Специальные административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел в современных условиях. Монография

Так, например, Закон Удмуртской Республики «О Совете общественной безопасности» от 17 апреля 2001 г. определяет общественную безопасность как систему общественных отношений, обеспечивающих защищенность жизненно важных интересов от различных условий и факторов, представляющих для них угрозу, в том числе неприкосновенность личности, жизни и здоровья населения, материальных и духовных ценностей, спокойствие, труд и отдых граждан, деятельность организаций, учреждений и предприятий на территории Удмуртской Республики, относящихся к основным объектам общественной безопасности.

Постановление Государственной думы Томской области от 27 мая 2003 г. «О концепции обеспечения общественной безопасности на территории Томской области» определяет, что «общественная безопасность является составной частью национальной безопасности, отражающей потребность населения в защите общественного порядка, всех форм собственности и обеспечения личной безопасности граждан».

Концепция программы общественной, техногенной и экологиче- ской безопасности г. Ростова-на-Дону (от 15 июня 2004 г.) определяет общественную безопасность как состояние и процесс обеспечения защиты жизненно важных интересов личности, общества и города от угроз, препятствующих их нормальной жизнедеятельности» и т.д.

Вопрос о подготовке концептуального документа в сфере обеспе- чения общественной безопасности впервые был поставлен на организационном заседании Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по общественной безопасности еще в январе 1994 г. и затем неоднократно рассматривался на различного рода совещаниях в заинтересованных министерствах и ведомствах. Однако, данная попытка разработать теорию общественной безопасности так и осталась доктринальной попыткой.

Доработанный проект так называемой Доктрины общественной безопасности обсуждался и был одобрен на заседании указанной Межведомственной комиссии 28 февраля 1995 г. Министерствам и ведомствам было поручено представить предложения и замечания по совершенствованию проекта Доктрины. Более того, было решено организовать его широкое обсуждение с привлечением средств массовой информации.

Âпоследующем работа над проектом Доктрины осуществлялась в рамках плана НИР Совета Безопасности Российской Федерации (раздел VII, п.1, 2, головные исполнители — ИГП РАН и Центр социальных исследований безопасности России ИСПИ РАН), однако исследования по данной проблематике завершены не были.

Â2001 г. работа над данным документом возобновилась по инициативе МВД России, но уже в виде разработки Концепции общественной безопасности Российской Федерации. В соответствии с распоряжениями МВД России от 4 сентября 2001 г. ¹ 1/16052 и от 12 сен-

31

тября 2001 г. ¹ 1/16189 была создана рабочая группа по разработке указанного документа.

Âапреле 2002 г. проект Концепции, подготовленный МВД России

èГенеральной прокуратурой Российской Федерации, был рассмотрен в Главном государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации и оценен неудовлетворительно. При этом разработка проекта данной концепции была признана нецелесообразной, так как, по мнению экспертов, в подобном виде представленный документ дублировал Концепцию национальной безопасности Российской Федерации.

Более того, положения проекта, касающиеся правового регулирования отношений, возникающих в сфере обеспечения общественной безопасности, не учитывали современного состояния законодательства Российской Федерации.

Âходе предварительного согласования проект концепции также получил отрицательную оценку ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Учитывая значительное количество замечаний, поступивших от федеральных органов исполнительной власти, Администрации Президента Российской Федерации, полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, Совета Безопасности Российской Федерации по основным положениям рассматриваемого проекта, распоряжением МВД России от 21 ноября 2002 г. ¹ 1/6981 была образована рабочая группа по доработке проекта концепции.

Âпоследующем рабочие группы в системе МВД России создавались неоднократно, однако положительных сдвигов в работе над указанным документом не произошло, и в последующем работа над проектом концепции прекратилась.

Констатируя факт обилия нормативных актов и отдельных норм, относящихся к регулированию различных второстепенных положений материального права, оперативно-розыскных и иных процессуальных средств противодействия посягательствам на общественную безопасность, следует признать, что в настоящее время сложилась ситуация, когда не существует целостной системы законодательства в сфере обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации.

При рассмотрении ныне действующих и разрабатываемых нормативных правовых актов бросаются в глаза явная избыточность и многократное дублирование как юридических, так и нормативно-техни- ческих требований по вопросам обеспечения частных «безопасностей», вводимых заинтересованными ведомствами.

