Специальные административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел в современных условиях. Монография
.pdfПри ведении переговоров с террористами не должны рассматриваться выдвигаемые ими политические требования.
Контртеррористическая операция считается оконченной в случае, если террористический акт пресечен (прекращен) и ликвидирована угроза жизни, здоровью, имуществу и иным охраняемым законом интересам людей, находящихся на территории, в пределах которой проводилась контртеррористическая операция. Лицо, принявшее решение о проведении контртеррористической операции, по предложению руководителя контртеррористической операции объявляет контртеррористическую операцию оконченной.
Мы разделяем точку зрения, высказанную в научной литературе, о том, что режим контртеррористической операции можно определить как режим, используемый только в целях противодействия терроризму, ограниченный территорией и временем проведения.
Необходимо отметить, что проект Федерального закона «О противодействии терроризму» предусматривал большее количество специальных режимов помимо проведения контртеррористической операции. Одной из важных новелл законопроекта являлась глава, посвященная введению понятия режима террористической опасности.
Âглаве VI законопроекта были закреплены нормы, определяющие особые правовые режимы, которые предполагалось применять для защиты от терроризма. К ним предполагалось отнести: режим террористической опасности; режим контртеррористической операции; режим чрезвычайного положения. Общее противодействие терроризму создатели законопроекта определяли как деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, иных организаций и физических лиц, осуществляемую с использованием мер политического, социально-экономического, ин- формационно-пропагандистского, организационного, правового, специального и иного характера и направленную на предупреждение, выявление и устранение причин и условий, порождающих терроризм
èспособствующих осуществлению террористической деятельности, а также минимизацию последствий террористической деятельности и ликвидацию различных форм поддержки терроризма.
Борьба с терроризмом представлялась как деятельность уполномо- ченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление, пресечение и расследование преступлений террористического характера, а также на минимизацию последствий террористической деятельности и ликвидацию различных форм поддержки терроризма и осуществляемая с использованием разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, войсковых и иных специальных операций и мероприятий.
Âсоответствии с положениями законопроекта террористическая опасность является угрозой реализации террористической акции, о
141
наличии которой свидетельствуют данные, полученные федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими борьбу с терроризмом. Контртеррористическая операция представляла собой комплекс войсковых и иных специальных операций и мероприятий, направленных на пресечение террористической акции, обезвреживание террористов, обеспечение безопасности физических лиц, а также на минимизацию ущерба, нанесенного террористической акцией.
Отдельный объект, участок местности, населенный пункт, а также территория одного или нескольких субъектов Российской Федерации, на которых мог вводиться режим террористической опасности, предлагалось определить зоной режима террористической опасности. Отдельные территория, населенный пункт, участок местности или акватории либо строение, сооружение, помещение или транспортное средство, в пределах которых могла проводиться контртеррористиче- ская операция, предлагалось определять зоной проведения контртеррористической операции. Отмечалось, что режим террористической опасности мог вводиться при получении информации, свидетельствующей о возможной подготовке или об угрозе совершения террористической акции, и при наличии обстоятельств, не позволяющих проверить такую информацию, обеспечить безопасность граждан и объектов, подвергающихся террористической угрозе, обычными силами и средствами без введения специальных мер и временных ограничений.
Режим террористической опасности предполагалось вводить на отдельных объектах, участках местности, в населенных пунктах, а также на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации. Срок действия указанного режима не мог превышать 30 суток.
Право на принятие решения о введении либо об отмене режима террористической опасности предполагалось предоставить:
ξПредседателю Правительства Российской Федерации — на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации по представлению руководителя федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности;
ξруководителю высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации — на отдельных объектах, участках местности, в населенных пунктах, а также на территории соответствующего субъекта Российской Федерации по представлению руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности.
О принятом решении относительно введения режима террористи- ческой опасности Председателем Правительства Российской Федерации — председателем Федеральной антитеррористической комиссии незамедлительно уведомляется Президент Российской Федерации. В случае принятия решения руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации — председателем региональной антитеррористической комиссии уведомляется Председатель
142
Правительства Российской Федерации — председатель Федеральной антитеррористической комиссии.
