе-

ев отмечал, что властвует и чарующая красота, и гениальный ум, и художест-

венный талант36. Все это — обыденное словоупотребление термина «власть»,

и в нем немало оттенков.

Если перейти от обыденного употребления термина«власть» к попыт-

кам вскрыть его содержание, то также обнаружится немало различий. Есть власть, имеющая личный характер, корпоративная, т.е. частичная власть с особенностями ее применения в общественной организации, есть власть пуб-

личная, имеющая общий характер (универсальная власть государства). Каж-

дая из этих классификаций по мнению известного юриста. ЕВ. Чиркина,

имеет множество разновидностей.

Всовременных научных исследованиях существуют самые разные подходы

кпониманию термина «власть», причем, прежде всего, речь идет об обществен-

ной, социальной власти. Если же исследуются личностные аспекты, то внимание привлекается не к отношениям индивидов, а к личностным аспектам власти го-

сударственных деятелей в обществе. Особенно привлекает внимание исследова-

телей публичная власть. Большинство обобщающих понятий, относящихся к термину «власть», делается прежде всего на основе изучения публичной(поли-

тической и государственной) и муниципальной власти37.

Многие ученые сегодня власть рассматривают как отношение между субъектами, как явление, имеющее свои истоки(в т.ч. социальные). Чаще всего общественная власть(власть в обществе) определяется как способ-

ность (принадлежность) независимо от того, употребляется она или нет в данный момент, путем какого-либо воздействия, связанного с волевыми, пси-

хическими моментами, обеспечить желаемое поведение другого субъекта от-

ношений, выступающего в этих властных отношениях как объект.

Словом, каждая социальная, профессиональная, территориальная и иная

36Алексеев А.С. К вопросу о юридической природе государственной власти. М., 1895. С.17.

37Чиркин В.Е. Современное государство. М., 2001. С.109.

21

группировка (например, религиозное объединение), организация, орган, кол-

лектив, человек могут стать объектами общественной власти. Общественная власть, как и всякая власть, прежде всего, должна обладать определенными

потенциями, способностью самоосуществления. Ее можно не реализовывать,

если нет необходимости, но власть всегда должна быть готовой эту способ-

ность реализовать.

В результате в таких отношениях государственная власть не осуществ-

ляется (она может осуществляться в других отношениях), приобретает час-

тичный характер, ее потенциал не реализуется. Поскольку речь идет об об-

щественной власти, то есть власти между людьми(их разными группиров-

ками), наделенными сознанием и волей, то одним из решающих признаков такой власти является психически волевой характер.

В науку с теми или иными уточнениями вошло определение власти из-

вестного немецкого социолога М. Вебера: «возможность проводить собст-

38

венную волю даже вопреки сопротивлению» . Отношения власти всегда асимметричны, они предполагают доминирование одной стороны. Волевой

характер отношений, проистекающий из того, что они складываются между субъектами, наделенными сознанием и волей(лицами, коллективами, соци-

альными общностями), — характерная черта власти среди людей.

Власть — существенный элемент всякой организации социальной жиз-

ни, жизни в коллективе. Среди разновидностей общественной власти обычно называют демократию, плутократию (власть богатства), меритократию

(власть старейшин, заслуженных людей) и др.

Общественная, социальная власть всегда содержит элементпринужде-

ния (в той или иной его форме). Формы принуждения многообразны, в связи с чем различается множество разновидностей власти по самым различным основаниям деления39.

Первая — корпоративная, она присуща различным объединениям.

38 Weber M. Economy and Society. —Vol. 1. —N.Y., 1968. — P. 53.

39 Чиркин В.Е. Современное государство. М., 2001. С. 111-112.

22

Вторая — это публичная власть общества, действующая в государствен-

ном организованном обществе в целом. Публичная власть имеет политиче-

ский характер, поскольку связана с существованием асимметричного обще-

ства (а современное общество в любой стране асимметрично).

Публичная политическая власть может выражаться в политическом до-

минировании определенной крупной социальной группы населения в обще-

стве. Она может быть рассредоточена в зависимости от силы давления того или иного социального слоя (заинтересованные группы и группы давления).

В этих условиях возможна диффузия(рассредоточение) политической вла-

сти между различными социальными группами, причем такое рассредоточе-

ние может быть изменчивым, и, следовательно, характер политической вла-

сти время от времени может изменяться. Публичная политическая власть от-

носительно стабильна на долгом временном отрезке истории. Кардинальные изменения ее возможны только в результате социальных, а иногда и полити-

ческих революций.

