Специальные административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел в современных условиях. Монография
.pdf
o.d. rФНАОЧЖГ
sРЖЧЙБМЭОЬЖ БЕНЙОЙТУСБУЙГОП-РСБГПГЬЖ СЖЗЙНЬ ЕЖАУЖМЭОПТУЙ ПСДБОПГ ГОФУСЖООЙЦ ЕЖМ Г ТПГСЖНЖООЬЦ ФТМПГЙАЦ
rЖЛПНЖОЕПГБОП Л ЙИЕБОЙЯ uШЖВОП-НЖУПЕЙШЖТЛЙН ЧЖОУСПН «qСПХЖТТЙПОБМЭОЬК ФШЖВОЙЛ» Г ЛБШЖТУГЖ НПОПДСБХЙЙ. oБФШОБА ТРЖЧЙБМЭОПТУЭ
12.00.14 «bЕНЙОЙТУСБУЙГОПЖ РСБГП; ХЙОБОТПГПЖ РСБГП»
rЖЛПНЖОЕПГБОП Л ЙИЕБОЙЯ oБФШОП-ЙТТМЖЕПГБУЖМЭТЛЙН ЙОТУЙУФУПН ПВСБИПГБОЙА Й ОБФЛЙ Г ЛБШЖТУГЖ НПОПДСБХЙЙ.
oБФШОБА ТРЖЧЙБМЭОПТУЭ
12.00.14 «bЕНЙОЙТУСБУЙГОПЖ РСБГП; ХЙОБОТПГПЖ РСБГП»
iБЛПО Й РСБГП z nПТЛГБ z2017
ÓÄÊ [342.951:351.74](470+571)(035.3) ÁÁÊ 67.401.133(2Ðîñ)
Ð86
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники
Румянцев, Николай Викторович.
Ð86 Специальные административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел в современных условиях: монография / Н.В. Румянцев. — М.: ЮНИТИДАНА: Закон и право, 2017. — 167 с. — (Серия «Науч- ные издания для юристов»).
ISBN 978-5-238-02208-6
Агентство CIP РГБ
Раскрыты основные направления исследования проблем деятельности органов внутренних дел в условиях специальных административноправовых режимов. Определены понятие и сущность специальных ад- министративно-правовых режимов, дана подробная характеристика их основным видам: чрезвычайного и военного положений, контртеррористической операции и чрезвычайной ситуации.
Сформулированы обстоятельства, обусловливающие введение специальных административно-правовых режимов, выявлены специфические черты правоотношений, возникающих в данных особых условиях. Определены конституционная модель и механизм обеспечения правопорядка в особых условиях в Российской Федерации; предложена классификация угроз безопасности; сформулированы принципы оценки угроз безопасности; определены факторы, негативно влияющие на правопорядок.
Для студентов, аспирантов (адъюнктов) и преподавателей юридических вузов и факультетов, юристов-практиков, а также для всех интересующихся вопросами деятельности органов внутренних дел.
ÁÁÊ 67.401.133(2Ðîñ)
ISBN 978-5-238-02208-6
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2010 Принадлежит исключительное право на использование и распространение
издания (ФЗ ¹ 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.). Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2010
ddgfgojg
Специфика развития современного демократического государства объективно характеризуется постоянным возрастанием количественной и качественной составляющих источников напряжения.
Современное общество находится в условиях обострения внутренних конфликтов и межэтнических противоречий, которые приводят к увели- чению числа преступлений, а среди них в особенности — террористиче- ских актов. Опасение вызывает то, что имеет место устойчивая динамика усиления и нарастания этих процессов. Насилие как способ реализации и достижения поставленных целей получает все большее распространение. Конфликтные ситуации становятся нормой и повседневностью.
Динамика государственного и общественного развития позволяет прогнозировать только возрастание и все большее распространение конфликтных ситуаций, включая и Российскую Федерацию, поскольку вектор госу- дарственно-правового развития страны очевиден — углубление процессов демократизации1.
Некоторыми иностранными государствами осуществляются целенаправленные мероприятия по дестабилизации ситуации в Российской Федерации, созданию очагов этнической и конфессиональной напряженности, осуществлению террористических акций2, прежде всего на Северном Кавказе, для чего используются международный терроризм, национальноэтнический и религиозный сепаратизм, афганский наркотрафик, нелегальная миграция3.
