Специальные административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел в современных условиях. Монография

Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», не раскрывая понятия «угроза», трижды употребляет этот термин в различных контекстах. В статье 3 говорится, чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или общественному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. В статье 11, раскрывающей меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения, указано, что возможна эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения. Наконец, ст. 31 предусматривает задержание граждан, нарушивших правила комендантского часа в случае введения карантина вследствие возникновения угрозы распространения опасных инфекционных заболеваний.

Âрамках проблематики, связанной с созданием эффективной модели деятельности органов внутренних дел в условиях специальных административно-правовых режимов, особое место занимает вопрос о сущности угроз безопасности.

Характерно, что в ряде законодательных актов и официальных документов идет речь об угрозе безопасности РФ как о явлении, которое потенциально существует, а при определенных неблагоприятных условиях может стать реальностью и способно нанести ущерб личности, обществу и государству. Вместе с тем ни в одном из них не содержится достаточно четкого определения сущности угроз безопасности. Так, в Федеральном законе «О безопасности»1 (ст. 3) в качестве содержания деятельности государства по обеспечению безопасности определены «прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности».

Âрамках теории безопасности наряду с понятием «угроза» достаточно широко употребляется термин «опасность». Исследователи выделяют шесть значений последнего: «1) целеустремленные враждебные намерения и действия одних субъектов против других, а также вредные следствия просчетов, ошибок, безалаберности людей в своих действиях; 2) риск; 3) вызов; 4) природные катаклизмы, наносящие ущерб самой природе и обществу; 5) оценка явлений с точки зрения возможного ущерба; 6) предчувствие событий, способных пичинить вред людям и природе»2.

Вместе с тем нередко понятия «угроза» и «опасность» используются в одном и том же значении. Действительно, взаимосвязь указанных

1Федеральный закон Российской Федерации «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. ¹ 390-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 3 января 2011 г. ¹ 1. Ст. 2.

2Серебряников В., Дерюгин Ю.И., Ефимов Н.Н., Ковалев В.И. Безопасность и армия. М., 1995. С. 23.

41

категорий столь тесная, что строго очертить параметры каждой из них довольно сложно. Общим в их содержании является возможность причинить тот или иной ущерб безопасности. Однако в настоящее время среди специалистов все более распространенным становится мнение о том, что угроза — это крайняя степень опасности (непосредственная опасность), а опасность есть возможная (потенциальная) угроза. Например, можно встретить такую трактовку: угроза есть непосредственная опасность причинения ущерба жизненно важным интересам и безопасности1. В свою очередь, опасность рассматривается как нанесение ущерба тем или иным интересам, для реализации которого необходимо создание соответствующих условий (накопление возможностей и формирование намерений). Таким образом, опасность предполагает наличие либо намерения, либо возможности нанесения ущерба, тогда как угроза заключает в себе и то и другое. При этом опасности могут исходить из многих источников и действовать по отношению ко многим объектам, часто имея безадресный характер, а угроза, имея конкретный источник и объект, всегда носит персонифицированный, адресный характер2.

Поскольку каждая объективно существующая опасность может рассматриваться в качестве потенциальной угрозы, т.е. при определенных условиях способна стать конкретной угрозой и нанести реальный ущерб интересам государства, общества или личности, то данные явления принято рассматривать в совокупности. Специалисты исходят из того, что существуют не отдельно взятые угрозы и опасности, а имеет место определенная система опасностей и угроз безопасности.

Наряду с терминами «угроза» и «опасность» в теории безопасности также достаточно широко употребляются и такие категории, как «вызов» и «риск», заимствованные у американских специалистов. Отметим, что в рамках стратегического планирования в США используют термины «угроза», «вызов» и «риск», посредством которых обозна- чаются: возможность какой-либо страны, группы государств или явлений угрожать (угроза), противодействовать (вызов) или определенным образом мешать (риск) достижению целей безопасности3.

Существует три основных варианта интерпретации риска, который является наиболее родственным термину «угроза»: как возможность негативного для объекта или субъекта события, как количественная мера такой возможности и как комбинация этих двух толкований. В последнем варианте риск квалифицируется как потенциальная воз-

1Манилов В.Л. Угрозы национальной безопасности России // Военная мысль. 2006. ¹ 1. С. 17.

