Специальные административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел в современных условиях. Монография

ленных сценариев привести к нарушениям, по сути, установленных мировым сообществом не только норм чрезвычайного законодательства, но и механизма его реализации1.

Законодатель определил следующую процедуру введения режима военного положения: на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях оно вводится указом Президента Российской Федерации, который носит предварительный характер. Законом определены следующие сведения, которые должны содержаться в указе Президента: обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения; дата и время, с которых начинает действовать военное положение; границы территории, на которой вводится военное положение. Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию. Население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается об отмене действия режима военного положения в том же порядке, в каком оно оповещалось о его введении.

Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации. Вопрос об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении военного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов с момента его получения большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется соответствующим постановлением. В «силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации» этот вопрос может рассмотреть позднее указанного срока.

Решение о неутверждении указа также оформляется постановлением Совета Федерации. В этом случае указ прекращает свое действие со следующего дня после принятия такого решения. В системе нормативных правовых актов не определена роль постановлений Федерального собрания Российской Федерации. С одной стороны, его юридическая сила выражается в подзаконном характере, с другой стороны, по сложившейся традиции постановлениями оформляются акты амнистии, вносящие изменения в законодательные даты или вводящие в действие федеральные конституционные законы «О чрезвы- чайном положении» и «О военном положении».

Режим военного положения включает в себя комплекс экономи- ческих, политических, административных, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. Закон определяет механизм реализации комплекса ограничительных мер.

1 Мелехин А.В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2002. С. 157, 158.

121

Обеспечение режима военного положения осуществляется органами государственной власти и органами военного управления в соответствии с представленными им полномочиями.

В соответствии с Международным пактом о гражданских и полити- ческих правах от 16 декабря 1966 г. некоторые права и свободы не могут быть ограничены даже в условиях действия особых правовых режимов чрезвычайного и военного положения. Отмеченное нашло отражение в ст. 56, 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч.1), 40 (ч. 1), 46—54 Конституции Российской Федерации: это право на жизнь, неприкосновенность частной жизни, свобода совести, право на судебную защиту и др.

Еще одно сходство между двумя федеральными конституционными законами «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» заключается в обязательном соблюдении ряда процедурных вопросов, касающихся порядка введения их в действие. Отметим, что только Президент Российской Федерации обладает правом объявления правового режима военного положения (так же как и чрезвычайного положения) на территории Российской Федерации.

Выступая субъектом управления, государство в исследуемой ситуации активно применяет свое монопольное право на легитимное принуждение, «аккумулируя для этого мощнейшие ресурсы»1. Выделяются три основных метода принудительного воздействия права — предупредительные, пресекательные и правоприменительные. Их действие (превентивное или фактическое) направлено на ограничение личных, политических, социально-экономических и культурных прав субъектов права. Большинство из предусмотренных мер реализуется посредством использования административно-правовых средств.

ФКЗ «О военном положении» определяет механизм реализации комплекса ограничительных мер. Их анализ свидетельствует о преемственности и совершенствовании применяемых государством методов и средств. Обеспечение режима военного положения осуществляется органами государственной власти и органами военного управления в соответствии с предоставленными им полномочиями. Введение режима военного положения преследует цель поддержания обороноспособности страны, государственной безопасности, общественного порядка, защиты граждан при наступлении военной угрозы.

Федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами военного управления на основании указов Президента Российской Федерации на территории, на которой введено военное положение, могут применяться следующие меры (ст. 7 ФКЗ «О военном положении»):

ξусиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных

1 Зарицкий А.В. Место и роль политического принуждения в современной теории правового государства // Государство и право. 2004. ¹ 2. С. 98—104.

122

и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

ξвведение особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

ξэвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;

ξвведение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;

ξприостановление деятельности политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации;

ξпривлечение граждан в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;

ξизъятие в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества;

ξзапрещение или ограничение выбора места пребывания либо места жительства;

ξзапрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

ξзапрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;

ξограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

ξзапрещение нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток и предоставление федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам военного управления права при необходимости осуществлять про-

123

верку документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств, а по основаниям, установленным федеральным законом, — задержание граждан и транспортных средств. При этом срок задержания граждан не может превышать 30 суток;

ξзапрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические и иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков. В случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, у граждан производится изъятие оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, а у организаций — изъятие наряду с оружием, боеприпасами, взрывчатыми и ядовитыми веществами боевой и учебной военной техники и радиоактивных веществ;

ξвведение контроля за работой объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, за работой типографий, вычислительных центров и автоматизированных систем, средств массовой информации, использование их работы для нужд обороны; запрещение работы приемопередающих радиостанций индивидуального пользования;

ξвведение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контроля за телефонными переговорами, создание органов цензуры, непосредственно занимающихся указанными вопросами;

ξинтернирование (изоляция) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией (применяются только в случае агрессии против России);

ξзапрещение или ограничение выезда граждан за пределы территории Российской Федерации;

ξвведение в органах государственной власти, иных государственных органах, органах военного управления, органах местного самоуправления и организациях дополнительных мер, направленных на усиление режима секретности;

ξпрекращение деятельности в Российской Федерации иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности Российской

Федерации.

