Теоретические основы публично-правового обеспечения государственных интересов в сфере страхования. Монография

но-правовых отношений, в частности, осуществляемое и порождаемое ими право может носить и объективный, и субъективный характер. Рассматривая

соотношение между этими двумя типами последствий правоотношений,

можно приблизиться к оценке степени развитости, сформированное правово-

го порядка в обществе.

Понятно, что правовой порядок в России еще нельзя считать сложив-

шимся, а государство приобретшим свойства правового государства. Ведь большинство правоотношений возникает и осуществляется пока законода-

тельными актами, принимаемыми в связи с конкретной ситуацией и для дан-

ного случая. Становление публично-правового строя в Российской Федера-

ции в настоящее время пришло в очевидное кризисное состояние благодаря тому, что регуляции новопринятых законов оторвались от базиса админист-

ративных процедур реализации прежних.

Будет искажением сути считать публичное право лишь средством гос-

подства государства над обществом и народом. Напротив, публичное право в демократическом государстве есть средство обеспечения действительного народовластия, это право народа как суверена демократического государст-

ва130.

Если публичное право сформировано как целостная система права,

обеспечивающее его законодательство систематизировано и кодифицирова-

но, то у его норм возникает определенное и новое качество по сравнению с тем, какое имеется у совокупности норм конституционного, административ-

ного, административного процессуального и др. отраслей публичного права.

Публичное право охватывает многие сферы. Это — устройство государ-

ства и власти, сферы управления и организации самоуправления, выражение публичного интереса как суммарного, усредненного социального интереса в каждой из сфер — экономической, социальной и др. Это — общепризнанное целеполагание для действий всех субъектов права, формирование основ и

130 Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М.:

РАГС, 1999. С. 30.

101

поддержание функционирования правовой системы, обеспечение единых принципов правотворчества и правоприменения.

Публичное право является, прежде всего, именно правом, собственно правом, правом суверена в общественных отношениях, так же как и частное право есть право по частным делам и гражданским отношениям. Следует ви-

деть разницу между суверенами, народом в демократическом государстве, и

государем в монархическом. Если в средневековой монархии у суверена-

монарха и не было какого-то права, так это права давать его подданным пра-

вовой статус граждан (в отличие от статуса подданных) с соответствующими субъективными публичными правами участия в формировании и осуществ-

лении государственной власти.

Сказанное позволяет охарактеризовать публичное право как специфиче-

ское понимание природы права в сфере власти и социально-политических институтов и признания их роли в обеспечении общественных интересов. В

этом смысле публичное право выступает как способ юридического мышле-

ния, как проявление правовой культуры. Здесь оно находит свое материали-

зованное, структурно-нормативное выражение в построении правовых сис-

тем, отраслей законодательства, в законах и иных источниках права, право-

вых актах, в методах правового регулирования.

У народа — суверена демократического государства такое право есть.

Более того, у народа, есть право, о котором писал еще Платон и сформулиро-

вал его в виде знаменитого парадокса, получившего у потомков название па-

радокса Платона, на что обратил внимание К. Поппер131. Народ своим голо-

сованием имеет право и может вверить власть тирану. Такого права не имеет монарх-суверен, в этом смысле права суверена монархического государства существенно уже прав суверена демократического государства.

Нормы являются постольку нормами публичного права, поскольку они являются нормами, обеспечивающими практическое осуществление консти-

131 См.: Поппер К. Открытое общество и его враги. Т. 1: Чары Платона. / Пер с англ.

Под ред. В. Н. Садовского. М. : Феникс, 1992. С. 163-164, 328-329.

102

туционных норм и норм иного конституционного законодательства, а также правовых и культурных традиций, обычаев и ценностей населения, народа,

граждан и т.д.

Кроме того, осуществление норм публичного права имеет характер,

сущность именно публичного осуществления законов и функций государст-

венной власти именно как публичной власти, в отличие, скажем, от привыч-

ного для российской практики государственного управления в порядке кон-

фиденциального усмотрения и осуществления.

В частно-публичном разделении права выражается закономерность об-

щественных, политических, государственно-правовых, гражданских разделе-

ний, закономерных для всякого не тоталитарного общества, в отличие от об-

щества тоталитарного, в котором разделения отсутствуют, и всемерно обес-

печивается единство народа, политических партий и власти.

Прав Ю. А. Тихомиров, когда он пишет, что публичный интерес являет-

ся родовым, включающим в себя более конкретные видовые понятия. Пред-

ставляется, что суть его идеи в том, что есть некий конституционный смысл этого понятия. Действительно в Конституции Российской Федерации содер-

жится целый ряд нормативных категорий, охватываемых понятиями большей общности и выражающими публичные интересы132.