Публичная политическая власть всегда— это власть, влияющая на направ-

ление развития общества в борьбе разных сил и тенденций, влияющая опреде-

ляющим образом на деятельность государства в тот или иной период времени.

Особой разновидностью публичной политической власти является госу-

40

дарственная власть . Реально она принадлежит органам государства, его должностным лицам в соответствии с законами государства(в этом выража-

ется ее легализация). Она действует от имени всего общества, по его уполно-

мочию (фактическому или юридическому, тому и другому, например, в ре-

зультате выборов), хотя на практике она вовсе не всегда представляет инте-

ресы всего общества или представляет в одних отношениях и не представля-

ет в других. В странах тоталитарного социализма до объявления тех или иных стран общенародными государствами прямо говорилось, что государ-

ственная власть выражает интересы не всего общества, рабочего класса,

трудящихся (диктатура пролетариата).

40 Чиркин В.Е. Современное государство. М., 2001. С. 113.

23

Проблемы соотношения публичной политической власти и государст-

венной власти решаются исследователями по-разному. В зарубежной поли-

тологической литературе иногда утверждается, что политика, и соответст-

венно политическая власть, существует в любом человеческом коллективе.

Публичная политическая власть — это власть народа, класса, социаль-

ного слоя. Наряду с государственно организованным обществом публичная политическая власть может сложиться в освобожденных от иной власти рай-

онах в ходе национально-освободительных или гражданских войн(примеры таких полугосударственных образований были названы выше). В борьбе за политическую власть, в ее осуществлении огромную роль играют политиче-

ские партии, политические элиты, политическое лидерство.

Публичная политическая власть неразрывно связана с государственной властью, хотя и не идентична ей. С другой стороны, государственная власть является главным, типичным способом реализации политической власти на-

рода, класса, блока классов в государственных формах, специфическими го-

сударственными средствами и методами. Чаще всего публичная политиче-

ская власть неразрывно спаяна с государственной властью. Конечно, госу-

дарственная власть тоже имеет и публичный, и политический характер, но на уровне абстракции, а иногда и в реальной жизни эти явления надо различать,

и они различимы при всей их спаянности41.

Во-первых, не всякая политическая власть является государственной. Но всякая государственная власть является политической, регулируя отношения социальных групп в асимметричном обществе.

Во-вторых, государственная власть выполняет арбитражную роль в об-

ществе. Она регулирует отношения социальных, национальных, иных групп населения, не допуская их противоборства до стадий, причиняющих ущерб

«общим делам», грозящих анархией и распадом общества. Иная политиче-

ская власть такие задачи выполнять не может, у нее нет для этого необходи-

мых средств и инструментария.

41 Чиркин В.Е. Современное государство. М., 2001. С. 115.

24

В-третьих, негосударственная политическая власть и государственная власть имеют разные механизмы для своего осуществления. Государственная власть формализована, легализована, закреплена в правовой форме, она реа-

лизуется специализированным государственным аппаратом(парламент, пра-

вительство, суды). Политическая негосударственная власть таких механиз-

мов не имеет. В освобожденных районах она опирается на вооруженные от-

ряды повстанцев и поддержку населения, в других условиях опирается на группы давления, использует общественное мнение, свои организации, пар-

тии, представительство в органах государства (прежде всего в парламентах).

В-четвертых, только государственная власть юридически уполномочена от имени всего общества применять легализованное и в большинстве случаев легитимное принуждение, насилие. Принуждение — признак власти, но

«обычная ошибка — отождествлять власть с принуждением, которое являет-

ся только ее наиболее заметным инструментом». Легальное, легитимное и универсальное принуждение от имени общества(народа) может применять только государственная власть.

В-пятых, государственная власть обладает юридическим верховенством в обществе, она универсальна и суверенна. Иногда суверенность государственной власти отвергают под тем предлогом, что на нее оказывается давление.

Государственная власть едина в данном государственно организованном обществе. Она не может быть разделена по социальным группам в зависимо-

сти от силы их давления. Она едина по социальному содержанию, целям, ор-

ганизационной структуре, функциям. Разделение государственной власти на ветви (законодательную, исполнительную, судебную, а иногда и другие) не отменяет этого единства. В обществе не может быть двух государственных властей, преследующих неодинаковые цели в развитии общества.

