Специальные административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел в современных условиях. Монография

ности и отражаемых в текстах конституций. Государство с учетом создавшейся ситуации оставляет за собой право на введение подобных ограничений. Такие полномочия допускаются и нормами международного права.

Действия государства в этом случае могут быть сравнимы, конечно, с определенной долей условности, с действиями лиц, находящимися в состоянии крайней необходимости. Посредством ввода в действие специально принимаемых для рассматриваемых ситуаций нормативных актов вводятся определенные ограничения ряда конституционных полномочий, гарантированных в обычных условиях субъектам права — физическим и юридическим лицам. Однако эти действия вынужденные, носят временный характер и направлены на сохранение самого государства.

Уместно вспомнить, что под крайней необходимостью понимается состояние, когда субъект права, причиняя вред общественным отношениям, одновременно предотвращает больший ущерб.

Принципами действия чрезвычайного законодательства являются: его заблаговременная разработка; законность; обоснованность; парламентский контроль; соблюдение баланса интересов личности, общества и государства; соответствие вводимых ограничений характеру и реальности угроз; временный характер действия; уведомление мирового сообщества и сопредельных государств о введении в действие чрезвы- чайного законодательства.

Чрезвычайное законодательство, как обычное, обладает системностью и иерархичностью. Первое качество заключается в том, что основным системообразующим фактором выступает его объект правового воздействия, которым являются интересы личности, общества и государства в чрезвычайных ситуациях. Кроме того, особенностью чрезвычайного законодательства является то, что его реализация осуществляется посредством выполнения определенных функций всеми ветвями власти на различных управленческих уровнях.

Иерархичность чрезвычайного законодательства выражается в том, что в качестве источников формирования выступают различные по юридической силе нормативные акты, образующие пирамиду.

Общественные отношения, возникающие в процессе действия чрезвычайного законодательства, регламентируются различными отраслями законодательства. Поэтому нормы чрезвычайного законодательства в отличие от обычного не имеют систематизированной формы. Они группируются в виде отдельных нормативных правовых актов (законы, указы), но в основном разбросаны по отраслям законодательства. Это позволяет сделать вывод о том, что чрезвычайное законодательство является составной частью обычного законодательства государства и имеет комплексный характер.

Основными объектами правового воздействия чрезвычайного законодательства следует считать общественные отношения, возникаю-

81

щие в процессе реализации государством оборонной и правоохранительной функций. В то же время под его регулирующее воздействие подпадают и другие функции государства — экономические и социальные. Среди оснований введения в действие особого правового режима чрезвычайного положения законодатель указал и социальные конфликты.

Таким образом, чрезвычайное законодательство:

ξявляется составной часть обычного законодательства и базируется на нем;

ξобладает системным характером;

ξего содержание должно иметь направленность на защиту не только государства, но личности и общества;

ξв процессе реализации должно предусматривать, чтобы степень вводимых ограничений, основания и продолжительность контролировались не только самим государством, но и мировым сообществом;

ξпри введении в действие требует необходимости создания специальных органов управления и изменения полномочий у постоянно действующих;

ξпо времени действия подразделяется на мирное и военное;

ξпо продолжительности действия подразделяется на ограниченный законом срок (режим чрезвычайного положения); на срок окончания действия чрезвычайных обстоятельств, послуживших причиной введения в действие чрезвычайного законодательства (прекращение войны, достижение целей проводимой контртеррористической операции);

ξвводит ограничения, подразделяющиеся на комплексные, сис-

темные и отдельные.

Чрезвычайное законодательство Российской Федерации представляет собой составную часть системы действующего законодательства государства, основывающееся на соответствии нормам международного права, вступающее в юридическую силу на определенный срок при наступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени, предусматривающее ограничение конституционных прав и свобод определенного вида субъектов права. При этом не всегда могут вводиться особые правовые режимы. Устанавливаемый на этот период времени реальный порядок регулирования общественных отношений по своим характеристикам фактически представляет собой особый правовой режим.

Таким образом, чрезвычайное законодательство можно рассматривать в узком и широком понимании этого термина. В широком понимании — это совокупность всех действующих в государстве (или в международном праве) нормативных актов, содержащих ограничи- тельные предписания на конституционном уровне и обращенные к субъектам права. Они вступают в действие при угрозе либо при на-

82

ступлении чрезвычайной ситуации. В узком понимании — это конкретный вид нормативного акта, вступающий в действие при угрозе или наступлении чрезвычайных ситуаций определенного вида1.