При этом в решении о введении режима террористической опасности должны были указываться:
ξосновное содержание информации, свидетельствующей о возможной подготовке или об угрозе совершения террористиче- ской акции;
ξобоснование необходимости введения режима террористической опасности и введения специальных мер и временных ограничений;
ξграницы зоны режима террористической опасности и перечень объектов, на которые распространяется его действие;
ξперечень специальных мер и временных ограничений, вводимых при осуществлении режима террористической опасности;
ξсрок действия режима террористической опасности.
В зоне режима террористической опасности допускалось введение некоторых специальных мер и временных ограничений, применяемых в рамках режима контртеррористической операции.
Необходимо отметить, что предложение создания в сфере действия специальных административно-правовых режимов так называемых «мягких» видов для современной науки является уже сложившейся тенденций. Так, например, в сфере противодействия социальным чрезвычайным ситуациям предлагается создать и принять Федеральный закон «О противодействии чрезвычайным ситуациям социального характера», который должен подобно Закону «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» стать базовым законом в соответствующей области противодействия чрезвычайным ситуациям. В этом Законе предлагается закрепить некий промежуточный более «мягкий», чем чрезвычайное положение, режим, который будет предварять введение чрезвычайного положения с его жесткими мерами по основаниям социального характера, позволять прежде всего органам внутренних дел использовать всевозможные меры профилактического характера и регулировать особые условия их функционирования, что в конечном итоге позволит надлежащим образом решить проблемы, которые были на Северном Кавказе, связанные с использованием ограничительных и запретительных мер вне введения чрезвычайного положения.
Федеральным законом Российской Федерации «О противодействии терроризму» конкретизированы положения, касающиеся льготного ис- числения выслуги лет лицам, участвующим в борьбе с терроризмом.
Необходимо отметить, что нормы, призванные регулировать отношения по возмещению вреда, причиненного в результате теракта, в том числе и лицам, участвующим в борьбе с терроризмом; социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористического
143
акта; льготному исчислению выслуги лет; предоставлению гарантий и компенсаций лицам, участвующим в борьбе с терроризмом, вступили в силу с 1 января 2007 г.
Лица, виновные в террористической деятельности, несут ответственность, предусмотренную уголовным законодательством Российской Федерации.
Согласно ст. 205 УК РФ «терроризм» предусматривает совершение взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий, если эти действия совершены в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения либо оказания воздействия на принятие решений органами власти, а также угрозу совершения указанных действий в тех же целях и наказывается лишением свободы на срок от пяти до десяти лет, а при наличии отягчающих обстоятельств — до 20 лет.
Преступления террористического характера являются тяжкими преступлениями, а при наличии отягчающих обстоятельств — и особо тяжкими.
Уголовному наказанию по российскому законодательству подлежит «вовлечение в совершение преступлений террористического характера или иное содействие их совершению», которое согласно ст. 205 УК Российской Федерации означает вовлечение лица в совершение преступления, предусмотренного ст. 205 (терроризм), 206 (захват заложников), 208 (организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем), 211 (угон судна воздушного или водного транспорта либо железнодорожного подвижного состава), 277 (посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля) и 360 (нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой), а также склонение лица к участию в деятельности террористической организации, вооружение либо обучение лица в целях совершения указанных преступлений, а равно финансирование акта терроризма либо террористической организации и наказывается лишением свободы на срок от четырех до восьми лет. Те же деяния, совершенные лицом с использованием своего служебного положения наказываются лишением свободы на срок от семи до пятнадцати лет.
Лицо, совершившее преступление террористического характера, освобождается от уголовной ответственности, если оно добровольным и своевременным сообщением органам власти или иным способом способствовало предотвращению осуществления акта терроризма либо пресечению указанного в настоящей статье преступления террористи- ческого характера и если в действиях этого лица не содержится иного состава преступления.
Федеральным законом Российской Федерации «О противодействии терроризму» предусмотрено, что в Российской Федерации запре-
144
щаются создание и деятельность организаций, цели или действия которых направлены на пропаганду, оправдание и поддержку терроризма или совершение преступлений, предусмотренных ст. 205—206, 208, 211, 277—280, 2821, 2822 и 360 Уголовного кодекса Российской Федерации.
