Теоретические основы публично-правового обеспечения государственных интересов в сфере страхования. Монография

странными гражданами страховых организаций на территории Российской Федерации.

Страховые организации, являющиеся дочерними обществами по отно-

шению к иностранным инвесторам (основным организациям) либо имеющие долю иностранных инвесторов в своем уставном капитале более49 процен-

тов, не могут осуществлять в Российской Федерации страхование жизни,

обязательное страхование, обязательное государственное страхование, иму-

щественное страхование, связанное с осуществлением поставок или выпол-

нением подрядных работ для государственных нужд, а также страхование имущественных интересов государственных и муниципальных организаций.

Главное условие для проведения страховщиком страхования на терри-

тории РФ — получение специальной лицензии на право проведения страхо-

167

вой деятельности . Ее отсутствие влечет за собой признание незаконной деятельность организации и применение к ней санкций, предусмотренных страховым и налоговым законодательством страны. Лицензии выдаются на осуществление добровольного и обязательного личного страхования, имуще-

ственного страхования и страхования ответственности, а также перестрахо-

вания, если предметом деятельности страховщика является исключительно перестрахование. В лицензиях указываются конкретные виды страхования,

которые страховщик вправе осуществлять. Федеральный орган исполнитель-

ной власти по надзору за страховой деятельностью рассматривает заявления юридических лиц о выдаче им лицензий в срок, не превышающий 60 дней с момента получения документов.

Основанием для отказа в выдаче юридическому лицу лицензии на осу-

ществление страховой деятельности может служить несоответствие докумен-

тов, прилагаемых к заявлению, требованиям законодательства Российской Федерации. Об отказе и выдаче лицензии федеральный орган исполнитель-

ной власти по надзору за страховой деятельностью сообщает юридическому лицу в письменной форме с указанием причин отказа.

167 СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4858.

131

Об изменениях, внесенных в учредительные документы, страховщик обязан сообщить федеральному органу исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью в месячный срок с момента регистрации этих изме-

нений в установленном порядке.

В Российской Федерации сегодня заложены основы национального страхования. Тем не менее, проблемы остаются. В России страхуется менее

10 процентов потенциальных рисков, а в большинстве развитых стран этот показатель составляет 90-95 процентов. Страховые организации, особенно в регионах России, испытывают серьезные трудности с обеспечением профес-

сионально подготовленными кадрами, отвечающими современным требова-

ниям ведения страховых операций. Отрицательно сказывается на развитии страхового рынка отсутствие мер стимулирования населения и предприятий к более широкому использованию возможностей страхования для защиты своих имущественных интересов. Не создан надежный механизм государст-

венного контроля выполнения страховыми организациями принятых обяза-

тельств, адекватной оценки их надежности и финансовой устойчивости, бес-

системно и с очевидным запаздыванием ведется работа по совершенствова-

нию страхового законодательства. В результате основное бремя расходов по ликвидации последствий техногенных аварий и катастроф, негативных при-

родных явлений ложится на бюджет. Одновременно за рубеж в качестве пе-

рестраховочной премии уходят средства, которые должны быть одним из важнейших источников внутренних инвестиционных ресурсов.

В связи с решением этих и других не менее важных проблем ставится задача создание эффективной системы страховой защиты имущественных интересов граждан и юридических лиц в Российской Федерации, которая по-

зволит обеспечить реальную компенсацию убытков(ущерба, вреда), причи-

няемых в результате непредвиденных природных явлений, техногенных ава-

рий и катастроф и негативных социальных обстоятельств, за счет резервов страховых организаций при снижении нагрузки на бюджет; формирование необходимой для экономического роста надежной и устойчивой хозяйствен-

132

ной среды; максимально использовать страхование как важный источник ин-

вестиционных ресурсов.

Для достижения указанных целей необходимо обеспечить надежность и финансовую устойчивость системы страхования, сделать более эффективным государственное регулирование страховой деятельности.

В последние годы в сфере страхования произошли существенные изме-

нения, коснувшиеся не только регулирования состава участников страховых правоотношений, их объекта, но в первую очередь характера содержания са-

мих этих отношений. Оно существует в двух различных обособленных фор-

мах: социальное страхование и собственно страхование, связанное с непред-

виденными чрезвычайными событиями.