Другой вопрос, достаточна ли сама категория публичного интереса, что-

бы выводить из неё теорию публичного права, достаточны ли нормативные основания Конституции России, для того, чтобы образовалось в стране осо-

бое публичное право как право законодательного выражения, оформления и осуществления публичных интересов и отношений в государстве.

Конечно, понимание права как права законодательно осуществленных интересов достаточно ново, хотя оно вроде бы исходит из марксистского по-

нимания права как интереса воли, господствующего класса, возведенных в закон.

Наше понимание права вообще и публичного права по сущности прин-

132 Тихомиров Ю. А. Публичное право. М. : БЕК, 1995. С. 61.

103

ципиально иное. Марксистское понимание права — это право диктатуры или право классовой диктатуры, здесь же мы говорим о противоположном праве,

праве человека, группы, сословии, класса на законодательное и практическое осуществление его интересов. По этой причине следует видеть ограничен-

ную возможность для осуществления правообразующей роли публичного ин-

тереса, как справедливо отмечал профессор Ю. А. Тихомиров.

Понятие публичного права встречается уже в кодексе Юстиниана, яв-

лявшегося, как известно, собранием актов древнего права«Изучение права распадается на две части: публичное и частое (право)», читаем у Ульпиана.

Здесь выражена идея единства права, распадающегося на две его отрасли лишь при исследовании, изучении, анализе.

Очевиден факт признания в Древнем Риме публичных прав гражданина как субъективных публичных прав, нарушение которых каралось столь вы-

сокой мерой наказания. Смертная казнь была предусмотрена также для ули-

ченного в лжесвидетельствовании, для судьи или посредника, «которые были назначены в судоговорении(для разбирательства дела) и были уличены в том, что приняли денежную мзду по (этому) делу».

Установление приоритета публичного права над частным можно обна-

ружить уже в Дигестах Юстиниана: «Публичное право не может быть изме-

няемо договорами частных лиц»133.

Врусском праве деление на публичное и частное исторически не было выражено столь отчетливо, как в других государствах134.

Всвое время еще известный русский юрист Н.М. Коркунов дал обстоя-

тельную характеристику развития идей публичного и частного права приме-

нительно к российской истории. В частности, он подчеркивал, что римляне сводили различие частного и публичного права к различию охраняемых ин-

тересов, выделяя именно интересы частные или общие. В этой связи он, пре-

жде всего, считал, что нельзя противополагать интересы общие и частные. С

133Памятники римского права... Таблица XII, п. 5, С. 15.

134Исаев И.А. История государства и права России. М., 1993. С. 9-109.

104

одной стороны, интересы только и существуют у отдельных людей, так как только люди суть действительные реальные элементы общежития. Общий интерес есть не что иное, как та или другая совокупность частных интересов.

В этом смысле можно сказать, что все право установлено ради охраны инте-

ресов отдельных лиц, т.е. частных интересов135.

С другой стороны, правовая охрана дается только тем интересам отдель-

ных лиц, которые имеют более или менее общее значение или потому, что они общи целой группе лиц, например охрана интересов врачей, или потому,

что данный интерес есть интерес хотя бы одного отдельного лица, но зани-

мающего в обществе такое положение, что его интерес получает общее зна-

чение, например интересы монарха. В таком смысле, наоборот, можно ска-

зать, что всякое право охраняет общие интересы.

Конечно, можно различать более или менее общие интересы. Но, не го-

воря уже об относительности и неопределенности такого различия, оно не соответствует действительному различию частных и публичных отношений.

Нельзя сказать, чтобы публичное право касалось всегда более общих, част-

ное — менее общих интересов136.

Далее Н.М. Коркунов дает свою трактовку различия частного и публич-

ного права137. Основание различия следует искать в различии не фактическо-

го, бытового основания этих отношений, а в различии их юридической фор-

мы. Все особенности частного и публичного права, по его мнению, вполне объясняются различием поделения объекта и его приспособления.

Таким образом, различием поделения и приспособления объекта объяс-

няются удовлетворительным образом все особенности частного и публично-

го права. Нетрудно доказать, что, основывая различие частного и публичного на различии поделения и приспособления, мы легко можем объяснить суще-

ствование частных прав и у государства. Если государству предоставляется власть над данным объектом ради его приспособления к пользованию— это

135Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1898. С. 165-183.

136Там же.

137Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1898. С. 165-183.

