Специальные административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел в современных условиях. Монография

обеспечения безопасности в обществе от внутренних угроз в строго регламентированных правовых границах. Для его применения необходимо наличие двух условий: фактические (чрезвычайная ситуация) и юридические (закон) основания.

Возможность применения чрезвычайного положения в современных условиях предусматривается конституциями и детализируется законодательством государств с различными политическими режимами.

Процесс объявления режима чрезвычайного положения (в том числе и иных видов особых правовых режимов) на определенной территории в современных условиях осуществляется под непосредственным контролем не только законодательных органов государственной власти внутри государства, но и мирового сообщества в лице ее международных организаций.

Законодательство Российской Федерации по реализации чрезвы- чайного положения в достаточной мере соответствует стандартам международного права. Чрезвычайное положение является одним из видов особых правовых режимов, возможность введения в действие которых предусмотрена Конституцией Российской Федерации и основанными на ней федеральными конституционными законами «О чрезвычайном положении» и «О военном положении». Между этими правовыми режимами на законодательном уровне определены как общие черты (процедура объявления, ограничительный характер воздействия на общественные отношения, внесение изменений в правовой статус и структуру органов государственного управления и т.д.), так и принципиальные различия (например, цели и основания введения). Целью введения чрезвычайного положения является устранение обстоятельств, нарушающих конституционные права и свободы граждан, а также конституционный строй Российской Федерации.

Âотличие от военного положения основаниями введения особого правового режима чрезвычайного положения является только наличие внутригосударственных угроз — чрезвычайных ситуаций социальнополитического, природного и техногенного характера.

Âпериод действия особого правового режима чрезвычайного положения на определенной территории в административно-правовой статус субъектов права вносятся следующие изменения:

ξ в связи с запретом на этот период времени проведения выборов изменяются сроки полномочий органов законодательной власти

и избранных должностных лиц (это международная практика);

ξсоздаются оперативные (временные) органы, наделяемые властными полномочиями в сфере действия исполнительной власти;

ξсфера действия постоянных территориальных органов исполнительной власти может быть сужена;

ξу территориальных органов исполнительной, органов местного самоуправления и населения появляются дополнительные права

111

и обязанности в сфере реализации прав и обязанностей (полномочий) по обеспечению действия особого правового режима чрезвычайного положения.

Посредством законодательно предусмотренной возможности ограничения административной правоспособности и административной правосубъектности изменяется административно-правовой статус граждан. Предусматривается возможность ограничения даже абсолютных прав (например, ограничение права собственности в связи с реквизицией) и расширение круга дополнительных обязанностей граждан.

Более широко применяется ограничение относительных прав граждан во всех сферах деятельности, а именно: право на участие в управлении государством (отмена выборов и референдумов); право на передвижение; право на объединение; право на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования и т.д. Могут вводиться дополнительные ограничения в административно-правовой статус государственных служащих.

Помимо общепринятых запретов предусматривается возможность применения дополнительных мер (ужесточение мер дисциплинарной ответственности, сверхурочное привлечение к трудовой обязанности, запрещение забастовок и т.д.).

В отличие от предыдущих подобных законов1, по действующему ФКЗ «О чрезвычайном положении» (200.) Президент Российской Федерации при решении процедурных вопросов, связанных с процессом введения в действие режима чрезвычайного положения на всей территории государства или в отдельных регионах, не обязан согласовывать свои действия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации (обязательным является только утверждение указа Президента Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации)2.

Таким образом, особый правовой режим чрезвычайного положения является одним из видов специальных правовых режимов, устанавливаемый на всей или отдельной территории Российской Федерации при наличии реальных внутренних угроз личности, обществу или государству. На данной территории его действие, носящее по преимуществу властно-императивный характер, распространяется на всех индивидуальных и коллективных субъектов преимущественно административного права.

1См., например: Çàêîн СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения» от

3апреля 1990 г. ¹ 1407—1; Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г. ¹ 1253—1 .