В свою очередь, внутри Российской Федерации не удается надлежащим образом решить накопившиеся социальные проблемы. Кроме того, организованная преступность, которую сегодня сравнивают с «общест-
1Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 гг. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 ноября.2005 г. ¹ 1789-р // СЗ РФ. 2005. ¹ 46. Ст. 4720.
2Бондаренко И.Н. Миграционная служба в борьбе с незаконной миграцией. Влияние миграционных процессов на региональную безопасность: Сборник научных трудов. М.: ВНИИ МВД России, 2004. С. 11.
3Волков Н.В. Экстремизм как крайняя форма сепаратизма: проблема определения социально-правовой сущности феномена // История государства и права. 2006.. ¹ 9. С. 5.
3
венной болезнью планетного масштаба»1, пытается монополизировать многие виды экономической деятельности.
Указанные и некоторые другие проблемы, которые в итоге затрагивают каждого человека, все чаще выдвигают перед органами государственной власти, в том числе и правоохранительными, неординарные задачи, повышают актуальность их деятельности и требуют специфических решений и проведения мероприятий и исследований для возрастания эффективности их деятельности. В этих условиях особая ответственность за обеспечение правопорядка в стране возлагается на органы внутренних дел, содержание деятельности которых на современном этапе определяется рядом факторов, важнейшим из которых является именно указанное существенное изменение характера угроз интересам и безопасности Российской Федерации.
Действующие нормативные правовые акты, позволяющие этим правоохранительным органам принимать меры по снижению последствий от чрезвычайных ситуаций, как показала практика, еще не обеспечивают должной эффективности их применения, а деятельность в условиях специальных административно-правовых режимов не в полной мере соответствует потребностям обеспечения безопасности страны, так как их правовая, организационная и материальная база значительное время основывались на иных экономических, социальных и идеологических реалиях.
Остро назрела необходимость создания антикризисной системы управления, включая принципиально новые подходы к деятельности органов внутренних дел. Существует также необходимость адаптации управления органами внутренних дел к изменяющимся политическим, экономическим и социальным условиям функционирования в особых условиях, способствующей развитию общества и государства и позволяющей нейтрализовать возникающие угрозы.
Основной задачей предлагаемого исследования является обоснование оптимальной модели деятельности органов внутренних дел в условиях специальных административно-правовых режимов, позволяющей надлежащим образом выполнять поставленные перед ними задачи, то есть повышающей результативность их деятельности. Очевидно, что это требует изучения современных теоретических, организационных и правовых основ деятельности органов внутренних дел, определяющих их правовой статус, компетенции, механизм правового регулирования и организацию деятельности, что в итоге должно позволить адаптировать управление органами внутренних дел к изменяющимся условиям функционирования.
Для обеспечения оптимального правового статуса органов внутренних дел как субъектов деятельности в условиях специальных административ- но-правовых режимов, совершенствования правовых основ их деятельности необходимо формирование целостной научной базы и разработанных на ее основе предложений по совершенствованию модели деятельности, которые должны увенчать процесс развития органов внутренних дел и реализоваться в новый механизм их управления.
1 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Омега-Л, 2006. С. 320.
4
eÌÁÃÁ 1
lpoxgqtubm~o}g obqrbdmgoj jssmgfpdboj qrpcmgn fg tgm~opstj prebopd doutrgoojw fgm
d usmpdj w sqgxjbm~o}w bfnjojstrbtjdop-qrbdpd}w rghjnpd
1.1. cЖИПРБТОПТУЭ ЛБЛ ПВЫЖЛУ ФРСБГМЖОЙА
Безопасность, априори воспринимаемая как необходимое условие существования любого общества, в сущностном и содержательном отношениях является крайне сложным феноменом, поэтому разработка дефиниций, имеющих конкретное юридическое значение для установления и реализации в данной сфере соответствующих правовых предписаний, является одной из важнейших задач юридической науки
èнормотворческой деятельности субъектов обеспечения безопасности. Безопасность по своей сути составляет основу предмета регулирования чрезвычайного законодательства Российской Федерации, вступающего в действие либо в преддверии, либо непосредственно при наступлении чрезвычайных ситуаций различного вида.