Таким образом, государственная власть — публичное явление социаль-

но-политического характера. Это основная форма проявления политической власти определенной крупной социальной общности(народа, класса и др.),

обладающая специализированным аппаратом для регулирования обществен-

25

ных отношений и верховенством в обществе. Важнейшие элементы государст-

венной власти — это ее потенциал, воля и сила.

Существует обширная научная литература по данной проблеме, где, в

частности, отмечается, что организация государственной власти является наиболее объемной и традиционной проблемой публичного права. Еще Л.И.

Петражицкий указывал на невыясненность и спорность природы государст-

венной власти42. В этом можно убедиться, знакомясь с работами видных до-

революционных правоведов Н.М. Коркунова43, Л.И. Сорокина44, В.М. Хвостова45.

Н. М. Коркунов писал: «Государственная власть, как сила, обу-

словленная сознанием гражданами их зависимости от государства, поро-

ждает в общественной жизни своеобразные явления двоякого рода. Во-

первых, она побуждает граждан совершать то, что они считают необхо-

димым для государства, от которого сознают себя зависимыми. Во-

вторых, граждане подчиняются велениям отдельных лиц, признаваемых органами государственной власти»46.

Характеристика государственной власти как силы, способной подчи-

нять, верна потому, что организующее воздействие государства не может осуществляться, опираясь лишь на убеждение. Реализация власти (силы)

предполагает деятельность специально уполномоченных лиц(органов),

которая осуществляется посредством издания общеобязательных веле-

ний.

Подчеркнем, что Н.М. Коркунов, не отождествляя власть с органа-

ми государства, отмечает, что власть проявляется в принуждающем воз-

42Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности.

СПб., 1907. С. 204.

43Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб.,1894. С. 246.

44Сорокин П.А. Элементарный учебник общей теории права в связи с теорией государства. Ярославль, 1919. С. 90.

45Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб.,1894. С. 246-250.

46Хвостов В.М. Общая теория права. СПб., М., Варшава, Вильно, 1914.

26

действии и осуществляется государственными органами посредством реализации функций.

Власть проявляется, прежде всего, в деятельности государственного ор-

гана, сила которого определяется не тем, в каком направлении она осуществ-

ляется, а тем, какие возможности (полномочия) позволяют выполнять по-

ставленные перед ним задачи. Функция (понимаемая как направление дея-

тельности) не характеризует власть как возможность осуществлять принуж-

дение. Можно сказать, что одной из функций государства в целом является осуществление принуждения, но в этом случае речь идет лишь об одном из направлений деятельности, но не о содержании власти.

По-иному подходил к определению государственной власти В..МХво-

стов: «Верховная власть государства в принципе так же едина, как и само го-

сударство. Она не представляет собою совокупности отдельных полномочий,

между которыми существуют пробелы, но есть связное: единство»47. Из при-

веденной цитаты можно предположить, что власть понимается как полномо-

чия, выполняемые органами государства. Интересен подход автора и к пони-

манию функций власти, среди которых им выделяются«законодательство,

суд и управление». Причем власть не отождествляется с функцией, а гово-

рится о функциях (направлениях деятельности) верховной власти.

Распространенным является понимание власти как волевого отношения.

В.Е. Чиркин формулирует его следующим образом: «Государственная власть

— это возникающее на основе социальной асимметрии в обществе и -обу словленное потребностями управления им социальное волевое отношение, в

котором одной из сторон является особый политический субъект— государ-

ство, его орган, должностное лицо»48 .

Из данного определения следует, что государственная власть не являет-

ся совокупностью органов государства, а «реализуется специализированным

47Хвостов В.М. Общая теория права. СПб., М., Варшава, Вильно, 1914. С. 15.

48Чиркин В.Е. Современное государство. М., 2001.

27

государственным аппаратом (парламент, правительство, суды и т.д.)»49. При этом государственная власть не сводится к аппарату принуждения: не власть принимает решения и принуждает к исполнению волевых предписаний, а ее специально образуемые органы.

Каждый из подходов дает возможность выявить социальное назначение государственной власти и ее роль в упорядочивании общественных отноше-

ний. Вместе с тем такое понимание не прибавляет ясности в вопросе о при-

роде государственной власти как правовой категории.