Организация признается террористической и подлежит ликвидации (ее деятельность — запрещению) по решению суда на основании заявления Генерального прокурора Российской Федерации или подчиненного ему прокурора в случае, если от имени или в интересах организации осуществляются организация, подготовка и совершение преступлений, предусмотренных ст. 205—206, 208, 211, 277—280, 2821, 2822 и 360 Уголовного кодекса Российской Федерации, а также в случае, если указанные действия осуществляет лицо, которое контролирует реализацию организацией ее прав и обязанностей. Решение суда о ликвидации организации (запрете ее деятельности) распространяется на региональные и другие структурные подразделения организации.
Оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество организации, ликвидируемой по основаниям, предусмотренным настоящей статьей, подлежит конфискации и обращению в доход государства в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Решение о конфискации указанного имущества и его обращении в доход государства выносится судом одновременно с решением о ликвидации организации. Данные положения распространяются на иностранные и международные организации, а также на их отделения, филиалы и представительства в Российской Федерации.
Необходимо отметить, что лицам, оказывающим содействие в выявлении, предупреждении, пресечении, раскрытии и расследовании террористического акта, выявлении и задержании лиц, подготавливающих, совершающих или совершивших такой акт, из средств федерального бюджета может выплачиваться денежное вознаграждение.
Источники финансирования выплат денежного вознаграждения устанавливаются Правительством Российской Федерации. Размер, основания и порядок выплат денежного вознаграждения определяются федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности.
Перечисленные меры связаны с явлениями социального свойства, главным образом криминального характера. К их числу, помимо проявлений межэтнического характера, можно отнести этноэгоизм, этноцентризм и шовинизм, появляющиеся в деятельности некоторых национальных общественных формирований сепаратистского толка и создающих благоприятные условия для межнациональных конфликтов. Сюда же можно отнести массовую миграцию и неуправляемый характер воспроизводства рабочей силы в ряде регионов страны как следствие распада СССР, недостатки национальной и экономической
145
политики России и стран — участниц СНГ, распространение и эскалацию конфликтных ситуаций на национально-этнической почве.
Особую опасность представляет угроза криминализации общественных отношений, включая такой вид преступности, как терроризм. Именно преступность является в настоящее время одной из главных составляющих, образующих особые условия в обществе. Как справедливо отмечается в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, преступный мир, по существу, бросил вызов государству, вступив с ним в открытую конкуренцию, посягает на национальную безопасность нашей страны. Поэтому борьба с преступностью и коррупцией носит не только правовой, но и политический характер. Это борьба за право жить не в особых, а в нормальных условиях, позволяющих обществу поступательно развиваться, совершенствовать свои демократические институты, без насилия решать возникающие в процессе эволюции проблемы.
Однако состояние и уровень преступности в настоящее время не позволяют рассчитывать в ближайшее время на улучшение обстановки. Прогноз развития криминальной ситуации свидетельствует не только о дальнейшем увеличении общего числа совершаемых преступлений, но и о возрастании количества отдельных, наиболее тяжких деликтов, таких как убийства, разбойные нападения организованных преступных формирований, захват заложников, преступления, совершаемые с помощью оружия и взрывчатых веществ.
Особенностью криминальной ситуации в стране является и то, что в последние годы резко увеличилось количество террористических актов, совершаемых с помощью взрывных устройств (до 1990 г. такие преступления совершались крайне редко). Именно они чаще всего создают особые условия и способны «взорвать» обстановку, вызвать массовые волнения среди населения.
Все это заставляет не только по-иному оценивать используемые ранее приемы и способы борьбы с преступностью, но и вносить существенные коррективы в общую систему управления органами внутренних дел прежде всего применительно к особым условиям обстановки.