Проблема обеспечения безопасности в широком понимании данной категории в настоящее время не только сохраняет свою актуальность, но и приобретает особую остроту, которая обусловлена небывалым динамизмом развития человечества, определившим масштабы
èстепень его внешнего влияния на среду обитания и внутреннего воздействия на все направления жизнедеятельности людей.
Ñточки зрения сущности, содержания и формы, безопасность — явление разностороннее, многоуровневое и, на наш взгляд, может рассматриваться в целом ряде аспектов: содержательном, политическом, правовом, экономическом, финансовом, техническом, информационном, экологическом, международном, психологическом, управленческом и других, проявляющихся в разнообразных отношениях, формирующихся и реализуемых с участием различных субъектов как внутри страны, так и за рубежом.
Сказанное подтверждается многочисленными исследованиями данного феномена1. При этом встречающиеся в научных публикациях
1 См., например: Мирошниченко В.М. Национальная безопасность Российской Федерации. Обеспечение и организация управления. М., 2009; Лопатин В.Н. Инфор-
5
мнения позволяют подходить к характеристике «безопасности» с различных позиций.
Во-первых, «безопасность» можно рассматривать как некую структурированную государством и обществом посредством правовых, технических и иных социальных норм, содержащихся в них правовых правил и запретов, процессуальных алгоритмов и процедур модель, выполняющую роль целеобразующего идеала, адекватного современному состоянию и обозримой перспективе развития общества.
Во-вторых, назначение безопасности определяется как использование данной абстрактной модели в виде оценочного образа, позволяющего судить о соответствии наличного состояния отношений в обществе состоянию желаемому.
В-третьих, под безопасностью понимается реальное состояние защищенности общественно значимых интересов и ценностей от негативных воздействий, сравниваемое во времени с уровнем подобной защищенности относительно предшествующих организационно-пла- новых периодов.
В-четвертых, безопасность определяется как обладающая количе- ственными и качественными характеристиками система общественных отношений, совокупность которых выступает как объект управленческого воздействия со стороны государства и общества.
На наш взгляд, все приведенные выше точки зрения ученных имеют право на существование. Более того, в зависимости от решаемых исследовательских целей и задач допустимо их любое вариативное соотношение.
Выстраивая механизм правового регулирования безопасности, следует иметь в виду, что с учетом выработанных юридической наукой воззрений на его структуру и содержание1 все аспекты указанного механизма (нормы права, правоотношения, акты толкования, акты применения правовых норм)2 требуют детальной проработки не только в абстрактном варианте, но и применительно к конкретным задачам,
мационная безопасность России: Человек. Общество. Государство. СПб.: Университет МВД России, 2003. Рыхтик М.И. Безопасность в современном мире. Национальные интересы и проблемы безопасности в меняющемся мире: Материалы междисциплинарного семинара. М.: ИМЭМО РАН, 2008 г. Быков А.В. Система обеспечения внутренней безопасности государства. М.: ВНИИ МВД России, 2007 г. Старостин С.А. МВД России в системе защиты от чрезвычайных ситуаций. Рязань, 2006 г. Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 2008 г. Порфирьев Б.Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях. М., 1991 г. Дмитриев А.П. Методологические основы обшей теории национальной безопасности // Общая теория безопасности: Учеб. пособие. М.: ВАГШ, 1994 г. Гыскэ А.В., Акимов В.А. Методологические аспекты экономической безопасности // «Риски: анализ и управление»: Сб. М., 2009. и др.
1См., например: Атаманчук Г.В. Óêàç. ñî÷.
2См., например: Быков А.В. Óêàç. ñî÷.
6
решаемым в повседневной правоохранительной практике. Важное значение при этом приобретают вопросы, касающиеся определения направлений и способов совершенствования правовых режимов вообще и их отдельных разновидностей как особого варианта юридиче- ского инструментария, предназначенного для обеспечения безопасности в чрезвычайных обстоятельствах. Эта идея частично нашла свое выражение в Федеральном законе «О безопасности»1, который, аккумулировав апробированную предшествующую нормативную практику, определил основные направления государственной политики в указанной области.