На территории, на которой введено военное положение, и на территориях, на которых военное положение не введено, в целях производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государст-

124

венных нужд, обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения (ст. 8) могут применяться следующие ограничительные меры: введение временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности; оборот имущества; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; временное изменение форм собственности организаций; порядок и условия процедур банкротства; режим трудовой деятельности; установление особенностей финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования.

Законодатель посчитал необходимым определить роль и место ряда федеральных органов исполнительной власти в обеспечении особого правового режима военного положения. Например, Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы выполняют следующие задачи, перечень которых носит неисчерпывающий характер:

ξподдержание особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограниче- ние свободы передвижения по ней;

ξучастие в спасении и эвакуации населения, проведении аварий- но-спасательных и других неотложных работ, борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;

ξохрана военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

ξпресечение деятельности незаконных вооруженных формирований, террористической и диверсионной деятельности;

ξохрана общественного порядка и обеспечение общественной

безопасности.

На территории, на которой ведутся военные действия, применение перечисленных ограничительных мер может быть возложено на органы военного управления.

Наиболее широкими полномочиями в период действия особых правовых режимов, в том числе и режима военного положения, обладает Президент Российской Федерации1. В частности, выполняя функции главы государства он, в соответствии со ст. 10:

1 Фактически Президент Российской Федерации имеет право на принятие всех мер, которые уполномочены применять другие субъекты: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы военного командования (ст. 7 ФКЗ «О военном положении»).

125

ξосуществляет руководство организацией обеспечения режима военного положения;

ξобеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в целях обеспечения режима военного положения;

ξконтролирует применение мер по обеспечению военного положения;

ξопределяет в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом меры по обеспечению режима военного положения, применяемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами военного управления на территории, на которой введено военное положение, а также полномочия указанных органов по применению этих мер;

ξопределяет задачи и устанавливает порядок привлечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения;

ξприостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации;

ξустанавливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

ξустанавливает запреты на проведение забастовок и на приостановление или прекращение деятельности организаций иным способом;

ξопределяет порядок прохождения военной службы в период действия военного положения;

ξпринимает необходимые меры по прекращению или приостановлению действия международных договоров Российской Федерации с иностранным государством (группой государств), совершившим (совершивших) акт агрессии против Российской Федерации, и (или) государствами, союзными с ним (ними);

ξпрекращает в условиях военного положения деятельность в Российской Федерации иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности Российской Федерации;

ξустанавливает на территории, на которой введено военное положение, особый режим работы объектов, обеспечивающих функ-

126

ционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

ξутверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми он осуществляет.

Âитоге различные обстоятельства экстремального характера становятся одним из важнейших факторов, определяющих условия службы сотрудников органов внутренних дел в настоящее время. Следует также отметить, что возникновение особых условий оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел потенциально может быть связано с военной агрессией против Российской Федерации или угрозы таковой.

Âконтексте рассматриваемого вопроса становится очевидной необходимость изменений в системе управления органов государственной власти в масштабах страны при введении специального админи- стративно-правового режима (создание оперативных штабов, комиссий по ликвидации последствий катастрофы, специализированных комендатур и т.д.) только в том случае, когда такой режим объявляется на всей территории Российской Федерации. Если же режим вводится лишь в определенном субъекте РФ, то и изменения в структуре управления должны происходить только на уровне этого субъекта. При условии введения специального административно-правового военного положения режима в ряде субъектов Российской Федерации представляется целесообразным создание единого управленческого органа, полномочия которого должны распространяться на всю пострадавшую территорию.

Также хотелось бы отметить отсутствие норм, регулирующих ответственность в условиях действия специального административноправового режима военного положения. Так, например, Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает (ст. 331), что «уголовная ответственность за преступления против военной службы, совершенные в военное время либо в боевой обстановке, определяется законодательством Российской Федерации военного времени». Но пока такое законодательство не принято.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает возможность привлечения к административной ответственности лиц, виновных только в нарушении требований режима чрезвычайного (но не военного) положения1. Поэтому представляется целесообразным дополнить текст главы ХХ Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях статьей,

1 См.: глава ХХ Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 31 октября 2002 г. ¹ 133-ФЗ // Российская газета. 2002. 5 ноября.

127

устанавливающей соответствующие санкции вследствие нарушений требований режима военного положения.

Хотелось бы отметить, что из 46 европейских государств — членов Совета Европы только уголовное законодательство Великобритании предусматривает смертную казнь за совершение преступлений в условиях военного времени. Это не противоречит нормам международного права. Со времен Древнего Рима продолжает действовать следующее правило: совершение преступления в условиях общественных бедствий является отягчающим вину обстоятельством.

В заключение сделаем следующие выводы.

1.В действующем российском законодательстве военное положение является одним из двух видов особого правового режима функционирования органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций в чрезвычайных обстоятельствах, требующих государством принятия дополнительных мер.

2.Представляется целесообразным дополнить текст гл. ХХ Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях статьей,

âкоторой устанавливалась бы соответствующая санкция за нарушение требований режима военного положения.

