Специальные административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел в современных условиях. Монография

дают общепревентивными свойствами. Таковы, например, введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других карантинных мероприятий, ограничение движения транспортных средств и пешеходов на улицах, отдельных участках дорог и объектах и др.

Оценивая в общем меры административного пресечения, также широко используемые в рамках специальных административно-пра- вовых режимов, прежде всего, следует согласиться с большинством исследователей, которые обоснованно отмечают неотложный характер этих мер административного принуждения. Особенно возрастает роль мер административного пресечения в случаях возникновения угрозы террористического акта, когда временной фактор приобретает первостепенное значение. В этих условиях применяются традиционные меры административного пресечения (административное задержание, доставление, изъятие вещей и документов и др.) в соответствии с действующим законодательством. Их классификация, характеристика, порядок применения и иные параметры достаточно обстоятельно исследованы в правовой литературе.

Однако позволим заметить, что в отдельных условиях чрезвычайных обстоятельств все чаще возникает потребность проведения силовых акций, связанных с применением оружия и бронетехники в целях подавления противоправных действий. К использованию таких средств органы внутренних дел вынуждены прибегать практически во всех случаях введения режима контртеррористической операции. Вместе с тем действующая правовая база не обеспечивает потребности практики в данной сфере.

Обозначенные административно-правовые режимы, в случае возникновения предусмотренных законодательством особых обстоятельств, посредством введения в основном для объектов правоприменения дополнительных запретов, ограничений, обязательств и предоставления более широких полномочий по реализации мер государственного принуждения субъектам обеспечения безопасности призваны решить целый комплекс задач:

(à)остановить дальнейшее распространение ситуации, обусловившей введение режима;

(б) своевременно пресечь противоправные посягательства на охраняемые законом права и интересы, сводя любые попытки подобных посягательств на нет;

(в) нейтрализовать дестабилизирующие факторы и кардинально разрешить возникшую проблему;

(ã)создать условия, обеспечивающие защиту законных прав и интересов от противоправных посягательств;

(ä)восстановить (вернуть) нарушенные общественные отношения в изначальное правомерное состояние;

11

(å)сформировать систему действенных гарантий, позволяющих в перспективе с учетом приобретенного положительного опыта исключить возможность либо своевременно предупредить повторное возникновение устраняемой угрозы, послужившей об-

стоятельством для введения соответствующего режима. Сложность и объемность перечисленных задач, реализуемых та-

кими административно-правовыми режимами, серьезность и масштабность последствий их введения, в свою очередь, требуют определиться с конкретным содержанием таких режимов и их соотношением, что, как представляется, самым непосредственным образом, прежде всего, зависит от совокупности объективных и субъективных признаков, характеризующих дестабилизирующие обстоятельства, анализ которых позволит глубже проникнуть в их правовую природу, выявить причины возникновения таких обстоятельств и условия, им способствующие.

Давая юридическую характеристику и оценивая возможности эффективного использования административно-правовых режимов, нельзя не заметить, что их содержание наряду с дестабилизирующими обстоятельствами, служащими основанием введения режима, обусловлено также рассматриваемыми в единстве и взаимосвязи целевой установкой, характером и спецификой объектов правоприменительного воздействия в рамках обеспечения безопасности в каждом отдельно рассматриваемом случае.

Кроме того, решая поставленную задачу, важно определиться с вопросами относительно перечня, ранжирования и статусного соотношения субъектов обеспечения безопасности. Это позволит:

ξприменительно к конкретным обстоятельствам, предшествующим введению конкретных специальных административно-пра- вовых режимов, выстроить конкретную систему субъектов обеспечения безопасности, организационно и статусно соотнести их относительно друг друга, определив соподчиненность, место, роль и назначение для каждого такого субъекта;

ξисключить пробельность и одновременно не допустить дублирования функций указанных субъектов;

ξобеспечить по возможности в необходимых пределах их взаимозаменяемость;

ξобеспечить их эффективное взаимодействие и взаимопомощь;

ξобеспечить в случае необходимости взаимный контроль;

ξобеспечить объективную оценку результатов их деятельности в рассматриваемых условиях.

Таким образом, исходя из вышесказанного можно заключить, что специальные административно-правовые режимы как основная составляющая обеспечения безопасности в рассматриваемых условиях

12

обусловлена обстоятельствами, предшествующим введению того или иного режима, характеристикой объектов правоприменения, претерпевающих воздействие режима, а также комплексной характеристикой субъектов обеспечения безопасности (режима).