Разработка новых подходов к проблемам региональной безопасности в Российской Федерации стала предметом парламентских слушаний в Государственной Думе 5 июня 2003 г., проведенных комитетом по безопасности. На них с участием широкого круга участников, представляющих различные министерства и ведомства, обсуждался наработанный практический опыт и пути совершенствования законодательства по этому вопросу. Было признано необходимыми создание института федерального вмешательства по реагированию на нарушения федерального законодательства в субъектах Российской Федерации. Эта проблема является не только внутригосударственной. Создание международных организаций различного вида, а затем и системы
146
коллективной безопасности породило новое явление в международных отношениях, имеющее сходные черты и институтом федерального вмешательства. Оно получило название «гуманитарная интервенция»1 и представляет собой интернациональное вмешательство в дела отдельных государств, все чаще с использованием военной силы2. Современное международное право предусматривает возможность применения военной силы в отношении других государств только с санкции ООН с ее Советом Безопасности. Так, например, А.А. Ливеровский предлагает все формы федерального вмешательства условно разделить на три группы: предупредительные меры, принудительные меры и меры, связанные с ограничением прав граждан3.
В целом, соглашаясь с необходимостью выработки подходов, связанных с последовательностью применения мер федерального вмешательства, считаем необходимым заметить, что более точной группировкой применяемых мер может быть следующая: меры предупреди- тельно-процедурного характера; пресекательные меры; меры, направленные на изменение предметов ведения в одностороннем порядке; меры, связанные с ограничением конституционных прав и свобод граждан и организаций.
Одновременно с постоянно ведущимися теоретическими поисками решения рассматриваемой проблемы в Российской Федерации формируется законодательная база, предназначенная регламентировать порядок федерального вмешательства в рамках борьбы с терроризмом4.
Ряд авторов правовое решение федерального вмешательства воплотили в форме проекта соответствующего закона. В качестве непосредственных мер федерального вмешательства они предлагают следующие: меры, направленные на отмену правового акта, действия органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; приостановление действия правового акта; представление органу государственной власти, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации и их предупреждение; временное введение особого режима правления на территории Российской Федерации; приостановление осуществления полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; досрочное прекращение полномочий органа государственной власти высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; временное введение федерального
1Гусейнов В. Современная «философия интернационализма» // Независимая газета. 2008. 7 июля.
2Мелехин А.В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2002. С. 167.
3Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Российское право. 2002. ¹ 9. С. 33—41.
4Мелехин А.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 168.
147
правления в отдельной сфере общественных отношений, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации; введение чрезвычайного положения на территории субъекта Российской Федерации или части его территории; введение военного положения на территории субъекта Российской Федерации или части его территории; временное введение прямого федерального правления на территории субъекта Российской Федерации; использование расположенных на территории субъекта Российской Федерации войсковых формирований и ввод дополнительных войсковых формирований на территорию субъекта; меры материального и финансового воздействия.
Предпринимаемые федеральными органами государственной власти практические меры по разрешению конфликтной ситуации в СевероКавказском регионе позволяют выделить следующие особенности, характеризующие правовой режим, установленный на период проводимой там контртеррористической операции:
ξцелью проводимых мероприятий является устранение причин, посягающих на территориальную целостность государства, права
èсвободы граждан;
ξодностороннее изменение полномочий по предметам ведения между Российской Федерацией и входящими в ее состав субъектами Российской Федерации;
ξнепосредственное участие Президента Российской Федерации в принятии решения о начале и осуществлении всех проводимых там мероприятий;
ξотсутствие в законодательстве Российской Федерации процедурных гарантий, определяющих порядок согласования Президентом Российской Федерации своих действий с законодательной и судебной ветвями власти (Федеральным собранием и Конституционным Судом Российской Федерации);
ξотсутствие парламентского контроля за действиями Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти;
ξотсутствие указания на сроки окончания проводимых мероприятий;
ξцентрализованный подход к формированию и подотчетности в своих действиях органов исполнительной власти республики;
ξпривлечение сил и средств большинства федеральных министерств и ведомств и в первую очередь силовых структур;
ξиспользование ими разнообразных методов действий, в том числе
èсиловых;
ξрасширение компетенции органов военного командования;
ξотражение в административном процессуальном законодательстве составов административных правонарушений, ответственность за которые наступает только в период проведения контртеррористических операций;
148
ξнаделение территориальной административной власти дополнительными принудительными полномочиями;
ξсоздание временных органов управления (временных органов внутренних дел, комендатур и т.д.);
ξизменение принципа территориального определения подсудности рассмотрения уголовных дел за совершенные преступления средней тяжести (до 5 лет лишения свободы), тяжкие (до 10 лет) и особо тяжкие (свыше 10 лет)1;
ξвведение ограничений для иностранных граждан и представителей средств массовой информации по возможностям въезда в зону проведения контртеррористической операции2;
ξприменение мер, направленных на ограничение конституционных прав и свобод гражданина (комендантский час, «зачистки», запрет на проведение выборов и референдумов и т.д.;
ξфедеральное вмешательство в зависимости от оснований его осуществления и преследуемых целей.
