Специальные административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел в современных условиях. Монография

По нашему мнению, особого внимания заслуживает проблема усмотрения в деятельности органов внутренних дел в условиях админи- стративно-правового режима чрезвычайного положения.

На современном этапе развития Российского государства, когда особую актуальность приобрели вопросы предупреждения и пресече- ния социальных конфликтов, ликвидации последствий природных и техногенных катастроф, именно административно-правовые режимы призваны обеспечить безопасность личности, общества и государства.

Среди административно-правовых режимов особую группу составляют специальные режимы, специфика которых заключается в том, что их установлению предшествует формирование ситуаций, когда общественные отношения не могут быть урегулированы в обычном порядке. В данном случае возникает необходимость в особом алгоритме деятельности субъектов права в целях обеспечения общественной безопасности, причем специальные административно-правовые режимы могут быть закреплены только федеральным законом.

Энциклопедические словари понятие «чрезвычайное законодательство» определяют как «законы, принимаемые на случай какихлибо особых обстоятельств (например, на случай войны) и предоставляющие, как правило, главе государства особые полномочия»1. Характер таких полномочий получил название «дискреционная власть» 2 . Это не следует понимать буквально как вседозволенность должностного лица в выборе средств, применяемых им для воздействия на общественные отношения в целях выхода из создавшейся ситуации. Скорее, это его обязанность выбрать из имеющегося перечная в принятом заранее нормативном правовом акте формы и методы действий, соответствующих характеру реально возникшей угрозы (а чаще — угроз) сложившимся общественным отношениям.

Зарубежная и отечественная практика формирования чрезвычайного законодательства свидетельствует о том, что это понятие охватывает не только законы, но и другие подзаконные нормативные акты. В России отсутствует однозначно понимаемый учеными-законодате- лями термин «законодательство», хотя многие законы содержат выражения типа «регулируется законодательством Российской Федерации».

Регулярное использование правовых режимов, прежде всего, характерно для публичных отраслей права и в первую очередь в административном праве. Для административно-правовых режимов свойственно преобладание запретов и позитивных связываний. В науке административного права существуют различные концепции админи- стративно-правовых режимов: как особое правовое регулирование и

1Советский энциклопедический словарь / Под ред. А.М. Прохорова. М.: Советская энциклопедия, 1990. С. 1517; Большой энциклопедический словарь / Под ред. А.М. Прохорова. СПб.: Норинт, 2000. С. 1356.

2Советский энциклопедический словарь. С. 398.

71

как основа административно-правового регулирования. В концептуальном плане административно-правовой режим принято понимать как особый порядок деятельности субъектов права в различных сферах государственного управления1.

Классификация административно-правовых режимов весьма разнообразна. Их принято подразделять на: постоянные и временные; локальные и распространяющие свое действие на всю территорию государства; ограничительные и стимулирующие; устанавливаемые на федеральном, региональном и муниципальном уровнях и т.д.

Ю.А. Тихомиров считает необходимым выделять следующие режимы: регулирующие определенные государственные состояния; обеспе- чивающие функции управления и деятельности; легализующие деятельность хозяйствующих субъектов (регистрационные и лицензионные)2.

Профессора И.С. Розанов и В.Б. Рушайло считают необходимым дифференцировать административно-правовые режимы по степени обеспечения ими определенных видов безопасности — государственной, общественной, личной3. Ученые рассматривают национальную безопасность как основание выделения особой группы режимов.

Несмотря на многообразие административно-правовых режимов, им свойственны общие признаки. Конституционной основой исследуемых режимов являются нормы, устанавливающие неприкосновенность основных прав и свобод личности, ограничение прав и свобод только на основании федерального закона. Данные режимы обладают определенным набором средств правового воздействия, свойственных отношениям в сфере государственного управления. Функционирование режимов обеспечивается материальными, финансовыми, информационными, кадровыми ресурсами.

Для обеспечения функционирования административно-правовых режимов субъекты исполнительной власти наделяются специальными полномочиями либо создаются органы исполнительной власти специальной компетенции на постоянной или временной основе.

Административно-правовые режимы обеспечиваются системой мер административного принуждения. В то же время это не исключает наличия и возможности применения системы способов и методов, направленных на стимулирование правомерного поведения управляемых субъектов.