В законодательстве Российской Федерации и научных публикациях безопасность рассматривается в виде системного фактора (а не только и исключительно в качестве военного) и как одно из важнейших на- учных направлений, крайне необходимого для поступательного развития общества в современных условиях1.

Важнейшей разновидностью общей категории безопасности выступает национальная безопасность, определяемая в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации как «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства»2.

До недавнего времени основные положения в сфере безопасности определял Закон Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г. ¹ 2446—13, где к основным объектам безопасности наряду с личностью и обществом отнесено государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

Сравнительный анализ Федерального закона «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. ¹ 390-ФЗ и предыдущего Закона «О безопасности» от 5 марта 1992 г. ¹ 2446—1 покзал, что в предшествующей трактовке к субъектам обеспечения безопасности Российской Федерации были

1 См., например: Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. ¹ 2446—1 «О безопасности»; федеральные законы: «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. ¹ 68-ФЗ ; от «Об использовании атомной энергии» 21 ноября 1995 г. ¹ 170-ФЗ; «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996 г. ¹ 3-ФЗ; «Об обороне» от 31 мая 1996 г. ¹ 61-ФЗ; «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. ¹ 31-ФЗ; «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. ¹ 28-ФЗ; «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г. ¹ 52-ФЗ; «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. ¹ 35-ФЗ; указы Президента Российской Федерации: «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» от 12 мая 2009 года ¹ 537; «Об утверждении Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации от 5 октября 2009 г.» Мирошниченко В.М. Национальная безопасность Российской Федерации. Обеспечение и организация управления. М., 2002; Лопатин В.Н. Информационная безопасность России: Человек. Общество. Государство. СПб.: Университет МВД России, 2000. С. 63, Рыхтик М.И. Безопасность в современном мире. Национальные интересы и проблемы безопасности в меняющемся мире: Материалы междисциплинарного семинара. М.: ИМЭМО РАН, 2003. С. 73, Быков А.В. Óêàç. ñî÷.

2Óêàç Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года ¹ 537 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».

3Российская газета. ¹ 103. 5 мая 1992.

13

отнесены: Вооруженные Силы, федеральные органы безопасности, органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной властей и их высших должностных лиц, налоговой службы; Государственная противопожарная службуа органы службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, формирования гражданской обороны; внутренние войска; органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве; службы обеспечения безопасности средств связи и информации, таможенные органы, природоохранные органы, органы охраны здоровья населения и другие государственные органы обеспечения безопасности, действующие на основании законодательства (ч. 2 ст. 12 Закона «О безопасности»)1.

Âданном случае четко просматривалась официальная позиция на то, что юридически и фактически при федеративном устройстве Российской Федерации государство прямые обязанности по обеспечению вопросов государственной безопасности возлагало только на федеральные органы власти (прежде всего это федеральные органы исполнительной власти).

Однако, ныне действующий Федеральный закон к субъектам обеспечения безопасности Российской федерации позволяет отнести не только федеральные органы исполнительной власти, но и государственные органы субъектов федерации, а также органы местного самоуправления (ст. 11—12 Федерального закона «О безопасности»)2.

Таким образом, можно отметить, что наряду с федеральными органами исполнительной власти по обеспечению безопасности Федеральным законом ¹ 390-ФЗ, государство также закрепляет за органами субъектов и местного самоуправления полномочия в данной сфере.

Âвопросах обеспечения государственной безопасности приоритет принадлежит федеральным органам власти. Фактически в вопросах обеспечения государственной безопасности и формирования системы безопасности государство выступает как унитарное государство. Не вдаваясь в детали, отметим, что подобный подход практикуется и в бюджетном процессе.

Âто же время текущее законодательство возлагает на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и на руководителей органов местного самоуправления обязанность по предотвращению, минимизации или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций локального или регионального характера. Чаще всего это отражено в их конституциях (если речь идет о республиках в составе Российской Федерации) или уставах.

1Закон РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. ¹ 2446-I // Российская газета. 6 мая. 1992. ¹ 103.

2Федеральный закон Российской Федерации от «О безопасности» 28 декабря 2010 г. ¹ 390-ФЗ // СЗ РФ 3 января 2011. ¹ 1. Ст. 2.