Особенно возросло количество законов, стандартов, норм и правил, регламентирующих порядок парирования населением угроз техноген- но-производственного и природно-экологического происхождения.

Âнастоящее время действуют федеральные законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техно-

32

генного характера» (Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. ¹ 68-ФЗ), «О пожарной безопасности» (Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. ¹ 69-ФЗ), «О безопасности дорожного движения» (Федеральный закон от 10 января 1995 г. ¹ 196-ФЗ), «О радиационной безопасности населения» (Федеральный закон от 9 января 1996 г. ¹ 3-ФЗ), «О сани- тарно-эпидемиологическом благополучии населения» (Федеральный закон от 30 марта 1999 г. ¹ 52-ФЗ), «О транспортной безопасности» (Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. ¹ 16-ФЗ), «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (Федеральный закон от 2 января 2000 г. ¹ 29-ФЗ).

Не исключено появление в ближайшее время законов об инфор- мационно-психологической безопасности, безопасности автоперевозок, сельскохозяйственного производства, трубопроводного хозяйства и иных прочих подобных нормативных правовых актов.

Разработаны и утверждены Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической, ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу, Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации, Экологическая доктрина и Доктрина информационной безопасности Российской Федерации.

Большинство этих актов во многом дублируют друг друга или подтверждают положения уже существующих законов — стандартов безопасности труда, санитарных и строительных норм, правил дорожного движения, правил безопасной эксплуатации. Это не останавливает заинтересованные ведомства, которые вместе с проектами очередной группы законов предлагают создание новых федеральных служб и агентств, управлений и департаментов, управляющих нужными только упомянутым ведомствам видами безопасности.

Следует отметить, что в отечественном законодательстве и науч- ной литературе также не выработан единый понятийный аппарат в сфере обеспечения безопасности Российской Федерации. Это обстоятельство нередко приводит к неоднозначному пониманию содержания различных дефиниций в теории и создает проблемы в правоприменительной практике. Так, Закон «О безопасности» 1992 г. рассматривает безопасность как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства. Однако с 1997 г. стал широко использоваться термин «национальная безопасность Российской Федерации», под которым понимается «безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источ- ника власти в Российской Федерации».

В настоящее время перечень посягательств на общественную безопасность объективирован в Уголовном кодексе Российской Федерации (гл. 24 «Преступления против общественной безопасности») и Кодексе Российской Федерации об административных правонаруше-

33

ниях (гл. 20 «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность»).

Отнесение тех или иных деяний, названных в указанных нормативных актах, к категории посягательств на общественную безопасность остается спорным ввиду отсутствия четкого определения признаков общественной безопасности. Однако их перечень постоянно расширяется в связи с появлением новых общественно опасных деяний и возрастанием в новой криминогенной обстановке общественной опасности действующих составов уголовных преступлений и административных правонарушений.

Âсвязи с рассмотрением вопроса о формировании правовой основы обеспечения общественной безопасности существует явная потребность в принятии федерального закона об обеспечении общественной безопасности в Российской Федерации. В рамках данного законопроекта должны быть закреплены концептуальные основы теории общественной безопасности, включая цели и задачи государственной политики по обеспечению общественной безопасности, указания форм угроз общественной безопасности, формирование механизмов их преодоления, определение компетенции различных ведомств и механизмов координации их деятельности.

Уровень общественной безопасности во многом зависит от того, как построена система органов внутренних дел. От того, как будет организована государственная служба в этих органах, зависят степень прочности российской государственности, уровень охраны прав и свобод человека и гражданина, состояние законности и правопорядка.

Âнастоящее время общественную безопасность Российской Федерации обеспечивают органы внутренних дел, органы прокуратуры, учреждения и органы юстиции, а также ряд иных министерств, ведомств и служб. И здесь во многом наблюдается пересечение сфер деятельности и компетенций правоохранительных органов. При этом систему общественной безопасности можно считать целостным и интегрированным образованием лишь в том случае, когда функционирующие в нем государственные институты связаны между собой устойчивыми отношениями, обеспечивающими баланс государственных, общественных и личных интересов. Кроме того, в содержательном плане безопасность предполагает осознание людьми своей защищенности, уверенность в возможности реализовать свои потребности в сфере защиты своих интересов, прав и свобод. Поэтому безопасность, помимо всего прочего, — это и реализация позитивных социальных ожиданий, осознанное чувство благополучия, когда человек уверен в своей способности удовлетворить свои потребности и желания в настоящем и будущем независимо от складывающихся неблагоприятных обстоятельств.