2Óêàç Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // См.: часть 2 ст. 4 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. ¹ 3-ФКЗ.

112

Резюмируя изложенное в качестве основных выводов, касающихся административно-правового режима чрезвычайного положения, необходимо сказать следующее.

1.Административно-правовой режим чрезвычайного положения является как комплексным, так и многомерным, так как в случае возникновения соответствующих ситуаций социального, природного или техногенного характера он распространяет свое действие на различ- ные сферы государственного управления.

2.Анализ законодательства, определяющего административно-пра- вовой режим чрезвычайного положения, позволяет сделать вывод, что на органы внутренних дел возлагается наибольшее количество обязанностей по обеспечению общественной безопасности. И это вполне обоснованно, так как именно в структуру органов внутренних дел входят подразделения, которые способны и должны осуществлять административную, уголовно-процессуальную, оперативнорозыскную и другие виды деятельности. Поэтому при введении чрезвычайного положения активизируют свою деятельность практи- чески все подразделения.

3.При введении чрезвычайного положения, обусловленного социальными угрозами, создавать во всех административно-территориальных единицах (в зависимости от территории, на которой введен данный режим) согласительные комиссии, в обязанность которых входили бы предупреждение и минимизация любых социальных конфликтов в регионах, разработать рекомендации по созданию согласительных комиссий, процедуру их работы, условия членства и порядок обращения,

àтакже сформировать при Общественной палате Российской Федерации постоянно действующий экспертный совет, уполномоченный формировать согласительные комиссии в административно-территориальных единицах, предупреждать социальные конфликты.

2.2. bЕНЙОЙТУСБУЙГОП-РСБГПГПК СЖЗЙН ГПЖООПДП РПМПЗЖОЙА

В январе 1938 г. на очередной Сессии Верховного Совета СССР

полномочия Президиума Верховного Совета СССР, закрепленные в ст. 49 Конституции СССР от 5 декабря 1936 г., были дополнены правом объявлять в отдельных местностях или на всей территории страны военное положение в целях организации обороны или обеспече- ния общественного порядка и государственной безопасности.

Ныне действующая Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 87) наделяет Президента Российской Федерации правом введения на всей территории страны «или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и

113

Государственной Думе». Основанием для принятия такого решения Конституция России предусматривает случаи агрессии «или непосредственной угрозы агрессии».

Ранее в литературе высказывалось мнение о нецелесообразности принятия такого закона в мирное время, так как другими государствами это могло быть расценено актом подготовки к войне с их соответствующей реакцией1. В качестве довода ссылались на предвоенный опыт СССР. Тогда Закон СССР «О военном положении» разрабатывался заранее, в раках проводимой мобилизационной подготовки государства, однако был принят и вступил в действие в первый день на- чала Великой Отечественной войны (22 июня 1941 г.).

Подобное наблюдалось и в Германии2. В связи с реальными протестными выступлениями европейской общественности, негативное отношение средств массовой информации такой законопроект в 60-е годы XX столетия был отвергнут бундестагом страны.

В России регламентация правового режима военного положения в форме специального законодательного акта появилась в конце XIX в. В соответствии с Правилами о местностях, объявляемых состоящими на военном положении, от 18 июня 1882 г. губернии, области, уезды, округа или отдельные населенные пункты, находящиеся в районе военных действий и имеющие важное значение для интересов государства или военных интересов, могли быть объявлены «состоящими на военном положении».

Возможность введения военного положения в мирное время не предусматривалась. Однако в отдельных местностях России в периоды революционных волнений оно неоднократно вводилось с объявлением в стране мобилизации или после ее проведения. С введением в местности военного положения на этой территории фактически устанавливалась абсолютная власть органов военного командования.