14

При этом обеспечение национальной и общественной безопасности в экстремальных обстоятельствах обычно предполагает кардинальное изменение режима деятельности государства и его органов, детерминированное в кризисных ситуациях (особых условиях) совокупностью дополнительных субъективных и объективных факторов. Обострение общественной ситуации (обстановки), как правило, влечет за собой необходимость использования дополнительных мер по поддержанию законности и правопорядка, призванных устранить возникшую угрозу конституционному строю, суверенитету и территориальной целостности государства, не допустить или минимизировать дальнейшее развитие кризисной ситуации, защитить охраняемые законом права и интересы, восстановить нарушенные правоотношения.

Одним из направлений деятельности по обеспечению безопасности органами внутренних дел является деятельность в особых условиях. Неслучайно органы внутренних дел являются одним из основных субъектов в данной сфере, опыт и практика показывает, что именно они наиболее мобильны, многочисленны, оперативны и т.д. Решение подобной задачи в рамках обеспечения безопасности связано с реализацией правовых норм. Органы внутренних дел в силу своей специфики в той или иной мере участвуют практически во всех сферах жизнедеятельности общества и государства.

Термин «особые условия» широко используется в научной литературе1 и в текстах официальных документов 2 Российской Федерации применяется для характеристики среды функционирования субъектов права, деятельность которых подлежит дополнительной правовой регламентации, меняющей их привычный юридический статус, адапти-

1 См., например: Лопатин В.Н. Информационная безопасность России: Человек. Общество. Государство. СПб.: Университет МВД России, 2000. С. 63, Рыхтик М.И. Безопасность в современном мире. Национальные интересы и проблемы безопасности в меняющемся мире: Материалы междисциплинарного семинара. М.: ИМЭМО РАН, 2003. С. 73, Быков А.В. Система обеспечения внутренней безопасности государства. М.: ВНИИ МВД России, 2007 и др.

2 Федеральный закон от «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» 6 февраля 1997 г. ¹ 27-ФЗ; Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (утв. Президентом РФ от 9 сентября 2000 г. ¹ Пр-1895); постановление Правительства РФ от 23 февраля 2010 г. ¹ 103 «О мерах по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением особых условий использования земельных участков, расположенных в границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства»; приказ Федеральной регистрационной службы от 29 декабря 2006 г. ¹ 232 «Об утверждении Положения об условиях выплаты ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы, премий за выполнение особо важных и сложных заданий, единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска, материальной помощи и единовременного поощрения федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата и территориальных органов Федеральной регистрационной службы»; Определение Верховного Суда РФ от 26 апреля 2005 г. ¹ 77-В05—6; Определение Высшего Арбитражного Суда РФ 12 марта 2009 г. ¹ 2481/09.

15

рованный к обычным обстоятельствам. Кроме того, он используется для выделения обособленных направлений деятельности различных органов государственной власти (антитеррористические комиссии, мобилизационные органы и т.д.), каждое из которых подчинено решению частных задач в рамках достижения общей цели обеспечения готовности к противодействию различного рода чрезвычайным ситуациям, например в связи с подготовкой системы МВД России к действиям в рассматриваемых условиях.

Наличие подобных внутриорганизационных структур позволяет органам исполнительной власти с учетом их основного предназначе- ния не только определять степень своего участия в выполнении конкретных общегосударственных функций (оборонная, правоохранительная и т.д.), но и принимать непосредственное участие в предотвращении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций различ- ного вида.

Понятие особых условий включает в себя круг обстоятельств, возникающих при чрезвычайных ситуациях, вызванных стихийными бедствиями, ситуаций техногенного характера, эпидемиях и эпизоотиях,

àтакже при возникновении чрезвычайных ситуаций социального характера.

Кроме того, под особыми условиями деятельности органов внутренних дел следует понимать комплекс мер, направленных на предупреждение или ликвидацию чрезвычайных ситуаций различного вида,

àтакже поддержание чрезвычайных правовых режимов.

Âсвою очередь, правопорядок в особых условиях — это урегулированный нормами специального (чрезвычайного) законодательства порядок общественных отношений на определенной территории Российской Федерации, где установлен особый правовой режим, предусмотренный Конституцией Российской Федерации, или иной чрезвы- чайный правовой режим, предусмотренный федеральным законодательством.

Правовые нормы, регулирующие общественные отношения в условиях какого-либо из специальных правовых режимов, по предмету своего регулирования относятся к административно-правовым.

Особые условия уместно также рассматривать в качестве юридиче- ских фактов, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений на фоне складывающихся или наступивших форс-мажорных обстоятельств. Для правоотношений, складывающихся в особых условиях под воздействием внешней неблагоприятной среды, характерны следующие черты:

ξ их содержание определяется чрезвычайными обстоятельствами; ξ они формируются под регулирующим воздействием специаль-

ных (чрезвычайных) правовых норм; ξ гарантом их соблюдения и защиты от правонарушений является

государство.