Использование термина «государственная власть» в российском законо-

дательстве позволяет говорить о существенных различиях его понимания за-

конодателем. В то же время важно иметь в виду, что не каждое научное оп-

ределение может быть формализовано, т.е. найти адекватное отражение в норме закона. Например, понимание государственной власти как волевого отношения вряд ли может быть переведено на язык права. Сложности возни-

кают и с определением правовой категории через функцию. Определить го-

сударственную власть как правовой институт возможно только через юриди-

ческие, а не философские или политологические категории. Стремление представить государственную власть как функцию продуктивно в общетео-

ретическом плане. Если же попытаться общетеоретическое понятие предста-

вить правовым институтом, возникает ряд трудноразрешимых проблем тех-

нико-юридического плана.

Понимание государственной власти как совокупности полномочий,

осуществляемых от имени государства его органами, позволяет ответить на вопрос о разделении ее по горизонтали и вертикали, о единстве государст-

венной власти и возможностях ее обеспечения, установить терминологиче-

ское единообразие в обозначении различных правовых категорий50.

Разделение властей — это не разделение органов, а прежде всего разде-

ление полномочий, составляющих содержание государственной власти. Под-

49Там же.

50Малый А.Ф. Государственная власть как правовая категория // Государство и пра-

во. 2001. № 3. С. 94-99.

28

тверждением вывода служит нижеследующее. В ст. 3 (ч. 2) закрепляется:

«Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы го-

сударственной власти и органы местного самоуправления». Из содержания нормы следует, что народ — субъект осуществления своей власти. Таким же субъектом являются и органы государства. Следовательно, народ не отожде-

ствляется с властью. Власть народа — это его право формировать систему органов государства, выражать свое мнение посредством референдума и сво-

бодных выборов (ч. 3 ст. 3). Воля народа в конечном итоге определяет со-

держание законов, построение системы органов власти. Эта воля может про-

являться как непосредственно, так и через представителей народа в выбор-

ных органах. В таком контексте источник власти (народ) выступает не только как субъект формирования системы государственных органов, но и как субъ-

ект, оказывающий влияние на объем полномочий органов и содержание -за конов.

Утверждая, что народ является источником власти, следует иметь в ви-

ду, что речь идет не о наделении избираемых лиц и органов конкретными правами и обязанностями, а о предоставлении им возможности осуществлять властное воздействие от имени государства51.

Все выше изложенное позволяет сделать некоторые выводы.

1) Государственная власть как конституционно-правовая категория ис-

пользуется в двух значениях: как совокупность властных государственных полномочий и как совокупность (система) государственных органов.

2) Преобладающим в Конституции РФ является понимание государст-

венной власти как совокупности полномочий.

3) Если исключить отдельные "технические" погрешности в формули-

ровках ряда статей Конституции РФ (ст. 18, 74), то нормы других статей, где используется термин "государственная власть", не содержат прямого указа-

ния на понимание государственной власти как системы органов. Подобное отождествление выводится логически, методом исключения других толкова-

51 Там же.

29

ний, что, конечно, не позволяет говорить о "чистоте" сделанных в этом слу-

чае заключений.

4) Широкое использование в научной литературе понятий"государст-

венная власть", "законодательная власть", "судебная власть" для обозначения системы государственных органов обусловлено зачастую не столько желани-

ем отразить содержание правовой категории, сколько лексическими особен-

ностями языка, необходимостью использования в тексте синонимов. Только так можно объяснить встречающиеся в одной и той же работе одинаковые форме, но различные по содержанию термины.

5) Разделение государственной власти на законодательную, исполни-

тельную и судебную означает выделение из совокупности единых государст-

венных полномочий составляющих ее частей. Они осуществляются различ-

ными государственными органами, со строго определенным набором прав,

обязанностей и ответственности. Возможно их перераспределение между ор-

ганами, но неизменной остается общая совокупность способов регулирующе-

го воздействия на общественные отношения. Перераспределение власти

(полномочий) может происходить в результате изменения формы правления,

территориально-государственного устройства, политического режима, но суть остается прежней: это перераспределение связано не с изменением сис-

темы органов, а с тем, что одни и те же властные полномочия могут осущест-

вляться разными органами.

6) Структура управления может меняться, а содержание власти всегда остается неизменным — это набор необходимых властных полномочий, по-

зволяющих государству существовать как государство.

Любая власть, в том числе и государственная, стремится к саморасширению,

к подчинению себе всего, что удается, а создаваемые ею органы часто изменяют свои первоначальные функции. Созданные в общих целях, они тратят огромные усилия и средства на самообслуживание52. Эффективность и экономность — важ-

нейшие проблемы любой государственной власти.

52 Пименов Р.И. Происхождение современной власти. М., 1996. С. 41.

30