На последнее обратим особое внимание. Здесь предполагается по крайней мере три основных варианта действий:
(1)конфронтационный, связанный с преодолением острых противоречий, возникших между федеральным центром и отдельными регионами. Этот вариант является наиболее жестким. Он предполагает использование федеральным центром силовых средств воздействия в установленном федеральным законом порядке. Применяется с соблюдением последовательности мер предупредительно-процедурного характера, к которым следует отнести: рассмотрение ситуации в Федеральном Собрании Российской Федерации; при необходимости обращение в Конституционный Суд Российской Федерации; издание Указа Президента Российской Федерации соответствующего содержания;
(2)консолидированный, связанный с оказанием помощи со стороны федерального центра в преодолении реальной угрозы наступления чрезвычайной ситуации или ликвидации ее последствий в отдельных регионах;
(3)выполнение роли социального арбитра или третейского судьи. Подобные методы государство должно применять непосредст-
венно или через государственные структуры в случае возникновения разногласий между ветвями власти в субъектах Российской Федерации или между отдельными субъектами Российской Федерации.
1Уголовный кодекс РФ. Ст. 15.
2Постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября 2002 г. ¹ 754 «Об отвержении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение» // Российская газета. 2002г. 16 октября.
149
Под федеральным вмешательством следует понимать абсолютное право государства в лице Президента страны на порядок применения предусмотренных разработанным заблаговременно федеральным законодательством способов воздействия системного характера (правовых, военных, политических, экономических, организационных, идеологи- ческих и др.) на субъекты Федерации (их властные структуры, территорию, экономику, право и т.д.) в целях восстановления конституционных основ государства, прав и законных интересов личности. Они должны быть своевременными, адекватными характеру реальных угроз и предусматривать возможность осуществления контроля за законностью действий со стороны всех ветвей государственной власти.
Отмеченные выше особенности правового режима, устанавливаемого на территории проведения контртеррористической операции, позволяют сделать следующие выводы.
1.Правовой режим в зоне проведения контртеррористической операции, имея отличительные особенности, одновременно включает
âсебя определенные черты специальных правовых режимов чрезвы- чайного и военного положения.
2.Под мерами федерального вмешательства следует понимать право государства в лице правоохранительных органов на применение предусмотренных законодательством способов воздействия (военных, экономических, организационных, идеологических и др.) на субъекты Федерации (их властные структуры, территорию, экономику, право и т.д.) в целях восстановления конституционных основ, прав и законных интересов личности.
3.Федеральное вмешательство в форме проведения контртеррористической операции следует рассматривать как основанный на заблаговременно разработанном законодательстве временный особый правовой режим, вводимый в отдельных субъектах Российской Федерации Президентом Российской Федерации в целях устранения причин, посягающих на конституционные основы, права и законные интересы личности.
2.4. bЕНЙОЙТУСБУЙГОП-РСБГПГПК СЖЗЙН ШСЖИГЬШБКОПК ТЙУФБЧЙЙ
В настоящее время на российском правовом поле сложилась ситуация, при которой существует незначительное количество нормативных правовых актов, в той или иной мере определяющих место и роль МВД России в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, которые можно условно разделить на две группы.
Во-первых, это общесистемные нормативные правовые акты, которые формулируют базовый понятийный аппарат, принципы, цели, задачи при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного харак-
150