1См., например: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 402; Попова Н.Ф. Об административно-правовых режимах // Закон. 2003. ¹ 10. С. 124.

2Ñì.: Тихомиров Ю.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 404.

3Ñì.: Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. ¹ 9. С. 86; Рушайло В.Б. К вопросу о теории административно-правового режима // Современное право. 2003. ¹ 8. С. 24.

72

Сложилось устоявшееся мнение о том, что административноправовые режимы — это комплексное и системное средство правового регулирования общественных отношений. Потребность в них определяется тем, что определенные отношения в административной сфере испытывают необходимость в особом целевом предназначении, особой процессуальной регламентации, особом правовом статусе субъектов правоотношений, особом механизме реализации их правосубъектности и комплексе мер защиты их прав, особых ресурсах.

Специальные правовые режимы, вводимые при наступлении чрезвычайных ситуаций различного вида на основе норм специально обособленного (чрезвычайного) законодательства, относятся к погранич- ной области права.

Анализ законодательства, регламентирующего деятельность органов государственной власти (в том числе и деятельность органов внутренних дел как одного из основных субъектов обеспечения безопасности), в особых условиях свидетельствует о том, что оно имеет сложный системный и разноуровневый характер. В этом законодательстве содержатся статьи, закрепляющие нормы различных отраслей права. Однако доминирующими в нем являются нормы публичного права, формулируемые в виде административно-правовых предписаний и, как правило, содержащие императивное волеизъявление. Несмотря на удельный вес императивных норм, в законодательстве содержатся и нормы диспозитивного характера. Они взаимосвязаны с императивными нормами и, как следствие, вытекают из них.

В теории права под понятием метода правового регулирования принято понимать совокупность приемов и способов, используемых при регламентации конкретных общественных отношений для достижения определенных целей.

Одним из основных методов является административно-правовой, применяемый для регулирования управленческих отношений, в которых субъекты права чаще всего находятся в соподчиненном отношении друг к другу. В теории управления в качестве фундаментального положения, не подвергающегося сомнению, сложилось мнение о том, что управление (в том числе и государственное) «будет только тогда эффективным, когда оно не сводится лишь к воздействию субъекта на объект, а является процессом их определенного взаимодействия» 1 . Подобный подход к формированию принципов взаимодействия между управляющим субъектом и управляемым объектом при установлении различных административно-правовых режимов можно рассматривать только в качестве вспомогательных.

1 Россинский Б.В. О предмете и системе административного права // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социальноэкономического развития (Материалы научной конференции. Москва, 28 ноября 2001 г.). М., 2002. С. 40—49.

73

Чтобы лучше понять природу различных особых или специальных правовых режимов, необходимо исходить из общей характеристики правового режима, выступающего в качестве основного (первичного) по отношению ко всем остальным.

Целью правового режима является стабильный порядок в государстве и обществе. Ее достижение предполагается посредством обеспе- чения безопасности. Действия государства и его структур в рамках обеспечения общественной безопасности, прежде всего, направлены на создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов общественной безопасности в Российской Федерации.

Под правовым режимом понимается установленная законодательством системная совокупность приемов и методов, используемых органами государственной власти в процессе регулирования общественных отношений для достижения поставленных целей.

Институт правовых режимов широко используется в практической деятельности, связанной с необходимостью регламентации юридиче- ски обязательных действий субъектов права в целях обеспечения безопасности определенного вида. Правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограни- чений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности. Жесткость властного юридического воздействия на общественные отношения определяется необходимостью обеспечения стабильности функционирования государства.

Классификация правовых режимов, осуществляемая законодателем и исследователями, проводятся по различным основаниям. Наиболее общими из них являются: отраслевые; по территории и сферам действия; по продолжительности действия (временные или постоянные); по основаниям установления; по объектам правового воздействия; по субъектам реализации устанавливаемых правовых предписаний.

В зависимости от видов административно-правовых режимов их регламентация осуществляется нормативными правовыми актами различной юридической силы. Ведущая роль в формировании правовой основы административно-правовых режимов принадлежит не только федеральным органам исполнительной власти, но и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (введение в действие режима чрезвычайной ситуации), а также в определенной степени органам местного самоуправления.