16

В литературе существуют различные взгляды на сущность юриди- ческих фактов. Однако среди них превалирует тот, который гласит, что юридические факты — это определенные жизненные обстоятельства (ситуации, условия), с которыми нормы права связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений1.

Следует иметь в виду, что те или иные обстоятельства обретают юридические черты не только в силу присущих им внутренних свойств, а в результате признания их таковыми государством посредством принятия (издания) нормативного правового акта определенного вида.

Таким образом, придание им правового характера полностью зависит от воли законодателя. Юридические факты содержатся в гипотезах правовых норм. Наступление того или иного юридического факта влечет за собой предусмотренные нормой права юридические последствия. По волевому признаку юридические факты, складывающиеся в особых условиях, по аналогии с обычными условиями следует классифицировать на события, действия и состояния.

Анализ классификации юридических фактов позволяет сделать вывод о том, что с точки зрения устоявшихся в теории права позиций особые условия — это:

ξправообразующие, правоизменяющие или правопрекращающие юридические факты, с которыми нормы права связывают возникновение (изменение, прекращение) особых правоотношений (ст. 8 ФЗ «О безопасности» ¹ 390);

ξфакты, которые представляют собой реально существовавшее или существующее явление действительности (ст. 37 Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г.)2;

ξюридические факты, связанные с природными явлениями, а также волей людей и являющиеся относительными и абсолютными событиями (ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении» ¹ 3)3;

ξфакты временного действия, с которыми нормы права связывают юридические последствия только в определенных условиях (ст. 9 ФКЗ «О чрезвычайном положении» ¹ 3).

1 См., например: Зинченко С.А. Юридические факты в механизме правового регулирования. М., 2007 С. 49—50.; Новицкий И.Б. Римское частное право. М.: ВЮЗИ, 1998. С. 119. Исаков В.Б. Юридические факты в советском праве. М.: Юрид. лит-ра, 1994. С. 5; Общая теория государства и права / Под ред. М.Н. Мар-ченко. Т. 2. М.: Зерцало-М, 2001. С. 422; Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. М.: Юристъ, 2002. С. 436; Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. 2. М., 1982. С. 177.

2Указ Президента РФ от 12 ноября 2009 г. ¹ 537 «О Стратегии национальной безопасности до 2020 года» / Собрание законодательства РФ. 18 мая 2009 г. ¹ 20. Ст. 2444.

3Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 ¹ 3-ФКЗ / Собрание законодательства РФ. 4 июня 2001. ¹ 23. Ст. 2277.

17

Особые условия как события приобретают юридическое значение не сами по себе, а потому, что способны влиять на волевое поведение людей, на характер общественных отношений.

Таким образом, особые условия как юридические факты порождают особые правоотношения. Рассмотрим основные элементы этих правоотношений.

К субъектам правоотношений, складывающихся в кризисных ситуациях (особых условиях) относятся: само государство, органы государственного управления (власти), органы местного самоуправления, граждане и общественные объединения. Специфика таких правоотношений состоит в том, что государственный орган является их обязательным участником. Государство обычно представлено только посредством своих специально уполномоченных органов власти. В тоже время в условиях крупных техногенных катастроф (например, авария на Чернобыльской АЭС) в силу международных правовых договоров возникают отношения, при которых государство является особым субъектом права. В этих отношениях государственные органы действуют не от своего имени, а от имени государства в целом.

Рассматривая содержание правоотношений, возникающих в результате наступления особых условий, необходимо подчеркнуть важное значение, которое придается в данных обстоятельствах юридической (правовой) обязанности, т.е. соблюдению опосредованного правом должного поведения. Юридическая обязанность представляет собой установленную законом меру (вид, объем) должного поведения обязанного субъекта, которому оно должно следовать в интересах управомо- ченной стороны под страхом государственного принуждения. Юриди- ческие обязанности традиционно подразделяют на следующие виды:

ξобязанность активного поведения и действия, т.е. обязанность совершать определенные положительные действия, предписанные законодательством;

ξобязанность воздерживаться от каких-либо действий, т.е. воздерживаться от поведения, поступков, запрещенных законодательством;

ξобязанность нести юридическую ответственность, т.е. претерпевать нежелательные последствия за совершенное правонарушение.