3.Существует необходимость принятия Федерального закона «О территориальной обороне Российской Федерации» либо указа Президента Российской Федерации «Об организации территориальной обороны Российской Федерации». В настоящее время степень участия органов и учреждений системы МВД России (как и других федеральных органов исполнительной власти) в обеспечении мероприятий территориальной обороны регламентируется только подзаконными нормативными правовыми актами.

2.3. bЕНЙОЙТУСБУЙГОП-РСБГПГПК СЖЗЙН ЛПОУСУЖССПСЙТУЙШЖТЛПК ПРЖСБЧЙЙ

Как особо подчеркнуто в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, которая представляет собой систему взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности, «во многих странах, в том числе в Российской Федерации, резко обострилась проблема терроризма, имеющего транснациональный характер и угрожающего стабильности в мире»1.

1 Óêàç Президента Российской Федерации «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» от 10 января 2000 г. ¹ 24 // Собрание законодательства РФ, 10 января 2000 г., ¹ 2. Ст. 170.; Российская газета. ¹ 11 18 января 2000 г.

128

Борьба с терроризмом является одним из направлений государственной управленческой деятельности в области государственной безопасности.

К сожалению, исторически терроризм в России давно занял заметное место как один из наиболее опасных видов преступного поведения и в полной мере проявил большинство своих черт, определяющих его содержание. При этом как в начале XX в., так и XXI в. террористические акции сопровождались и сопровождаются причинением вреда не только определенным лицам, но всем, кто оказался поблизости в момент совершения того или иного теракта. Длительное время терроризм был направлен в отношении конкретных лиц, поэтому при его анализе большее внимание уделялось политической мотивировке деяний, их последствиям, личностям террористов, а не осмыслению характера совершенных деяний.

В современный период развития Российского государства проблема борьбы с терроризмом не потеряла своей актуальности. Более того, активизация террористической деятельности на территории Российской Федерации привела к возникновению вооруженного конфликта в Чеченской Республике и попытке террористов к эскалации его на территорию других субъектов страны.

Возрастание опасности угрозы терроризма вызвало необходимость установления специального административно-правового режима — контртеррористической операции, который был впервые предусмотрен Федеральным законом Российской Федерации «О борьбе с терроризмом»1.

Как отмечается некоторыми авторами, «это была первая попытка ввести силовую ситуацию на Северном Кавказе в правовые рамки, поскольку их отсутствие ставило под сомнение легитимность военных и полицейских операций, «зачисток». Нередко военнослужащие федеральных войск, сотрудники органов внутренних дел оказывались заложниками этой неправовой ситуации. В то же время данный закон регулировал рассматриваемый вид специального административноправового режима в большей мере применительно к Чеченской Республике в общих чертах…»2.

Однако в большей мере регулирование административно-правового режима контртеррористической операции осуществлялось подзаконными нормативными правовыми актами — указами Президента РФ, например указом Президента РФ от 22 января 2001 г. ¹ 61 «О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского ре-

1Федеральный закон Российской Федерации «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 г. ¹ 130-ФЗ (ред. от 7 марта 2005 г.) // СЗ РФ. 3 августа 1998 г. ¹ 31. Ст. 3808.

2Этнорелигиозный терроризм / Ю.М. Антонян, Г.И. Белокуров, А.К. Боковиков и др. / Под ред. Ю.М. Антоняна. М.: Аспект Пресс, 2006. С. 203.

129

гиона»1, постановлениями Правительства РФ, ведомственными актами ФСБ и МВД России.

Основные положения административно-правового режима борьбы с терроризмом и контртеррористической операции в настоящее время содержатся в Федеральном законе Российской Федерации «О противодействии терроризму» 2 , правовые нормы которого устанавливают основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, а также правовые и организационные основы применения Вооруженных Сил Российской Федерации в борьбе с терроризмом.

Необходимо отметить, что Федеральный закон Российской Федерации «О противодействии терроризму» ввел новое понятие — «правовой режим контртеррористической операции» и сменил ранее действовавший Федеральный закон Российской Федерации «О борьбе с терроризмом»3, ст. 1—16, 18, 19, 21 и 23—27 которого признаны утратившими силу. В целом его нормы утратили силу с 1 января 2007 г.

Необходимо отметить, что правовую основу, определяющую адми- нистративно-правовой режим противодействия терроризму, составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон «О противодействии терроризму» и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты других федеральных органов государственной власти.

В соответствии со ст. 3 Закона терроризм представляет собой идеологическое насилие и практику воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий. Террористическая деятельность включает в себя:

ξорганизацию, планирование, подготовку, финансирование и реализацию террористического акта;

ξподстрекательство к террористическому акту;

ξорганизацию незаконного вооруженного формирования, преступного сообщества (преступной организации), организованной

1Óêàç Президента РФ от 22 января 2001 г. ¹ 61 «О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации» // Российская газета от 23 января 2001 г. ¹ 14.

2Федеральный закон Российской Федерации «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. ¹ 33-ФЗ // Российская газета. 10 марта 2006.

3Федеральный закон от 25 июля 1998 г. ¹ 130-ФЗ; Собрание законодательства РФ.

3августа 1998. ¹ 31. Ст. 3808.

130