Общественная безопасность сегодня в значительной степени определяется состоянием правоохранительной службы как особого со-

34

циально-правового института, функционирование которого в условиях недостаточного правого регулирования может создать определенные угрозы общественному развитию при построении гражданского общества.

Для органов внутренних дел безопасность является не только ключевой категорией. Безопасность для них — не что иное, как один из ключевых объектов управления. Поэтому безопасность необходимо понимать не только как социально-правовую категорию, но и как совокупность общественных отношений, обеспечивающих нормальную жизнеспособность государства, общества, населения и являющихся объектом управления со стороны, прежде всего, правоохранительных органов — органов внутренних дел.

Об этом по существу свидетельствует весь опыт развития государства, правоохраны, опыт, который накоплен еще наукой полицейского права, такими столпами, как В.О. Дерюжинский, И.Т. Тарасов и др. Назначением полицейской государственной деятельности считалось обеспечение «счастья граждан», их безопасности и благосостояния. Правовым определением государственного обеспечения необходимого порядка в обществе являлся термин «власть полиции». Полицейская власть понималась при этом как инструмент осуществления заботы о благосостоянии общества. Соответственно с термином «полиция» отождествлялось внутреннее управление. Под полицией понималась совокупность различных элементов общественного порядка, общественного благосостояния и правительственная деятельность, направленная на его обеспечение1. В середине XIX в. полицейское право обеспечи- вало общественную безопасность, порядок, борьбу с правонарушениями2. Для них безопасность являлась одним из основных объектов управления со стороны полицейского права.

Оба этих фактора находятся в неразрывной взаимосвязи. В этих условиях возрастают роль правового обеспечения организации правоохранительной службы и степень систематизации действующего законодательства, регулирующего вопросы правоохранительной службы.

Особое значение в процессе построения и поддержания системы безопасности отводится саморегулирующему качеству социальной системы в условиях перехода системы от старой структуры к новой, когда увеличивается степень активности энтропийных процессов и уменьшается действенность противостоящих им социальных механизмов. В таких условиях безопасность социального объекта напрямую зависит от качества социального управления и эффективности функционирования подсистемы обеспечения безопасности. В целом же механизмы и процессы самоорганизации «включаются» тогда, когда в

1Дерюжинский В.О. Полицейское право. СПб., 1911. С. 12.

2Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. С. 4.

35

социуме выработана единая или непротиворечивая система целей и интересов всех социальных единиц общества.

Таким образом, с позиции теории управления сложными системами безопасность следует трактовать как свойство и динамическое состояние системы «личность — общество — государство», возникающее в процессе и результате деятельности специально уполномо- ченных государственных органов по защите от внутренних и внешних угроз, при которых гарантируется реализация основных прав и свобод личности и общества, законных интересов государства, когда их развитие происходит на стабильной правовой основе. Устойчивое состояние общества в своей наиболее существенной части зависит от интегрирующей способности власти, характеристик системы управления обществом, проявляющихся в ее адаптационных возможностях в условиях риска и угроз.

Вследствие сказанного, безопасность — это одновременно и условие, и результат эффективного правового управления. В такой интерпретации обеспечение безопасности предполагает необходимость максимальной мобилизации государством основных правовых ресурсов; высокую степень координации и демократизации деятельности структур исполнительной, законодательной и судебной властей государства. Это обусловливает необходимость своевременного и гибкого управляющего воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфере обеспечения безопасности.

Прямая угроза общественной безопасности может возникать при нарушениях установленного порядка проведения массовых мероприятий, неподготовленности мест для их проведения и т.д., тем более при стихийных бедствиях, экологических катастрофах, эпидемиях, эпизоотиях, пожарах и других чрезвычайных обстоятельствах. В последнем случае осуществляются предусмотренные законом меры, связанные с повышением мощности правового воздействия, возрастает роль запретов и юридической ответственности.