2Общая теория безопасности. Актуальные методологические и социально-поли- тические проблемы: Учеб. пособие / Под ред. А.И. Позднякова. М.: ВАГШ, 1994. С. 13.

3Collins L. Grand Strategy, Principles and Practics. Annapolis, Mariland, 1973. P. 14.

42

можность нанесения вреда данному объекту или субъекту, обычно выражаемая в количественных параметрах. В свою очередь, опасность определяется как источник риска1.

По мнению некоторых авторов, первичным в ряду дестабилизирующих факторов (риск, вызов, опасность или угроза) является риск. Вызов, опасность и угроза трактуются как различные степени риска причинения конкретного ущерба интересам безопасности, т.е. выступают в качестве вторичных рисков. Мы же считаем, что причинно-след- ственная цепь в данном случае имеет следующий вид: опасность — вызов — риск — угроза.

Подытоживая вышеизложенные рассуждения, можно утверждать, что применительно к предмету нашего исследования угроза представляет собой совокупность условий и факторов, создающих реальную и потенциальную опасность (вызов, риск) объектам общественной безопасности.

На основе уточненного понятия можно выделить различные типы и виды угроз общественной безопасности. В качестве основания классификации может быть рассмотрен целый ряд критериев. Наиболее значимым из них является характер источника угрозы, на основе которого выделяются три основные группы: целенаправленные действия людей; непреднамеренный эффект человеческой деятельности и социальных структур; природные явления.

К группе преднамеренных угроз относят действия, которые угрожают жизни людей (организованная преступность, межэтническая и иная межгрупповая конфронтация в обществе, терроризм, торговля наркотиками, продажа высокотоксичных химикатов и др.). К этой же группе относятся факторы, наносящие урон природной среде (элементы экологической войны, соперничество за природные ресурсы), а также осознанное ущемление политических свобод и прав населения (военные перевороты, политические репрессии, этническая и иная дискриминация и т.д.).

В числе незапланированных угроз выделяются эпидемии и отравления токсичными и радиоактивными веществами; испытания оружия массового поражения; производственные аварии; разрушение озонового слоя Земли и другие катастрофические изменения экологии, вероятность несанкционированной ядерной войны.

По направленности и содержанию угрозы безопасности могут разделяться на относящиеся к сферам:

ξполитики (связанные с недостатками функционирования органов власти и управления на местах, ошибками проводимой национальной политики, незаконной деятельностью политических партий и общественных объединений и т.д.);

1 Kaplan S., Garrik B.J. On the quantitative definition of risk // Journal of risk analysis. 1981. ¹ 1. Ð. 12.

43

ξэкономики (обусловленные дефектами экономической политики, значительным расширением масштабов нелегальной экономики, расслоения населения и т.д.);

ξсоциальной (возникающие в результате массового нарушения законных прав и интересов граждан, неблагоприятной демографической ситуации и т.д.);

ξэкологии (связанные с обострением противоречий между развитием производительных сил, технологий и необходимостью сохранения благоприятной экологической среды);

ξкультуры (вызванные деградацией нравственности и национального самосознания, падением уровня образованности и культурного развития населения);

ξтехники (возникающие в связи с техногенными авариями и катастрофами, низкой технологической и производственной эксплуатацией изношенного и неисправного оборудования, несвоевременностью проведения ремонтных работ, нарушениями правил эксплуатации оборудования и пр.);

ξборьбы с преступностью (связанные с резким ростом преступности, криминализацией наиболее важных сфер жизнедеятельности государства и общества, появлением новых видов преступлений и повышением степени опасности преступных деяний)1.

Угрозы безопасности могут характеризоваться и с точки зрения естественности их генезиса. Здесь выделяются три типа:

ξискусственного происхождения (сюда относятся угрозы, связанные с человеческой деятельностью, включая социальные конфликты и технологические катастрофы);

ξестественного происхождения (природные катаклизмы);

ξкомбинированного происхождения (природно-антропогенные чрезвычайные ситуации)2.

На основании критерия масштабности воздействия на систему безопасности целесообразно выделить угрозы общенационального (федерального) уровня, регионального уровня и локального уровня.

Дополнительная характеристика — темпы реализации угрозы, в соответствии с которой все угрозы можно разделить на плавные (главным образом, социальные конфликты, латентный период которых исчисляется иногда десятилетиями) и взрывные (стихийные бедствия, определенные виды технологических катастроф, активизация угроз которых может происходить в течение нескольких минут).