Существенной новеллой Закона, требующей своего осмысления, являются положения, трансформирующие правовой статус, Совета Безопасности, который в качестве конституционного совещательного органа, осуществляющего подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспе- чения безопасности, наделяется, кроме того, самостоятельно реализуемыми нормотворческими функциями, влекущими обязательность исполнения его решений.
Данный Федеральный закон, установивший основные принципы, содержание и направления деятельности по обеспечению различных вариантов безопасности государства и общества, систему, психологию и функции субъектов обеспечения безопасности, уместно рассматривать в качестве базового нормативного правового акта, позволившего сформулировать действенную правовую систему под общим названием «Законодательство о безопасности».
Причем реализация такого законодательства с учетом специфиче- ского объекта регулирования предполагается посредством специальных административно-правовых регламентов, рассматриваемых как находящиеся во взаимосвязи и взаимозависимости относительно самостоятельные правовые блоки, качественные и количественные характеристики которых обусловлены конкретными вариантами особых условий, им соответствующих.
При рассмотрении механизма правового регулирования необходимо иметь в виду, кроме того, что административно-правовой режим,
— это особый вариант правоотношений, имеющих комплексное и консолидирующее начало. В широком смысле слова между механиз-
1 Федеральный закон Российской Федерации «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. ¹ 390-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 3 января 2011. ¹ 1. Ст. 2.
7
мом правового регулирования и административно-правовым режимом можно было бы поставить знак равенства, так как они имеют общую цель — упорядочение и реализацию правоотношений, взаимопроникают, не противоречат и не исключают друг друга. Но если механизм правового регулирования обычно оценивается как более абстрактная категория, то при характеристике административно-правового режима он в большей мере наполняется различной степенью конкретизации, позволяющей подразделить его на общий, особенный и единичный варианты.
Так, в качестве общих разновидностей подобных вариантов могут быть названы режимы, вводимые при чрезвычайных обстоятельствах техногенного, природного либо социального характера. В качестве особенных разновидностей выделяются режимы, вводимые в связи с различными вариантами стихийных бедствий, отдельными видами техногенных катастроф, конкретными формами массового внеколлективного поведения людей1 и т.п. В качестве единичных режимов понимаются конкретные режимы, вводимые в конкретное время, на конкретной территории (объекте), для нейтрализации конкретных чрезвычайных обстоятельств.
Обстоятельства введения того или иного административно-право- вого режима могут быть различными и в свою очередь будут определяться множеством объективных и субъективных факторов, имеющих временноғй, территориальный, содержательный и иные параметры.
Административно-правовые режимы в целом также можно охарактеризовать как универсальное комплексное средство обеспечения государственного управления в сфере безопасности. Для нормальной и безопасной жизни общества законодатель предусматривает возможность использования комплекса административно-правовых средств в различных комбинациях, зависящих от совокупности условий их реализации. Формы реализации данных комплексов в законодательстве, в теории и на практике получили вполне определенное название, а именно: обеспечение, поддержание, охрана, защита и др. Где обеспе- чение — создание посредством административно-правовых средств необходимых условий для безопасности в заданных параметрах (правовое, кадровое, организационное, финансовое, медицинское и др.). Поддержание — содействие реализации прав и обязанностей, удовлетворение конкретных интересов, выступающих ядром проблемы; наблюдение за состоянием и развитием ситуации, предупреждение правонарушений и событий чрезвычайного характера. Защита — пресе- чение правонарушений, привлечение нарушителей к ответственности,
1 Подробно о характеристике массового внеколлективного поведения людей см.: Áî÷à- ðîâ Ñ.Í. Организация и тактика административно-правовой борьбы с нарушениями общественного порядка: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., МВШМ МВД СССР.
1992 ã; Ñåð¸ãèí À.Â. Внеколлективное поведение и общественный порядок. М., 1980.
8
спасательные мероприятия, восстановление пострадавших правоотношений.
Однако содержание режима не следует сводить лишь к набору ад- министративно-правовых средств воздействия на управляемую систему, хотя надо признать, что такие средства составляют основу любого режима. Наряду с ними необходимо определяться с перечнем подконтрольных объектов, с субъектами и объектами правоприменения; выстраивать и приводить в действие особую полноценную систему управления, существующую, как правило, наряду с обычной системой власти, сопрягая все это с территориальными и временными параметрами.