Содержание взаимоотношений государства и страховых компаний кар-

динально изменилось. Государственное управление заменено на государст-

венное регулирование и контроль(надзор). Системы органов государствен-

ного страхования как самостоятельной системы органов государственного управления на современном этапе не существует.

Основным органом, уполномоченным государством осуществлять над-

зор за страховой деятельностью, является Министерство финансов РФ, а точ-

нее — его Федеральная страховая служба. На нее возложены функции по анализу документов, которые страховщики представляют в Минфин РФ для получения лицензий и дачи по ним заключения, регистрации страховых ком-

паний, а также функции по ведению единого реестра страховщиков, установ-

лению правил формирования и размещения страховых резервов, обобщению практики страховой деятельности, осуществлению контроля за обеспечением платежеспособности страховщиков. В случае обнаружения неоднократных нарушений законодательных актов РФ департамент вправе предъявлять в ар-

битражный суд иски об их ликвидации.

Разнообразие и сложность данных общественных отношений в сфере страхования обусловили необходимость их правового регулирования норма-

133

ми различных отраслей права, таких, как административное право, финансо-

вое право, гражданское право.

Гражданское право регулирует договорные отношения в этой области

(гл. 48 ГК РФ), финансовое право отношения, основанные на государствен-

но-властных велениях. Нормы гражданского права регламентируют собст-

венно страховые правоотношения, права и обязанности их субъектов, закре-

пляют объекты страхования, предусматривают существенные условия дого-

вора страхования, его форму, условия освобождения страховщика от обязан-

ности по страховому обязательству.

Нормы финансового права определяют систему и организацию страхо-

вания, его виды, порядок обязательного страхования, лицензирование стра-

ховой деятельности, обеспечение финансовой устойчивости организаций-

страховщиков, источники формирования страховых резервов, их взаимоот-

ношения с другими звеньями финансовой системы государства, в частности с бюджетной системой, порядок использования средств фондов страхования,

компетенцию органов государственной власти в области страхования (совме-

стно с нормами административного права), а также осуществление государ-

ственного надзора за страховой деятельностью и иные отношения в сфере страхования, возникающие в процессе со здания, распределения и использо-

вания фонда страхования.

Государственный надзор, возложенный на федеральные органы испол-

нительной власти по надзору за страховой деятельностью, осуществляется в целях соблюдения требований законодательства РФ о страховании, эффек-

тивного развития страховых услуг, защиты прав и интересов страхователей,

страховщиков, иных заинтересованных лиц и государства.

Отношения в области страхования, регулируемые нормами финансового права, в зависимости от участвующих в них субъектов можно классифициро-

вать на следующие виды:

- отношения между государством в лице Правительства РФ и федераль-

ными органами исполнительной власти по надзору за страховой деятельно-

134

стью (департаментом Минфина России) по поводу утверждения основных положений их деятельности в целях осуществления государственного надзо-

ра за страховой деятельностью в Российской Федерации(п. 2 ст. 30 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации»);

- отношения между федеральными исполнительными органами власти по надзору за страховой деятельностью и организациями страховщиками по поводу выдачи лицензий, установления правил формирования и размещения страховых резервов, показателей и форм отчетности страховых организаций,

а также по поводу выполнения предписаний департамента страхового надзо-

ра об устранении нарушений Закона РФ“Об организации страхового дела в Российской Федерации” в связи с приостановлением или ограничением дей-

ствия, а также отзывом лицензий страховщиков и т.д. (п. 3,4 ст. 30 Закона РФ

“Об организации страхового дела в Российской Федерации”; п. 31 п. 7 Поло-

жения о Министерстве финансов РФ от 6 марта 1998 г.); - отношения между государством в лице федерального антимонопольно-

го органа (Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства) и организациями-страховщиками по поводу преду-

преждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на страховом рынке(ст. 31 Закона РФ “Об организации страхового дела в Российской Федерации”);

- отношения по обязательному государственному страхованию, где го-

сударство как обязательный субъект всех финансово-правовых право отно-

шений выступает в качестве страховщика имущественных и личных интере-

сов от дельных категорий граждан и вырабатывает меры по обеспечению имущественных интересов страхователей;

- отношения между Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг,

Министерством РФ по налогам и сборам со страховщиками по осуществле-

нию контрольных функций за страховой деятельностью.