По причине активизации угрозы можно выделить ситуации, когда имеет место неудовлетворительное состояние системы безопасности, а

1Майдыков А.Ф. Óêàç. ñî÷. Ñ. 7, 8.

2Порфирьев Б.Н. Управление в чрезвычайных ситуациях: проблемы теории и практики. М.: ВИНИТИ, 1991. С. 20.

44

потому отсутствуют возможности предотвратить угрозу и минимизировать последствия; ситуации, когда угроза активизируется вне зависимости от состояния системы общественной безопасности.

«Разработка» угроз является одной из основных управленческих функций в системе безопасности. Как правило, управление в сфере безопасности, «завязанное» на угрозах, представляют в виде следующих подсистем: прогнозирования, выявления, локализации и использования внутренних и внешних опасностей и угроз; снижения неопределенности (разработка прогнозов, сценариев, стратегий противодействия выявленным опасностям и угрозам); разработки программ действий в условиях того или иного развития ситуации.

Применительно к выявлению угроз и опасностей в сфере безопасности наиболее актуальной проблемой сегодня является повышение «чувствительности» этой системы. Она призвана не только выявлять фактические угрозы, реализуя так называемый защитный подход к безопасности, а работать на опережение, т.е. отслеживать и прогнозировать развитие всех значимых социальных процессов и явлений, которые могут в конечном итоге представлять опасность для жизненно важных интересов личности, общества и государства. Если система безопасности не обладает достаточной степенью чувствительности, то она невольно будет доводить общество до постоянного столкновения с возникающими угрозами, которые могли бы быть учтены, когда находились еще на стадии формирования, а затем локализованы, минимизированы или даже использованы в качестве стимулов развития.

Таким образом, в обеспечении безопасности очень важна своевременная и конкретная оценка состояния опасностей и угроз в ее внутренних и внешних аспектах. В ходе подобной оценки необходимо иметь в виду два момента. Во-первых, постоянно меняется роль внутренних и внешних факторов безопасности; динамика этого процесса зависит от конкретных исторических условий. Например, сегодня основными угрозами национальной безопасности России совершенно обоснованно считаются внутренние угрозы, острота которых прямо зависит от уровня социально-экономического развития страны и степени удовлетворения жизненных потребностей населения. Во-вторых, несмотря на вышесказанное и внутренний, и внешний аспекты безопасности оказывают друг на друга значительное влияние.

Проблема оценки уровня безопасности исключительно сложна и пока еще слабо разработана; реально применимых методов его измерения пока не существует. И сегодня для решения задачи создания системы заблаговременного обнаружения и раннего предупреждения угроз весьма актуальной является разработка определенного набора индикаторов, позволяющих с достаточной степенью достоверности оценить уровень текущего состояния общественной безопасности.

Индикативный анализ состояния и развития системы общественной безопасности является важнейшим элементом механизма защиты

45

жизненно важных интересов в данной сфере. В качестве главного инструмента осуществления такого анализа используются специальные количественные индикаторы, получившие название пороговых значений.

Отметим, что безопасность общества следует связывать не с изменениями его составляющих, а с параметрами этих изменений, амплитудой их колебания. На этот счет американские исследователи А. Холл и Р. Фейджин отмечают, что стабильность и безопасность системы определяется тем, что рассматриваемые переменные остаются в определенных пределах1. Пороговые значения — это предельные величи- ны, несоблюдение которых препятствует нормальному ходу развития социума, приводит к формированию негативных, разрушительных тенденций в сфере общественной безопасности.

При определении перечней индикаторов следует исходить из того, что они должны отражать сущностные, а не второстепенные черты состояния общественной безопасности, а кроме того, охватывать жизненно важные интересы личности, общества и государства в данной сфере.

Наряду с этими принципиальными положениями перечень индикаторов пороговых значений общественной безопасности должен удовлетворять следующим практическим требованиям:

ξвозможность использования данных индикаторов органами внутренних дел;

ξдостаточная степень конкретности и определенности, позволяющая давать однозначную оценку фактическому состоянию данной сферы;

ξсовместимость данного перечня с действующей в нашей стране системой учета, статистики и прогнозирования.