С реальным воздействием административно-правовых режимов на характер правовой регламентации определенного вида общественных отношений непосредственно связана эффективность государственного управления. Любая его область обладает собственными администра- тивно-правовыми режимами (экономический, таможенный, санитарный, ветеринарный, налоговый, противопожарный режим, режим регистрации и другие, которые установлены в соответствующих федеральных законах).

74

Основоположник системного исследования чрезвычайного законодательства царской России В.М. Гессен признавал необходимость власти прибегать к введению в действие чрезвычайного законодательства, присвоив себе полномочия, не принадлежащие ей в повседневной действительности.

Среди ученых, занимающихся исследованием сущности и содержания различных правовых режимов (Д.Н. Бахрах 1 , В.М. Гессен 2 , В.В. Гущин3, Д.С. Жданкин4, В.Б. Рушайло5, А.В. Малько и О.С. Родионов6, С.В. Пчелинцев7, Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов8, Н.Ф. Попова9, И.С. Розанов 10 , Ю.А. Тихомиров 11 , С.С. Маилян, А.В. Мелехин 12 и др.) нет единства точек зрения на сущность тех административно-пра- вовых режимов, которые являются обязательной составной частью особых правовых режимов.

Действующие в Российской Федерации правовые режимы многообразны. Это проистекает из сущностной характеристики самого права, имеющего универсальный характер. В российской правовой системе в качестве нормативных актов, определяющих подобные режимы, выступают федеральные конституционные законы («О чрезвычайном положении», «О военном положении»), федеральные законы («О безопасности», «О закрытом административно-территориальном образовании» (ЗАТО) и др.) и подзаконные нормативные акты (в том числе и ведомственные). Отечественный и зарубежный опыт показывает, что специальное (чрезвычайное) законодательство предусматривает возможность ограничения конституционных прав и свобод субъектов. Такая возможность предусматривается на конституционном уровне. В конституциях России, стран СНГ и дальнего зарубежья подобные оговорки также имеются.

1Ñì.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1996. С. 201.

2Ñì.: Гессен В.М. Исключительное положение. СПб., 1908.

3Гущин В.В. Чрезвычайное положение: административно-правовой аспект. М., 1996.

4Жданкин Д.С. Административно-правовые режимы и их роль в государственном управлении: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 9.

5Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы. М., 2000. С. 24.

6Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве. // Журнал российского права. 2001. ¹ 9. С. 19—25.

7Пчелинцев С.В. Правовое регулирование военного положения в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.

8Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 467.

9Попова Н.Ф. Военное положение: административно-правовой аспект: Монография М., 1999.

10Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. ¹ 9. С. 84—91.

11Тихомиров Ю.А. считает, что «административно-правовой режим представляет собой специфический порядок деятельности субъектов права в различных сферах государственной жизни». По нашему мнению, данную формулировку необходимо дополнить следующим образом: «в обычных условиях и чрезвычайных ситуациях».

12Мелехин А.В. Особые правовые режимы: Монография. М.: Академия управления МВД России, 2006.

75

ÂРоссии (царской, советской и сегодняшней) неоднократно устанавливались различные специальные правовые режимы: исключи- тельного, военного, осадного и чрезвычайного положения. Целью их установления была ликвидация угрозы государственной или общественной безопасности. Чаще всего они вводились по следующим основаниям: при военной интервенции; в период гражданской войны; при массовых беспорядках; при эпидемиях, эпизоотиях и иных стихийных бедствиях; при межнациональных конфликтах.

Федеральное законодательство Российской Федерации дает определение понятий двух особых правовых режимов — чрезвычайного положения1 и военного положения2 как одних из специальных правовых режимов, предназначенных обеспечивать государственную (национальную) безопасность Российской Федерации.

Специальные правовые режимы Российской Федерации устанавливаются посредством введения в действие норм чрезвычайного законодательства, которое представляет собой совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, обладающих внутренним организационным единством и системным характером3. Оно является составной частью системы действующего законодательства государства, основывается на соответствии нормам международного права, вступает в юридическую силу на определенный срок при наступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени и предусматривает возможность ограничения конституционных прав и свобод определенного вида субъектов права.