Органы внутренних дел, выполняя свои функции по обеспечению общественной безопасности, действуют в различных условиях, поскольку меняется само поле их правовой деятельности. Поэтому обращение к механизму правового регулирования имеет принципиальное значение. Так, С.С. Алексеев отмечал, что «правовое регулирование» призвано отразить динамику, активно — действенную сторону правовой действительности, причем тогда, когда юридические нормы действуют, регулируют общественные отношения»1.

При осуществлении служебной деятельности сотрудники органов внутренних дел вступают в специфические отношения, содержание которых связано с системой полномочий, ответственности, правовых

1 Ñì.: Проблемы теории государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. М., 1987. С. 239.

36

средств, форм и методов реализации возложенных на данное ведомство задач по защите прав и свобод человека и гражданина, охране правопорядка, созданию гарантий общественной безопасности, борьбе с преступностью.

Для понимания правовой сущности как исполнительной власти в целом, так и органов внутренних дел, в частности, в равной мере используется категория «принуждение». Еще в начале прошлого века В. Иозефи отмечал, что «содержание всякой исполнительной власти всецело исчерпывается правовой охраной», тогда как «всякая правовая охрана — организационное принуждение»1. В свою очередь, его современник В.М. Гессен понимал под полицейской деятельностью «не административную деятельность вообще, а только определенный вид, определенный род государственной деятельности — деятельность, направленную на поддержание безопасности и порядка, связанного с применением принудительной власти»2.

Для правового регулирования обеспечения безопасности государство использует весь арсенал правовых средств. Однако эти правовые средства применяются в различных комбинациях с тем, чтобы усиливать или смягчать правовое воздействие на субъектов права. Для рассматриваемой нами сферы немаловажным является оценка происходящих изменений с тем, чтобы выбрать наиболее оптимальный вариант правового регулирования.

Органы внутренних дел работают в обычных повседневных условиях, их деятельность постоянна, но тем не менее их деятельность может осложняться целым рядом обстоятельств, которые требуют более мощного правового воздействия. Усиление угроз, террористиче- ские акты, угроза вооруженного нападения и другие резко повышают опасность для существующих общественных отношений и в этом слу- чае, государство осиливает мощь правовой защиты в первую очередь посредством повышения уровня действия правовых запретов, которые в той или иной мере ограничивают возможности субъектов права, которыми они обладают в обычных условиях, то есть государство устанавливает соответствующие режимы: военного, чрезвычайного положения и др.

Таким образом, вид режима меняет роль органов внутренних дел как субъекта управления, например в случае введения военного положения органы внутренних дел — сами объекты управления со стороны военного управления. При введении чрезвычайного положения, если основанием для введения является социальная проблема, то органы внутренних дел обладают значимой ролью параллельно с Федеральной службой безопасности, если иные основания, то органы

1Иозефи В. Опыт юридической науки полицейского права. Основные понятия. Материальное полицейское право. Могил. Под., 1902. С. 23, 31.

2Гессен В.М. Лекции по полицейскому праву. Вып. 1. СПб., 1908. С. 21.

37

внутренних дел находятся под управлением Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. В случае проведения контртеррористической операции доминантой является Федеральная служба безопасности, а органы внутренних дел являются лишь одним из элементов сил.

Поэтому необходимо иметь в виду, что объект управления для органов внутренних дел в рассматриваемой сфере весьма динамичен. И эту динамику необходимо учитывать при организации деятельности органов внутренних дел с тем, чтобы был своевременно выбран оптимальный режим их собственной деятельности по предотвращению тех или иных угроз. Об угрозах правопорядку речь пойдет во втором параграфе.

В заключение сделаем некоторые выводы.

1.Специальные административно-правовые режимы как основная составляющая обеспечения безопасности в рассматриваемых условиях обусловлены обстоятельствами, предшествующими введению того или иного режима, характеристикой объектов правоприменения, претерпевающих воздействие режима, а также комплексной характеристикой субъектов обеспечения безопасности (режима).

2.При особых условиях складываются особые (специальные) правоотношения, имеющие следующие специфические черты:

ξ они являются юридическими последствиями чрезвычайных ситуаций;

ξ обязательным субъектом этих правоотношений являются специально уполномоченные органы исполнительной власти;

ξ права и обязанности субъектов правоотношений регулируются нормативными правовыми актами, действующими только в период возникновения чрезвычайной ситуации;

ξ данные правоотношения являются объектом управляющего воздействия специально уполномоченных органов исполнительной власти.