Чрезвычайное законодательство основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, а также международных договорах Российской Федерации. Оно включает в себя: Конституцию Российской Федерации; федеральные конституционные законы («О Президенте Российской Федерации, «О Правительстве Российской Федерации», «О чрезвычайном положении», «О военном положении» и др.); федеральные законы («Об обороне», «О безопасности», «О гражданской обороне», «О борьбе с терроризмом», «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» и др.); подзаконные нормативные правовые акты. Во исполнение или на основании положений этих источников принимаются иные федеральные законы. Анализ российской правовой системы и правовых систем зарубежных государств (членов СНГ и дальнего зарубежья) показывает, что чрезвычайное законодательство является одним из источников формирования ряда отраслей права. В некоторых из отраслей оно занимает заметное место (военное, административное, уголовное).

Органы государственной власти (в большей степени это относится к органам исполнительной власти) различными правовыми способами отражают степень своего участия в мероприятиях, которые могут осуществляться в период действия рассматриваемых законов.

Ряд кодексов содержит отдельные нормы чрезвычайного законодательства. По нашему мнению, основывающемуся на анализе содержания административного кодекса, его разработчики не смогли в полной мере решить вопросы административной ответственности за правонарушения, совершаемые в условиях действия особых правовых режимов чрезвычайного и военного положения, а также в условиях военного времени. Об этом свидетельствуют следующие факты: вопервых, в Кодексе не предусмотрено условие совершения правонарушения в период действия военного положения; во-вторых, законодатель признал хищение чужого имущества путем кражи и мошенниче- ства, присвоения или растраты на сумму, не превышающую одну тысячу рублей, только административным правонарушением (ст. 7.27 «Мелкое хищение»).

Представляется целесообразным внесение соответствующих изменений и дополнений в текст Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, учитывающих повышенную общест-

1 Мелехин А.В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2002. С. 7—19.

83

венную опасность правонарушений, совершаемых в рассматриваемый период времени.

Âцелях более логичного и качественного завершения включения чрезвычайного законодательства в повседневное и придания ему системного характера необходимо принятие Федерального закона «О приведении законодательных актов в соответствие с федеральными конституционными законами «О чрезвычайном положении» и «О военном положении», а также с Федеральным законом «Об обороне». Существует не только целесообразность, но и необходимость создания в рамках СНГ модельных нормативных актов (договоры, законы, соглашения) по вопросам регулирования совместных действий в кризисных ситуациях различного вида, способных повлечь за собой необходимость принятия мер по введению одновременно на территориях нескольких государств особых правовых режимов.

Как было отмечено выше, чрезвычайное законодательство в силу его особенностей не поддается систематизации в виде кодификации. Однако оно может быть систематизировано другим способом — консолидацией1.

Âнастоящее время правовую основу деятельности органов внутренних дел в условиях чрезвычайного положения составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», Закон Российской Федерации «О полиции» и другие нормативные акты.

Анализ законодательства, регулирующего административно-право- вой режим чрезвычайного положения, позволяет сделать вывод, что на органы внутренних дел возлагается наибольшее количество обязанностей по обеспечению общественной безопасности. И это вполне обоснованно, так как именно в структуру полиции входят подразделения, которые способны и должны осуществлять административную, уголовно-процессуальную, оперативно-розыскную и другие виды деятельности. Поэтому при введении чрезвычайного положения активизируют свою деятельность практически все подразделения.

Однако внимание сотрудников органов внутренних дел концентрируется не только на обеспечении мер и временных ограничений, применяемых в условиях чрезвычайного положения. Подразделениям полиции необходимо качественно выполнять задачи, закрепленные Законом Российской Федерации «О полиции». При этом усмотрение в их деятельности допускается как ежедневно применяемыми нормативными актами, так и нормами «чрезвычайного законодательства». Например, в ст. 31 Федерального конституционного закона Российской Федерации

1 Мелехин А.В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2002. С. 19—34.