Исторически сложилось, что по характеру вводимых ограничений, объему полномочий, которыми наделяются органы военного командования, правовой режим военного положения по ранее действовавшему и ныне действующему законодательству значительно жестче, нежели правовой режим чрезвычайного положения. Подобное состояние характерно и для военного законодательства других стран.

Полномочия Президиума Верховного Совета СССР на объявление в отдельных местностях или на территории всего Советского военного положения «в интересах обороны государства или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности» были реализованы в первый день Великой Отечественной войны. Оно было введено

1Ñì.: Петрухин И.Л. Чрезвычайное положение и права человека. Обеспечение безопасности населения и территорий. М.: 1994. С. 51—52.

2Петрухин И.Л. Чрезвычайное положение и права человека. Обеспечение безопасности населения и территорий. М.: 1994. С. 51, 52.

114

практически одновременно в большинстве прифронтовых областей страны.

Правовой режим военного положения рассматриваемого времени (1941—1945) понимался как составная часть военного времени. Его введение в действие рассматривалось как вынужденная необходимость ужесточения контрольно-надзорных функций государства во всех сферах общественных отношений. Фактически роль и власть государства принимали абсолютный характер, что нетрудно заметить из документов военного времени. Так, военные советы фронтов, армий, округов, а при их отсутствии — высшее командование войсковых соединений в местностях, объявленных на военном положении, наделялись всеми функциями органов государственном власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности. Им предоставлялось право применять все чрезвычайные меры, перечисленные в Указе «О военном положении». В местностях, объявленных на военном положении, значительно расширялась подсудность военных трибуналов.

В Указе давался перечень видов преступлений, рассмотрение которых подпадало под юрисдикцию военных трибуналов. К ним относились дела о государственных преступлениях; преступлениях, связанных с охраной общественной собственности; преступлениях, совершенных военнослужащими; разбое; об умышленных убийствах; насильственном освобождении из мест заключения и из-под стражи; об уклонении от исполнения всеобщей воинской обязанности; сопротивлении представителям власти; о незаконной покупке, хранении оружия, а также о хищении оружия.

Для осуществления мер, направленных на обеспечение режима военного положения военные власти, как и в условиях чрезвычайного положения, имели право издавать обязательные для всего населения постановления, отдавать распоряжения местным органам власти, государственным и общественным организациям, учреждениям, а также требовать от них безусловного и немедленного исполнения этих постановлений и распоряжений.

30 июня 1941 г. совместным решением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и Совнаркома СССР был создан Государственный Комитет Обороны. Он являлся чрезвычайным органом государства, в его руках сосредоточилась вся полнота власти в стране, государственное, военное и хозяйственное руководство. В его состав входили руководители ведущих отраслей экономики и других сфер деятельности государства. Подобные чрезвычайные органы государственного управления общей компетенции создавались и в других воюющих государствах.

Через 60 с лишним лет после начала Великой Отечественной войны и после принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении» 30 января 2002 г., был принят Федеральный консти-

115

туционный закон «О военном положении». Такого вида законы принимаются по усложненной процедуре, связанной с порядком голосования, обязательностью его подписания Президентом страны и необходимостью одобрения 1/3 общего количества субъектов Федерации.

Подобные законы (в том числе и «О чрезвычайном положении») предусмотрены текстом Конституции страны, их количество не превышает двадцати1.

Впервые на конституционном уровне институт военного положения в СССР был упомянут в январе 1938 г. на очередной Сессии Верховного Совета СССР. Полномочия Президиума Верховного Совета

СССР, закрепленные в ст. 49 Конституции СССР от 5 декабря 1936 г., были дополнены правом объявлять в отдельных местностях или на всей территории страны военное положение в целях организации обороны или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности.

Ранее в литературе высказывалось мнение о нецелесообразности принятия такого закона в мирное время, так как это может быть расценено другими государствами как подготовка к войне с их соответствующей реакцией.