105

право публичное (таково право государства на дороги). Если же, напротив,

данный объект предоставляется государству только для пользования самим правительством ради извлечения из него средств для приспособления других объектов — это право частное (таково право государства на государственное имущество, доходы с которого идут на удовлетворение тех или других задач государственного управления). Поэтому первая форма действия права имеет более индивидуальный, частный характер, вторая — более общественный.

Распределяя объекты в частное обладание, частное право предоставляет определение способов пользования ими для удовлетворения потребностей и для производства новых ценностей свободному усмотрению каждого данного субъекта.

Напротив, публичное право, приспосабливая объект к совместному пользованию, не может не регулировать и потребление и производство. По-

этому, поскольку частное право касается экономических благ, оно регулиру-

ет не потребление и производство, а только распределение.

Из числа русских ученых-юристов классической теории разделения пра-

ва на публичное и частное придерживался Г.Ф. Шершеневич.

Известный юрист дал обстоятельный анализ разных подходов к разделе-

нию права на частное и публичное, в результате чего он сделал вывод, что во всех подходах различение между публичным и частным правом проводится либо по содержанию регулируемых отношений — это материальный фактор,

либо по порядку их защиты— это формальный момент. Необходимо при-

знать, что характер интересов, безусловно, должен учитываться и учитывает-

ся законодателем при установлении правового регулирования общественных отношений, но его взгляд на теорию права не дает ответа на вопрос: где на-

ходится та грань, которая очерчивает круг частных интересов, за которой те-

ряются интересы общественные? Именно с этой позиции, можно сказать,

классическая теория представляется наиболее уязвимой. Ведь нормы частно-

го права также могут служить целям защиты публичных интересов. Разве то или иное строение семьи, собственности или наследования безразлично для

106

государства как целого, и тем не менее все это — бесспорные институты гра-

жданского права. Разве не интересы государства как целого преследует госу-

дарственное управление, заключая контракт о поставке провианта или -об мундирования для армии, защищающей отечество? И тем не менее такой контракт, бесспорно, принадлежит к области права частного, а не публично-

го.

Рассматривая оба критерия, он делает акцент на их взаимопроникающих свойствах. Ибо в праве всегда выражаются общественные интересы, а госу-

дарство является участником гражданско-правовых отношений138.

В свое время русский правовед К.Д. Кавелин справедливо отмечал, что основное право внутренней законодательной политики и администрации— это не стеснять законом и административным распоряжением частную дея-

тельность и частные отношения без самой крайней необходимости, без осо-

бенно важных общественных и государственных потребностей, удовлетво-

рить которые иначе нет никакой возможности139.

Е.Н. Трубецкой считал, что единственным основанием для деления прав на частные и публичные является характер самого правоотношения между отдельным лицом и тем или другим социальным целым. Те права, где част-

ное лицо является самостоятельным субъектом права, — права частные, а те права, где отдельное лицо фигурирует как подчиненная часть социального целого, — права публичные. Суть позиции заключается в наличии или отсут-

ствии характера подчинения между субъектами отношений.140

Частный и общий интересы настолько переплетены и слиты в праве, что невозможно их в нем отделить друг от друга, и еще менее возможно по их противоположению отличать частное право от права публичного. Юридиче-

ские нормы, регулирующие собственность и имущественные договоры, от-

носятся к частному праву; никто не скажет, что целью их являются не общие,

138 Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. М., 1912. С. 513—554.

139Кавелин К.Д. Что есть гражданское право. Где его пределы. С.-Петербург, Тип. Императорской академии наук, 1864. С. 16.

140Трубецкой Е.Н. Лекции по энциклопедии права. М., 1917. С. 204-210.

107

а только частные интересы. С другой стороны, публично-правовая норма,

обеспечивающая неприкосновенность частного жилища, имеет отношение не только и не столько к состоянию государства, как и сколько к выгоде частного лица141.

Если взять любую область права, мы неизменно найдем в ней как госу-

дарственный, так и частный интерес, поскольку эти две категории объектив-

но неразделимы. Речь можно вести лишь о том, чей интерес выражен прямо,

а чей опосредованно.

Известный русский правовед К. Д. Кавелин считал, что с точки зрения права понятия «публичное» и «частное» должны быть определены следую-

щим образом: публичное — то, что относится к государству в целом, частное

— то, что относится к любым его составным элементам. Публичный харак-

тер в юридическом смысле присваивается всему тому, что представляет об-

щество как единое целое, частный, напротив, всем составным его единицам.