Чрезвычайное законодательство Российской Федерации для обеспечения позитивного поведения субъектов права отдает предпочтение использованию мер запретительного характера и в меньшей степени — дозволениям.

Âпроцессе его реализации предусмотрены возможности для того, чтобы степень вводимых ограничений, основания и продолжительность

1Чрезвычайное положение — это «особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей» (п. 1 ст. 1 ФКЗ «О чрезвычайном положении»).

2Военное положение — это «особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии» (ст. 1 ФКЗ «О военном положении»).

3Мелехин А.В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации: Монография. М.: ВНИИ МВД России. 2002. С. 18.

76

их действия контролировались не только самим государством, но и мировым сообществом.

При введении его в действие предусматривается необходимость создания специальных временных (оперативных) органов управления или изменения полномочий у постоянно действующих органов государственной власти на территории действия специальных правовых режимов. Оперативные органы управления, как правило, создаются в виде оперативных штабов, объединенных оперативных штабов, комендантов территорий, и они наделяются надведомственными полномочиями.

Содержание специальных правовых режимов определяется федеральным законодательством1 и включает в себя комплекс экономиче- ских, политических, административных, военных, правовых и иных мер, которые направлены на предотвращение или ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций.

На конституционном уровне определено, что вопросы обеспече- ния законности, правопорядка и общественной безопасности, а также «осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий», т.е. с чрезвычайными обстоятельствами различного вида, находятся в совместном ведении Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов (п. «б» и «з» ч. 1 ст. 72 Конституции России). Поэтому организация деятельности органов власти (чаще всего исполнительной) в рассматриваемых условиях осуществляется на трех управленческих уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Эта особенность накладывает определенный отпечаток одновременно на процесс формирования соответствующего законодательства и содержание создаваемого механизма правового регулирования, предназначенного для его реализации. Все ветви и уровни органов власти в определенных законом формах принимают участие в этом процессе, отражая тем самым различные аспекты механизма правового регулирования — политические, правовые, организационные, экономиче- ские, идеологические, информационные и иные.

Посредством принятия ведомственных нормативных правовых актов общие задачи министерств и ведомств конкретизируются, приобретая более предметный характер. За годы становления Российской Федерации полностью отказались от нормативных правовых актов бывшего СССР, действовавших во всех сферах общественной жизни, в том числе и в условиях кризисных ситуаций. На их базе с учетом приобретенного практического опыта сформирована и продолжает формироваться качественно новая правовая основа действий государства в лице

1 См., например: федеральные конституционные законы «О чрезвычайном положении» (2001) и «О военном положении» (2002).

77

его специально уполномоченных структур. Этот процесс носит постоянный характер. Например, в целях предотвращения или ликвидации условий, являющихся основанием введения особого правового режима чрезвычайного положения, органы и учреждения, образующие систему МВД России, предназначены решать следующие задачи1:

ξучастие в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований;

ξучастие в пресечении деятельности банд;

ξпресечение массовых беспорядков в населенных пунктах, пунктах временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев;

ξрозыск и задержание вооруженных особо опасных преступников (вооруженных дезертиров);

ξпресечение захвата собственных объектов органов внутренних дел и внутренних войск, угрозы террористических актов на них;

ξпресечение блокирования транспортных коммуникаций;

ξучастие в пресечении массовых беспорядков в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и следственных изоляторах;

ξучастие в освобождении заложников в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы и СИЗО;

ξоказание содействия Пограничной службе ФСБ России в проведении мероприятий по защите Государственной границы Российской Федерации;

ξучастие в обеспечении действий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного характера;

ξучастие в обеспечении действий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

ξучастие в борьбе с терроризмом и обеспечении правового режима контртеррористической операции, в том числе в пресече- нии террористических актов (контртеррористических операциях), минимизации и ликвидации их последствий:

ξна объектах воздушного транспорта;

ξна объектах водного транспорта;

ξна объектах железнодорожного транспорта;

ξна объектах метрополитена;

ξна объектах автомобильного транспорта;

ξна объектах промышленности;

ξна объектах топливно-энергетического комплекса;

ξна ядерных и радиационно — опасных объектах;

1 См.: приложение ¹ 1 к приказу МВД России ¹ 400-дсп от 25 мая 2009 г., объявившее «Наставление по планированию и подготовке сил и средств органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах».