135

Однако страхование лишь один из методов формирования объективно необходимых страховых фондов. В Российской Федерации страховые фонды создаются также: централизованным и децентрализованным методами.

Посредством централизованного метода создания страховых фондов осуществляется прямое выделение средств на эти цели из централизованных бюджетных средств или средств внебюджетных фондов. Так, в федеральном бюджете РФ ежегодно предусматриваются расходы на создание страховых фондов по предупреждению и ликвидации последствий стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций. За счет указанных средств, а также привлеченных внебюджетных средств формируется целевой финансовый резерв для финан-

сирования мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на промышленных предприятиях, в строительстве и на транспорте.

В децентрализованном порядке образуются страховые фонды самими хозяйствующими субъектами. Фонды самострахования образуются для воз-

мещения локального ущерба и ликвидации непредусмотренных убытков.

Создание таких фондов осуществляется предприятиями в добровольном по-

рядке, иногда — в обязательном. Так, в соответствии с законодательством обязательные резервные (страховые) фонды должны образовывать кредитные и страховые учреждения всех форм собственности.

Эти фонды используются хозяйствующими субъектами децентрализо-

ванно. На эти отношения, как и на социальное страхование, нормы закона

«Об организации страхового дела в Российской Федерации» не распростра-

няются.

Все это коснулось и законодательства, нормы которого обязаны регули-

ровать страховую деятельность. В первую очередь это нормы страхового права, занимающие определяющее место в системе финансового права и иг-

рают ключевую роль в финансовой системе РФ. Страховое право регулирует общественные отношения, связанные со страхованием, это отношения не только между страховщиком и страхователем, но также отношения между страховщиком и государством.

136

Страховые отношения, возникающие в процессе страхования, а также другие общественные отношения, связанные со страхованием являются предметом страхового права. В первую очередь к ним относятся: отношения между страхователем и страховщиком, отношения, связанные с возмещением материального ущерба, лицензирования страховой деятельности, государст-

венного надзора за страховой деятельностью.

Основной метод финансово-правового регулирования страховой -дея тельности — императивный, проявляющийся во властных предписаниях од-

ним участникам страховых отношений со стороны других, выступающих от имени государства и наделенных в связи с этим соответствующими полно-

мочиями. Такой метод свойственен и ряду других отраслей права, например,

административному. Но в страховом праве он имеет специфику в своем кон-

кретном содержании, а также в круге органов, уполномоченных государст-

вом на властные действия.

Страховое право состоит из множества отдельных финансово-правовых норм, совокупность которых выражается в сложной целостной системе.

В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам ме-

ждународного права и в соответствии с настоящей Конституцией. Согласно Конституции РФ (ст. 71), в ведении Российской Федерации находятся уста-

новление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурно-

го и национального развития РФ, а также финансовое регулирование, граж-

данское законодательство, федеральные налоги и сборы. В совместном веде-

нии РФ и субъектов РФ находится социальная защита, включая социальное обеспечение (ст. 72).

Страхование упоминается в Конституции Российской Федерации дваж-

ды. Статьей 39 декларирован институт добровольного социального страхова-

ния; при этом обязательное социальное страхование Конституцией Россий-

ской Федерации не установлено, что является большим недостатком. В п.1

137

ст. 41 установлены гарантии оказания гражданам медицинской помощи: бес-

платно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, дру-

гих поступлений. Таким образом, обязательное медицинское страхование также является конституционным институтом.

В страховое законодательство входят такие федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, а также иные нормативные правовые ак-

ты: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты, подзаконные правовые акты субъектов РФ.

Объективное признание значимости в современной России интересов страховых организаций, а также страхователей, застрахованных лиц и выго-

доприобретателей, на необходимость которого многократно указывалось в юридической литературе в конце 1980-х гг., осуществлено принятием в кон-

це 1992 г. Закона РФ «О страховании» (с учетом позднейших изменений—

«Об организации страхового дела в РФ»). Этот закон является комплексным нормативным актом, включающим как основные положения, относящиеся к области регулирования частного, гражданского права, так и положения, от-

носящиеся к публичному, финансовому праву. Он регулирует отношения в области страхования между страховыми организациями и гражданами, пред-

приятиями, учреждениями, организациями, отношения страховых организа-

ций между собой, а также устанавливает основные принципы государствен-

ного регулирования страховой деятельности. Закон установил, что его дейст-

вие не распространяется на государственное (обязательное) социальное стра-

хование, строго разделив, таким образом, эти две сферы страхования.