Перечень индикаторов общественной безопасности может вклю- чать в себя большое число показателей и в конечном счете служить ориентиром для исследований, направленных на выявление состояния общественной безопасности в конкретный момент времени. Но в этом случае все угрозы требуют ранжирования по степени приоритетности разработки мер обеспечения безопасности. Вместе с тем целесообразно иметь достаточно ограниченный перечень пороговых зна- чений, способных в то же время достаточно полно отразить состояние рассматриваемой области.

Попытаемся определить основополагающие индикаторы угроз безопасности, исходя из параметров основных сфер жизни общества.

В сфере политики — это обострение политической борьбы между различными партиями за власть; факты проявления политического экстремизма, крайних проявлений национализма; факты проявления противоречий между интересами государственных органов и различных социальных общностей, профессиональных групп; рост

1 Исследования по общей теории систем. М., 1969. С. 277.

46

политической активности населения, выражающийся, в частности, в увеличении числа несанкционированных массовых акций граждан и организаций.

Âсфере экономики — это падение жизненного уровня населения; увеличение численности безработных; рост инфляции; слабая государственная социальная поддержка населения; резкая социально опасная дифференциация населения по доходам; увеличение социального слоя населения, активно включенного в криминальное или предкриминальное экономическое поведение, рост коррупции в государственном аппарате на всех его уровнях.

Âсоциально-демографической сфере особо выделяются увеличе- ние числа беженцев и вынужденных переселенцев как групп повышенного криминального и виктимологического риска, расширение масштабов криминальной миграции, резкое ухудшение демографиче- ских показателей прироста населения.

Âсфере этноконфессиональных отношений особое значение имеют: появление и последующая публикация в средствах массовой информации сообщений и публикаций, провоцирующих разжигание этнической, религиозной и межконфессиональной розни; факты столкновений между представителями различных этнических и конфессиональных общностей; рост числа массовых акций на почве этнической, религиозной и межконфессиональной розни.

Âэколого-природной сфере наиболее опасными являются: загрязнение природной среды за счет расширения объемов захоронений и утилизации токсичных промышленных и бытовых отходов; радиоактивное загрязнение окружающей среды; экологически опасное хранение и утилизация выведенного из боевого состава вооружения, хранение и уничтожение запасов химического оружия; факты экологиче- ского терроризма.

Âтехносфере в последнее десятилетие наиболее серьезную опасность имеют: увеличение числа сбоев, отказов, «локальных» аварий на технологически сложных и высокорисковых производственных объектах; износ технологического оборудования, основных производственных фондов и транспортных средств; не соответствующий требованиям уровень техники безопасности и технологической надежности на промышленных, транспортных, энергетических объектах и т.д.

Применительно к предмету настоящего исследования особым является институциональный аспект проблемы угроз безопасности, который предполагает анализ эффективности системы обеспечения общественной безопасности. По этому поводу можно с уверенностью утверждать, что от некомпетентной, ошибочной и злонамеренной политики исходят порой самые серьезные угрозы жизненно важным интересам личности, общества, а в конечном счете, и для самого государства. Сегодня угрозы общественной безопасности России приобре-

47

ли пороговый характер также из-за невысокого качества государственного управления. Рассуждая о нравственной уязвимости облеченного властью субъекта, И.А. Ильин утверждал, что активная, внешняя борьба со злом несет в себе особые условия, затрудняющие человеку его внутреннюю борьбу с его собственными.

Как указывалось выше, субъектом обеспечения безопасности является государство, которое осуществляет функции в этой области че- рез органы законодательной, исполнительной и судебной властей, полномочия которых подлежат разграничению.

Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной власти в соответствии с законом образуются государственные органы обеспечения безопасности. Они обеспечивают безопасность личности, общества и государства, которая осуществляется на основе разграничения полномочий органов законодательной, исполнительной и судебной властей в данной сфере.

Органы исполнительной власти обеспечивают исполнение законов и иных нормативных актов, регламентирующих отношения в сфере безопасности; организуют разработку и реализацию государственных программ обеспечения безопасности; осуществляют систему мероприятий по обеспечению безопасности личности, общества и государства в пределах своей компетенции; в соответствии с законом формируют, реорганизуют и ликвидируют государственные органы обеспечения безопасности.

Судебные органы обеспечивают защиту конституционного строя в Российской Федерации, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации; осуществляют правосудие по делам о преступлениях, посягающих на безопасность личности, общества и государства; обеспечивают судебную защиту граждан, общественных и иных организаций и объединений, чьи права были нарушены в связи с деятельностью по обеспечению безопасности.