78

ξна гидротехнических сооружениях;

ξна объектах органов государственной власти;

ξна военных объектах;

ξна объектах массового пребывания людей;

ξна объектах представительств иностранных государств.

Таким образом, для специальных правовых режимов в Российской Федерации характерны следующие основные черты:

ξпервичным и основным источником их формирования являются нормы международного права, адаптированные установленным порядком в российскую правовую систему;

ξпринцип законности действий уполномоченных структур наполняется новым содержанием, выражающимся в праве на временное ограничение некоторых конституционных прав и свобод;

ξпо правовому воздействию на общественные отношения они носят комплексный характер и одновременно могут содержать в себе несколько специальных правовых режимов (отраслевых, функциональных), отменять или ограничивать их действие;

ξих введение прямо или косвенно предусматривается текстом Конституции Российской Федерации и конкретизируется специальным федеральным законодательством;

ξпорядок введения требует соблюдения определенной процедуры не только внутри, но и вне территории страны;

ξправом на их введение обладают только специально уполномо- ченные лица (например, только Президент Российской Федерации имеет право своим указом в рамках реализации конституционных полномочий главы государства и Верховного главнокомандующего вводить в действие режимы чрезвычайного и военного положений);

ξоснованиями для их введения являются угрозы личности, обществу или государству, предусмотренные федеральными законами;

ξпродолжительность их действия носит временный характер — фиксированный (чрезвычайное положение) или неопределенный, но с обязательным указанием на необходимость устранения условий, послуживших основанием их введения;

ξпроисходит изменение в предметах ведения и в объеме определенных для обычных условий полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации;

ξу постоянно действующих органов исполнительной власти появляются дополнительные полномочия;

ξпри необходимости создаются новые органы государственного управления, наделяемые одновременно контрольными и надзорными функциями;

ξизменяются процессуально-процедурные основы деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц;

ξужесточаются меры юридической ответственности и предусматривается формирование новых составов правонарушений;

79

ξболее высокий характер угроз определяет конституционное право государства на возможность ограничения ряда основных прав и свобод физических и юридических лиц;

ξобъем вводимых ограничений может носить последовательно постепенный характер и должен соответствовать характеру лежащих в основе этого реальных угроз;

ξих введение рассматривается законодательством как крайняя мера, применяемая государством в целях предотвращения, пресечения, или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

ξобеспечение специальных правовых режимов осуществляется при помощи механизма правового регулирования, в которых определяется роль и место министерств и ведомств по ликвидации возникших угроз;

ξв качестве административно-предупредительной меры может предусматриваться возможность введения экономических санкций в отношении определенной категории физических1 и юридических лиц («замораживание» активов противостоящих госу-

дарств, штрафные санкции и т.д.).

Административно-правовые режимы являются обязательной составной частью, при помощи которых осуществляется процесс реализации ограничительно-властных положений специальных правовых режимов.

Общепризнанной является точка зрения, что каждому типу государства соответствует определенный тип права. Чем совершеннее государство, тем демократичнее его правовая система, и наоборот. Говоря о национальных системах законодательства, следует отметить, что каждое государство одновременно имеет как бы две системы законодательства, рассчитанные на различные случаи жизни.

Одним из основных свойств законодательства (как и правовой системы) является его универсальность. Правовая система является основной и постоянно действующей. Она предназначена регулировать общественные отношения в повседневных условиях функционирования общества. Система законодательства — резервная, которая вводится, начинает действовать только при наступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени. По своей сути она является более жесткой, может содержать в себе не только ужесточение мер юридической ответственности за совершаемые в это время правонарушения. Предусматривается ограничение и даже временный запрет на осуществление неотъемлемых прав и свобод, принадлежащих лич-

1 Например, в июне 2010 г. Госдепартамент США включил Доку Умарова — остающегося на свободе одного из самых одиозных лидеров чеченских боевиков. Он объявлен в международный розыск, и в отношении него выдан ордер на применение международных финансовых, оперативных и юридических санкций. Все его счета подлежат блокированию.

80