Первоначально этот закон регулировал также порядок заключения дого-

воров страхования. Однако, после принятия ч. 2 ГК РФ основополагающее регулирование заключения, изменения и расторжения страховых договоров добровольного и обязательного страхования принадлежит главе48 ГК РФ

«Страхование».

Правовое регулирование обязательного государственного страхования отдельных категорий лиц базируется на ст. 969 ГК РФ. В целях обеспечения

138

социальных интересов граждан и интересов государства законом может быть установлено обязательное государственное страхование жизни, здоровья и имущества государственных служащих определенных категорий за счет средств, выделяемых на эти цели из соответствующего бюджета министерст-

вам и иным федеральным органам исполнительной власти(страхователям).

Понятие «государственные служащие определенных категорий» рассматри-

вается чрезвычайно широко, в том числе обязательное государственное стра-

хование распространяется на лиц, которые никак не могут быть признаны го-

сударственными служащими. То есть необходимо внесение изменений в рас-

сматриваемую статью ГК РФ.

Нормами финансового права, содержащимися в этих федеральных зако-

нах, регулируются порядок контроля за деятельностью страховщиков, осу-

ществляющих обязательное государственное страхование, порядок финанси-

рования расходов на обязательное государственное страхование— за счет средств федерального бюджета.

Вступившая в силу с 17 января 2004 г. новая редакция закона РФ "Об ор-

ганизации страхового дела в Российской Федерации"168 вносит существенные изменения в правовое регулирование статуса субъектов правоотношений в сфере страхования. В нем упорядочено правовое регулирование деятельности различных категорий участников отношений в сфере страхования, внесено больше конкретности и ясности в их правовой статус.

Большой массив финансовых норм сосредоточен в источниках право-

вого регулирования обязательного социального страхования. В 1999 г. при-

нят базовый для социальной сферы нормативный правовой акт, которым яв-

ляется Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обяза-

тельного социального страхования»169. Это комплексный правовой акт, со-

держащий нормы административного (полномочия федеральных органов го-

168Закон РФ от27.11.1992г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации». Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993.

№2. Ст. 56.

169СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3686.

139

сударственной власти в системе обязательного социального страхования,

управление системой обязательного социального страхования), финансового права (финансовая система обязательного социального страхования), а также права социального обеспечения. В нем регламентированы основные понятия и термины, применяющиеся в обязательном социальном страховании, основ-

ные принципы его осуществления, права и обязанности субъектов обязатель-

ного социального страхования(страховщиков, страхователей, застрахован-

ных лиц), виды социальных страховых рисков и соответствующих им стра-

ховых случаев и т.д.

Закон содержит множество отсылочных норм, направляющих к зако-

нодательству о конкретных видах обязательного социального страхования.

На настоящий момент приняты только три таких закона: «Об обязательном пенсионном страховании в РФ», «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»,

«О медицинском страховании в РФ»170. Эти законы соответствуют трем от-

раслям обязательного социального страхования: пенсионному, от несчастных случаев и профессиональных заболеваний и медицинскому. Не охваченными на уровне закона остаются такие отрасли, как государственное социальное страхование и страхование от безработицы.

Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" устанавливает основы государственного регулирования обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, регулирует правоотношения в системе обязательного пенсионного страхования, а также определяет правовое положение субъек-

тов, основания возникновения и порядок осуществления их прав и обязанно-

стей, ответственность субъектов обязательного пенсионного страхования.

Финансовыми нормами, содержащимися в этом Федеральном законе,

установлена финансовая система обязательного пенсионного страхования,

170 СЗ РФ. 2001. 17 декабря. № 51. Ст. 4832; СЗ РФ. 1998. 3 августа. № 31. Ст. 3803;

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. 4 ию-

ля. № 27. Ст. 920.

140