Юридические обязанности субъекта правоотношений, возникающие при специальном правовом режиме, имеют следующие особенности:

ξналичие дополнительных обязанностей, позволяющих обеспечи- вать предупреждение, локализацию и ликвидацию последствий чрезвычайной ситуации;

ξправа и обязанности субъектов чрезвычайных правоотношений носят временный характер;

ξнесоблюдение установленных дополнительных обязанностей влечет применение более жестких по отношению к обычным

18

условиям мер административного принуждения (например, административный арест сроком до тридцати суток).

Таким образом, при особых условиях складываются особые (специальные) правоотношения, имеющие следующие специфические черты:

ξявляются юридическими последствиями чрезвычайных ситуаций;

ξобязательным субъектом этих правоотношений являются специально уполномоченные органы исполнительные власти;

ξправа и обязанности субъектов правоотношений регулируются нормативными правовыми актами, действующими только в период возникновения чрезвычайной ситуации;

ξданные правоотношения являются объектом управляющего воздействия специально уполномоченных органов исполнительной

власти.

В соответствии с решаемыми задачами (защита от внешних и внутренних угроз) система обеспечения национальной безопасности имеет сложную структуру, представляющую совокупность двух тесно взаимосвязанных систем более низкого уровня, обеспечивающих защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства от угроз извне и внутри страны. Так нам, близка позиция А.В. Быкова, представившего систему обеспечения национальной безопасности как совокупность, состоящую из двух мощных по своему содержанию подсистем, каждая из которых является сложной — система обеспече- ния внешней и внутренней безопасности государства1.

Ядром системы обеспечения внутренней безопасности является полицейская система государства, действующая в системе исполнительных органов власти, которые наряду с органами законодательной и судебной власти и образуют систему обеспечения внутренней безопасности страны.

На сегодняшний день уже никто не оспаривает тот факт, что без государства и соответственно его управляющего воздействия невозможно обеспечить безопасность и развитие гражданского общества, соблюдение прав и свобод человека и гражданина. В настоящее время проблема заключается не в том, нужны ли обществу государственные институты, а в том, какими они нужны «…во всем множестве их элементов и параметров»2.

Деятельность органов внутренних дел как субъекта исполнительной власти в условиях специальных административно-правовых режимов предопределяется особенностями общественных отношений, которые являются объектом их управляющего воздействия.

1 Быков А.В. Система обеспечения внутренней безопасности государства. М.: ВНИИ МВД России, 2007. С. 6, 7.

2 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Омега-Л, 2006. С. 4.

19

Наиболее значимой, на наш взгляд, посылкой для рассмотрения заявленной проблематики является нацеленность любого органа государственной власти из рассматриваемой совокупности, в том числе и органов внутренних дел, на конечный результат своей деятельности — обеспечение безопасности.

При адаптации деятельности внутренних органов к современным обстоятельствам вообще и в условиях специальных административноправовых режимов в частности необходимо исходить из того, что интересы сотрудников этих органов не должны ограничиваться лишь интересами подразделений, в которых они проходят службу, а должны быть нацелены на достижение общего итогового результата, являющегося целью для всей системы соответствующих подразделений, в целом органов внутренних дел, правоохранительных органов и всего государства. Разрыв между целями государства, его отдельных элементов и целями органов внутренних дел недопустим. При этом следует учитывать, что указанная адаптация невозможна без выверенного взаимодействия органов внутренних дел с иными субъектами обеспе- чения безопасности, а также различных служб органов внутренних дел между собой. Решение этой проблемы предлагает предварительное рассмотрение таких вопросов, как уточнение компетенции участников, организация профессиональной подготовки личного состава, оптимизация руководства подразделениями, уточнение принципов работы, формулирования управленческого решения и доведения его до исполнителя, развития горизонтальных связей подразделений, восприимчивость органами внутренних дел к изменениям среды функционирования и процессам, происходящим с объектами государственного управления, так как среда « отнюдь не аморфна и вовсе не так уж податлива к управленческому вмешательству… система управления постоянно испытывает эрозию, а порой и агрессивное воздействие со стороны окружающей субстанции»1.

Рассматривая вопрос, касающийся достижения органами внутренних дел как целей, отнесенных в их ведению, так и целей государства, необходимо учитывать не только проблему взаимодействия структурных подразделений органов внутренних дел по достижению ими задач в сфере правоохранительной деятельности, а в итоге, как уже отмеча- лось выше, и социально-экономических задач, стоящих перед государственным управлением, но и нацеленность конкретных сотрудников на необходимые результаты их деятельности, соотношение интересов и целей субъективного фактора и интересов и целей, реализуемых государственным управлением.

1 Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2002. С. 18.

20