Система органов обеспечения безопасности строго устанавливается законодательством Российской Федерации. Систему обеспечения безопасности возглавляет Президент Российской Федерации, который определяет стратегию обеспечения внутренней и внешней безопасности, контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасности, в пределах определенной законом компетенции принимает оперативные решения по обеспечению безопасности. К силам обеспечения безопасности относятся: Вооруженные Силы; федеральные органы безопасности; органы внутренних дел; органы внешней разведки; органы обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной властей и их высших должностных лиц; органы налоговой службы; Государственная

48

противопожарная служба, органы службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, формирования гражданской обороны; внутренние войска; органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве и другие государственные органы обеспечения безопасности, действующие на основании законодательства.

Органы обеспечения безопасности необходимо отличать от Федеральной службы безопасности Российской Федерации, которая является одним из этих органов, деятельность которого определяется Федеральным законом Российской Федерации «О федеральной службе безопасности»1. Службам ФСБ и МВД России разрешено использовать в своей деятельности специальные силы и средства, но только в пределах их компетенции и в соответствии с законодательством.

Конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности, является Совет Безопасности Российской Федерации.

Совет Безопасности Российской Федерации рассматривает вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка, отвечает за состояние защищенности жизненно важных интересов лич- ности, общества и государства от внешних и внутренних угроз.

Основными задачами Совета Безопасности Российской Федерации являются:

ξопределение жизненно важных интересов личности, общества и государства и выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности;

ξразработка основных направлений стратегии обеспечения безопасности Российской Федерации и организация подготовки федеральных программ ее обеспечения;

ξподготовка рекомендаций Президенту Российской Федерации для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства;

ξподготовка оперативных решений по предотвращению чрезвы- чайных ситуаций, которые могут повлечь существенные соци- ально-политические, экономические, военные, экологические и иные последствия, и по организации их ликвидации;

1 Федеральный закон Российской Федерации «О федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 г. ¹ 40-ФЗ (ред. от 27 июля 2006 г.) // Собрание законодательства РФ. 10 апреля 1995. ¹ 15. Ст. 1269; Российская газета. 12 апреля 1995. ¹ 72.

49

ξподготовка предложений Президенту Российской Федерации о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения;

ξразработка предложений по координации деятельности органов исполнительной власти в процессе реализации принятых решений в области обеспечения безопасности и оценка их эффективности;

ξсовершенствование системы обеспечения безопасности путем разработки предложений по реформированию существующих либо созданию новых органов, обеспечивающих безопасность

личности, общества и государства.

Таким образом, можно заключить, что Министерство внутренних дел Российской Федерации относится к государственным органам обеспечения безопасности, образующим систему безопасности, содержание деятельности которой в этой сфере определяется исходя из реальных и потенциальных угроз личности, обществу и государству.

Организация деятельности органов внутренних дел, их основные функции и задачи, роль и место в системе органов государственной власти предопределяются характером и масштабами угроз национальной безопасности, так как угроза значительно теряет в уровне своей опасности, если ее ждут, знают, как ей противостоять.

Учитывая сделанный выше вывод о том, что совершенствование деятельности органов внутренних дел невозможно без учета деятельности других правоохранительных органов, считаем обоснованным использовать достижения научных изысканий по вопросам совершенствования деятельности отдельных видов правоохранительных органов. В связи с этим вызывает интерес конструкция деятельности правоохранительного органа не только от «противника» (источника опасности), но и объекта обеспечения безопасности. Видится, что такая модель может быть положена и в основу деятельности органов внутренних дел, за тем исключением, что на месте преступника могут быть и стихийные бедствия, которые, безусловно, также влияют негативно на объект государственного управления и от воздействия которых он охраняется и защищается, в том числе и органами внутренних дел.

В настоящее время при рассмотрении эффективности деятельности органов внутренних дел в условиях административно-правовых режимов особое внимание уделяется той активности и напряженности деятельности личного состава, которые достигаются в процессе предотвращения или преодоления последствий соответствующих угроз. Наибольшее напряжение является показателем эффективности. Безусловно, такой подход имеет как положительные, так и отрицательные стороны.

С одной стороны, рассмотрение активности деятельности органов внутренних дел позволяет оценить деятельность с количественной стороны, выявить те органы, подразделения и учреждения, ко-

50