Чрезвычайные меры, применяемые при введении военного положения, регламентировались соответствующими подзаконными актами, которые действовали лишь на период чрезвычайной обстановки. По происхождению, обязательности для исполнения всеми гражданами и организациями, форме выражения чрезвычайные меры носили правовой характер. Они наделяли в установленном порядке соответствующие органы государства, назначенные для осуществления правового режима военного положения, специальными полномочиями.

В настоящее время военное положение определяется как «особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии» (ст. 1, п. 1 ФКЗ «О военном положении»). Таким образом, основанием введения в действие этого закона является наличие реальных внешних угроз.

Действующее законодательство допускает возможность объявления правового режима военного положения на отдельных территориях Российской Федерации до объявления состояния войны. Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации2. В соответствии с ч. 2 ст. 87 Конституции Российской Федерации основа-

1Мелехин А.В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2002. С. 153.

2См.: п. 2. ст. 1 Федерального конституционного закона «О военном положении» от 30 января 2002 г. ¹ 1-ÔÊÇ .

116

нием для введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии1.

Выступая регулятором общественных отношений, право в зависимости от преследуемых законодателем целей устанавливает определенные правовые режимы. Оно должно быть сильным: для большинства — по природе своей справедливости; для меньшинства — по природе своей необходимости соблюдать установленные легитимным путем правила поведения в обществе. Безусловно, что для общества лучше обходиться без введения специальных правых режимов, однако бывают крайние случаи. Жесткость регламентируемых отношений определяется рядом разнообразных факторов: степенью угрозы общественной безопасности; временными параметрами; международными обязательствами государств; масштабностью; предназначением объекта — его экономическим оборонным значением, степенью режима секретности и др.2

Особый правовой режим военного положения предусматривает необходимость осуществления не только органами государственной власти различных уровней и органами местного самоуправления, но и организациями и гражданами комплекса разнообразных задач, направленных на создание наиболее оптимальных условий для устранения или предотвращения причин, послуживших основанием для его введения.

Резолюцией XXIX сессии Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г. определено, что агрессией является применение вооруженной силы одним государством против суверенитета, территориальной целостности, неприкосновенности или политической независимости другого государства или народа, несовместимое с Уставом ООН. Этот документ выделяет следующие виды агрессии: прямая, косвенная и соучастие в агрессии.

Акты прямой агрессии — вторжение или нападение вооруженных сил государства на территорию другого государства; любая оккупация, даже временная, являющаяся результатом такого вторжения или нападения; любая аннексия территории другого государства; бомбардировка вооруженными силами государства территории другого государства; блокада его портов и берегов вооруженными силами другого государства, нападение вооруженных сил на сухопутные, морские или воздушные силы; нарушение установленных международным соглашением условий

1См.: п. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона от «О военном положении»

30января 2002 г. ¹ 1-ÔÊÇ.

2Мелехин А.В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2002. С. 152.

117

военного присутствия на территории другого государства. При косвенной агрессии государство-агрессор применяет вооруженную силу скрытно, путем использования вооруженных банд, наемников, нерегулярных воинских формирований или добровольцев. Оказание помощи национально-освободительным движениям агрессией не является.

Соучастие в агрессии — предоставление государством своей территории для агрессии против другого государства. Приведенный перечень актов агрессии не является исчерпывающим. Исходя из Устава ООН Совет Безопасности может квалифицировать как агрессию и другие действия.

Значительно более сложным представляется определение непосредственной угрозы агрессии, которая также рассматривается в каче- стве одного из оснований для введения военного положения.

Основанием для введения на определенной территории военного положения в Российской Федерации определены следующие два вида обстоятельств (ч. 2 ст. 87 Конституции Российской Федерации): агрессия или непосредственная угроза агрессии (ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О военном положении»), т.е. совокупность внешних угроз государственному и общественному строю. Со ссылкой на общепринятые международные документы Закон дает перечень этих обстоятельств.

Агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН. Актами агрессии против Российской Федерации независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации признаются:

ξвторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории Российской Федерации, являющаяся результатом такого вторжения или нападения либо любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной силы;

ξбомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории Российской Федерации или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против Российской Федерации;

ξблокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств);

ξнападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы Российской Федерации или другие войска независимо от места их дислокации;

ξдействия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию друго-

118

му государству (группе государств) для совершения акта агрессии против Российской Федерации;

ξзасылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Российской Федерации, равносильные указанным в настоящем

пункте актам агрессии.

По нашему мнению, законодатель логично решил не считать такой перечень исчерпывающим. С учетом юридической силы этого вида законов в нем должны содержаться только основные направления, которые более детальную проработку приобретают в правовых актах, обладающих меньшей юридической силой. Разнообразие и динамика общественной жизни позволили предусмотреть возможность отнесения к актам агрессии против Российской Федерации помимо пере- численных другие акты применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.

Непосредственной угрозой агрессии против Российской Федерации могут признаваться действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против Российской Федерации, включая объявление войны Российской Федерации.

Не все государства оговаривают возможность введения правового режима военного положения только одними внешними угрозами. Например, в Польше установлено родовое понятие «чрезвычайного режима», включающее чрезвычайное положение, военное положение и состояние войны, определен и разработан механизм реализации различных его видов. На конституционном уровне определены основания их введения и субъекты обеспечения. На уровне специального законодательства (законы, декреты) конкретизирована содержательная часть этих режимов.

В период, предшествующий распаду мировой системы социализма, находившееся в оппозиции к официальной власти Польши профобъединение «Солидарность», возглавляемое Лехом Валенсой (впоследствии ставшим Президентом страны), уверовав в свои возможности, решило взять власть силовым путем. Возникла острейшая кризисная ситуация, грозящая кровавыми и разрушительными последствиями как для государства, так и для общества. 13 декабря 1981 г. Президент Польши Войцех Ярузельский в целях предотвращения гражданской войны ввел в стране военное положение.

119

До принятия ФКЗ «О военном положении» некоторые исследователи предлагали в качестве определенного ориентира рассматривать проект Кодекса преступлений против мира и безопасности человече- ства. В нем под угрозой агрессии понимаются заявления, сообщения, демонстрации силы и иные меры, дающие веские основания руководству какого-либо государства полагать о реальной возможности агрессии против этого государства.

Со ссылкой на общепринятые международные документы Закон дает перечень обстоятельств. По нашему мнению, законодатель логично решил не считать такой перечень исчерпывающим. С учетом юридической силы этого вида законов в нем должны содержаться только основные направления, которые более детальную проработку приобретают в правовых актах, обладающих меньшей юридической силой. Разнообразие и динамика общественной жизни позволили предусмотреть возможность отнесения к актам агрессии против Российской Федерации, помимо перечисленных, другие акты применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.

Непосредственной угрозой агрессии против Российской Федерации могут признаваться действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против Российской Федерации, включая объявление войны Российской Федерации.

Подготовленный группой экспертов доклад «Право на защиту» и распространенный среди участников декабрьской (2001) Генеральной Ассамблеи ООН для обсуждения и затем принятия соответствующей резолюции содержит следующий основной вывод: в качестве крайней меры «военное вмешательство может быть оправдано, чтобы предупредить геноцид, широкомасштабные этнические чистки и убийства, насильственное выселение, массовый террор или насилие против гражданского населения»1. Подобные действия мирового сообщества не должны применяться в отношении пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН.

Такой вариант воздействия международного сообщества на «непослушные государства» привел к появлению парадоксального по своей сути термина «гуманитарная война». Фактически речь идет о реализации норм международного права по ограничению суверенитета государств в целях достижения международной стабильности. В этом процессе есть определенные нюансы, способные при развитии опреде-

1 Чубченко Ю. ООН готовит гуманитарную интервенцию // Коммерсантъ. 2001. 20 дек.

120