3.Деятельность органов внутренних дел по обеспечению безопасности в условиях специальных административно-правовых режимов должна исходить из методологической посылки отношения объекта и субъекта управления, при котором объект первичен.

1.2.lПОТУЙУФЧЙПООБА НПЕЖМЭ Й НЖЦБОЙИН ПВЖТРЖШЖОЙА РСБГПРПСАЕЛБ Г ПТПВЬЦ ФТМПГЙАЦ

ÃrПТТЙКТЛПК vЖЕЖСБЧЙЙ

Реализация конституционных принципов становления и развития гражданского общества, формирование демократического правового государства предопределяют в качестве одной из важных проблему

38

охраны и, что не менее важно, достижения баланса интересов личности, общества и государства в условиях специальных административ- но-правовых режимах, имея в виду как решение публично значимых задач по защите основ конституционного строя, обеспечению обороны страны, безопасности государства, так и выполнение государством конституционных обязанностей по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина. При всем многообразии средств и способов достижения режима безопасности и сбалансированности интересов личности, общества и государства важнейшее место занимают в этом ряду правовые средства.

На конституционном уровне (ст. 2 и 18 Конституции Российской Федерации) закреплен приоритет прав и свобод человека и гражданина в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Фактически это означает, что объектами безопасности в Российской Федерации являются и признаются права и свободы лич- ности, общества и государства.

В то же время в соответствии со ст. 55 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина» предусматривается возможность их ограничения федеральными законами «в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Статья 56 Конституции Российской Федерации это дискретное право государства трактует следующим образом: «в условиях чрезвы- чайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия», так как именно человек, его права и свободы в соответствии со ст. 2 Конституции Российской Федерации1 являются высшей ценностью, признание, соблюдение и защита которых являются обязанностью государства.

К жизненно важным интересам законодателем отнесена совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.

В свою очередь, угрозой общественности является совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Как и любые правоотношения, общественные отношения в сфере безопасности регулируются системой правовых норм, которые определяют объекты, субъекты, принципы их участия в отношениях, га-

1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 25 декабря 1993. ¹ 237.

39

рантии, права, обязанности, а также ответственность. Эти нормы содержатся в Конституции Российской Федерации, Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении», Федеральном законе «О безопасности», законах и других нормативных актах Российской Федерации, регулирующих отношения в области безопасности; в конституциях, законах, иных нормативных актах республик в составе Российской Федерации и нормативных актах органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятых в пределах их компетенции в данной сфере; международных договорах и соглашениях, заключенных или признанных Российской Федерацией.

Этимологическая категория «угроза» всегда связана с причинением вреда, ущерба, с опасностью посягательства, негативного воздействия и т.п. с условиями, ситуациями, факторами, которые создают опасность для чего-либо, например для интересов личности, общества, государства.

Тем не менее, несмотря на кажущуюся теоретическую простоту, практическую значимость термина «угрозы», в отечественной научной литературе не выработано еще единого подхода к его раскрытию.

По мнению А.А. Прохожева, угроза — совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства1. Несколько иначе рассматривают угрозы А.И. Александров, С.С. Ковалевский, А.В. Коровников, К.В. Сурков. Источники внешних и внутренних угроз России они связывают со следующими факторами: нестабильностью политической, экономиче- ской, социальной, национальной обстановки: разнообразием и противоречивостью интересов различных социальных групп и слоев2.

На наш взгляд, исследуемый нами термин должен рассматриваться гораздо шире. В широком смысле угроза безопасности — потенциальное нарушение безопасности чего-либо. Угроза безопасности — потенциальное действие или событие, которое может привести к нарушению одного или более аспектов безопасности какой-либо системы, а также как некий индикатор, который способствует введению какого-либо специального административно-правового режима.

Правовой аспект понятия угроза есть намерение нанести физиче- ский, материальный или иной вред отдельному лицу или общественным интересам. В большинстве случаев угроза — элемент конкретного правонарушения, способ его совершения.

1Ñì.: Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под общ. ред. А.А. Прохожева. М.: РАГС, 2002. С. 24.

2Ñì.: Александров А.И., Ковалевский С.С., Коровников А.В., Сурков К.В. Проблемы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. М.: Финансовый контроль, 2009. С. 22—26.

40