Он полагал, что и в этой сфере интересы государства переплетаются с част-

ными интересами отдельных лиц таким образом, что отделить их не пред-

ставляется возможным142.

По его мнению, государственное и частное право вообще не подлежат сопоставлению, первое имеет дело с началами и условиями, в которых выра-

жается и поддерживается весь государственный организм как единое целое, и

его предмет — общие начала, принципы, которые не осуществляются в дей-

ствительности.

Известный русский ученый Ф.Ф. Кокошкин дал такое определение пуб-

личному и частному праву:

- частное право есть совокупность правоотношений подданных между собой, то есть правоотношений между лицами, подчиненными стоящей над ними властью и в этом смысле равными друг другу;

141Тарановский Ф.В. Учебник энциклопедии права. Юрьев, Тип. К. Маттисена, 1917. С. 225. 142Кавелин К.Д. Что есть гражданское право. Где его пределы. С.-Петербург. Тип.

Императорской академии наук, 1864. С. 19-60.

108

- публичное право есть совокупность правоотношений, в которых непо-

средственным или посредственным субъектом права или обязанности явля-

ется государство как организация, обладающая принудительной властью.143

Ю.А. Тихомиров, поддерживая теорию различия положения субъектов в правоотношении, пишет: «Одной из отличительных черт публично-правовой деятельности является участие в ней субъектов с властными полномочиями.

Любой вид организованного воздействия, будь то функционирование госу-

дарственной власти, управления или самоуправления, связан с отношениями

«команда-подчинение». Конечно, это достаточно абстрактная схема публич-

но-правовых отношений, но она точно выражает их смысл и природу. Власт-

вование, повеление всегда означают, что одна сторона отношений вправе и реально в состоянии обеспечить поведение другой стороны в нужных рам-

ках».144

Вэтой связи необходимо сделать некоторое уточнение: публично-

правовые отношения могут быть определены как правоотношения, в которых участвует субъект, наделенный властными полномочиями по отношению к иным субъектам данного правоотношения. В отличие от них частно-

правовые отношения представляют собой отношения между лицами, одина-

ково подчиненными власти государства и в этом смысле равными друг другу.

Основоположники марксизма уделяли в своих теориях большое внима-

ние праву. Так, К. Маркс писал, что регулятивная функция права помимо объективной обусловленности зависит от степени выражения интересов как осознания объективных потребностей. «Интерес — вот что сцепляет друг с другом членов гражданского общества»145.

Для правильного понимания сущности публичного либо частного права необходимо в первую очередь выяснить сущность категории «интерес». Ведь объективизированная в праве воля есть не что иное, как выражение интере-

143Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву. 2-е изд. М., 1912. С. 149-

152.

144Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. М., 1995. С. 135.

145Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 2. С. 134.

109

сов. И только в праве воля является реальным способом проявления сознания вовне и в последовательно совершаемых действиях. Интересы же, выявляе-

мые в познавательном процессе как осознанные общественные потребности,

позволяют не только формировать правовые цели и правовые средства их достижения, благодаря интересам в реализацию права реально включаются люди, группы, коллективы, социальные общности, организации.

Категория «интерес» — одна из основных социологических категорий, с

помощью которой раскрывается связь между объективными закономерно-

стями и действиями людей. Именно интересы определяют направление дея-

тельности субъекта, формируют мотивы его поступков и социального пове-

дения. В сложной системе факторов, детерминирующих выбор субъектом то-

го или иного варианта поведения, наиболее глубинными являются потребно-

сти и интересы. Поэтому, на наш взгляд, правы те социологи, которые отме-

чают, что «категория интереса выработана в истории социальной мысли для обозначения реальных причин общественных и индивидуальных -дейст вий»146.

Но что же такое интерес? На подобный вопрос представители различных наук дают различные ответы147. Мы не будем рассматривать мнение каждого автора, так как практически все существующие взгляды сводимы к трем ос-

новным типам.

Первый из них(и, пожалуй, наиболее ранний) отстаивают психологи,

рассматривая интерес как субъективное явление, как особую направленность сознания, имеющую объективную обусловленность. Согласно второму, ин-

терес рассматривается прежде всего как объективное явление. В понимании интереса надо различать прежде всего три основных момента:

а) формирование интереса как объективного явления;

б) отражение интересов в сознании людей;

в) реализация интересов в практической деятельности людей.

146Здравомыслов А. Г. Проблема интереса в социологической теории. Л., 1964. С. 8.

147Косаренко Н.Н. Категория «интерес» в системе публичного и частного права // Знание. Понимание. Умение. № 3. 2007. С. 152-163.

110