Особое внимание при формировании специальных режимов требуется уделять целевому блоку, стержнем которого при любых чрезвы- чайных обстоятельствах будет сохраняться установка на обеспечение спокойствия, порядка, нормальных условий жизнедеятельности людей.
Действительно, правовые режимы, регулируемые преимущественно нормами административного права, несмотря на все их разнообразие, всегда ориентированы на обеспечение общественной безопасности и охрану общественного порядка. Подобный «полицейский» характер административно-правовых режимов подчеркивают практически все исследователи1, отмечая возможность смещения центра тяжести правоохранительного вектора в зависимости от основной цели, предопределившей введение конкретного режима. Наличие множества режимов дает возможность подвергнуть их некоторой градации. В рамках настоящей статьи выделим две группы административно-правовых режимов в зависимости от специфики их реализации: (1) общие; (2) специальные.
Общие административно-правовые режимы являются относительно стабильными правовыми состояниями. Они, как правило, не ограничены временнығми рамками. В качестве таковых рассматриваются противопожарный режим, водоохранный режим, режим оборота оружия и др. Общие административно-правовые режимы ориентированы на обеспечение сохранности определенного объекта, территории, нормального функционирования государственных органов, предприятий и организаций, в том числе поддержание в заданных параметрах состояния общественной безопасности и общественного порядка. Потенциала таких режимов в обычных условиях достаточно для дости-
1 См., например: Гущин В.В., Доровский С.М., Дюков А.Н., Попова Н.Ф., Рябов С.И.
Организация деятельности милиции общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях. М.: ВНИИ МВД РФ, 1995 г. Гливаковский А.К. Национальная безопасность России и геополитика. М., 2001 г. Геополитические факторы обеспечения на- ционально-государственной и международной безопасности: Учеб. пособие / Под ред. Н.И. Турко М., 2005 г. Выборнов В.Я. Развитие и безопасность (Опыт стран Востока и России). М., 1995. Возжеников А.В., Прохожев А.А. Безопасность России: современное понимание, обеспечение. М., 1998 и др.
9
жения цели правопорядка. Они выполняют свои функции постоянно вне зависимости от возникновения экстраординарных событий или действий. Многие виды общих административно-правовых режимов обладают значительными превентивными возможностями, создавая условия для предупреждения угроз общественной безопасности. К их числу можно отнести пограничный режим, режим закрытого админи- стративно-территориального образования, пропускной режим на объекте, режим оборота оружия и др.
Специальные административно-правовые режимы устанавливаются в случаях необходимости усиления защиты государственных интересов, прав и свобод граждан, охраны законных интересов юридиче- ских лиц в дополнение к продолжающим функционировать общим режимам. Их введение обусловлено наличием существенных угроз конституционному строю, целостности государства, жизни и здоровью населения, общественной безопасности. В зависимости от характера и степени опасности дестабилизирующих факторов можно выделить четыре вида специальных административно-правовых режимов, а именно: чрезвычайного положения, военного положения, контртеррористической операции и чрезвычайной ситуации.
Практика свидетельствует, что при осуществлении того или иного специального административно-правового режима, как правило, применяются все виды административного принуждения: административ- но-предупредительные меры; меры административного пресечения; меры административно-процессуального обеспечения; меры административного наказания; административно-восстановительные меры.
При этом на первый план выдвигаются меры административного принуждения предупредительного характера и пресечения, позволяющие избежать нежелательных последствий, предотвратить угрозы общественной безопасности.
При анализе административно-предупредительных мер отдельные исследователи выделяют их персонифицированный характер1. Однако, на наш взгляд, такой признак не является универсальным для всех рассматриваемых принудительных мер. Отдельные их виды действительно носят персонифицированный характер (проверка документов у физических лиц, доставление, личный досмотр и др.). В то же время многие административно-предупредительные меры, используемые для обеспечения специальных административно-правовых режимов, обла-
1 См., например: Мелехин А.В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2000; Попова Н.Ф. Военное положение (административно-правовой аспект): Монография. М.: ВНИИ МВД России, 1999; Гущин В.В. Чрезвычайное положение (административно-правовой аспект): Монография. М., 1996; Хазанов С.Д. Правовое регулирование чрезвычайного положения в Российской Федерации: : Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996; Балтовский А.А. Óêàç. ñî÷.; è äð.
10