84

«О чрезвычайном положении» установлено, что граждане, не имеющие при себе документов, удостоверяющих личность, во время введения комендантского часа задерживаются силами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, до выяснения их личности, но не более чем на трое суток по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя. Задержанные лица, находящиеся при них вещи и транспортные средства могут быть подвергнуты досмотру.

Таким образом, усмотрение в деятельности органов внутренних дел в условиях чрезвычайного положения допускается.

В Обращении к сотрудникам органов внутренних дел и военнослужащим внутренних войск МВД России Министром внутренних дел Российской Федерации Р.Г. Нургалиевым было заявлено о том, что «есть жесткие требования приказов, уставов, боевых распоряжений, но есть область более тонких человеческих отношений, которые невозможно предусмотреть в рамках циркуляров»1. Мы разделяем и точку зрения В.Н. Дубовицкого, который отмечал невозможность с помощью права дать ответы на все вопросы, возникающие в жизни2.

Законодательство досконально регулирует деятельность сотрудников правоохранительных органов, ведь им разрешено только то, что разрешено законом. Однако это не означает, что им не приходится самостоятельно конкретизировать право, преодолевать его пробелы, выбирать средства и методы своей деятельности, рационально и эффективно ее организовывать. Здесь как раз и предоставляется определенная свобода, свобода усмотрения, которая, безусловно, не может выходить за границы закона.

Для современной правовой системы России характерна множественность законов и подзаконных актов, определяющих значительное число ситуаций, требующих участия правоохранительных органов. Число указанных ситуаций заведомо превосходит возможности указанных органов и не позволяет им действовать во всех предусмотренных случаях. Поэтому возникает необходимость рационального использования имеющихся сил и средств, определения приоритетов деятельности в целях не только выполнения поставленных задач, но и недопущения противоречий как между правоохранительными структурами, так и между обществом и государством. Примером может служить выбор времени проведения мероприятий по задержанию правонарушителя в целях недопущения возможного социального конфликта, который, в свою очередь, может привести к общественным волнениям.

1Обращение Министра внутренних дел Российской Федерации к сотрудникам органов внутренних дел и военнослужащим внутренних войск МВД России // Щит и меч. 2005. ¹ 32. С. 2.

2Законность и усмотрение в советском государственном управлении. Минск: Наука и техника, 1984. С. 38.

85

На наш взгляд, усмотрение в деятельности должностных лиц правоохранительных органов не только возможно, но и необходимо. Деятельность рассматриваемых органов во многом определяет уровень общественного порядка, а также имеет значительное влияние на жизнь, свободу и безопасность граждан. В этой связи проблема усмотрения в деятельности правоохранительных органов во многом связана с их относительной самостоятельностью в механизме государства. Дело в том, что, с одной стороны, правоохранительные органы являются государственными органами с присущей им закономерностью функционирования, с другой — в силу поставленных перед ними задач зачастую действуют секретно и самостоятельно. Так, в условиях осложнения оперативной обстановки на улицах и в других общественных местах, роста количества тяжких преступлений, групповых хулиганских и иных антиобщественных проявлений, при необходимости значительного увеличения роли подразделений милиции общественной безопасности в укреплении правопорядка и борьбе с преступностью, обеспечении личной безопасности граждан, в целях дальнейшего развития хорошо зарекомендовавших себя форм и методов организации охраны общественного порядка комплексными силами органов внутренних дел и внутренних войск МВД России 18 января 1993 г. был принят приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации ¹ 17 «О мерах по совершенствованию организации патрульнопостовой службы милиции», который заменил Устав патрульно-пос- товой службы советской милиции, утвержденный приказом МВД СССР

от 20 июля 1974 г. ¹ 200, и утвердил Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности Российской Федерации.

Административное усмотрение всегда носит правовой характер. Оно должно осуществляться только в рамках закона и в целях наиболее эффективного выполнения задач соответствующей отрасли права. Принятое решение должно быть мотивированным, так как необоснованное усмотрение может причинить значительный вред правам и свободам граждан.

Âсфере регуляции административного усмотрения формализуются

èшироко используются нормативные регуляторы из области нравственности и морали. Это присяги, клятвы, кодексы и суды чести, требования к сфере частной жизни сотрудников правоохранительных органов (ограничения совместной службы родственников, различные запреты на получение подарков в связи с исполнением служебных обязанностей, ограничения в совместительстве и т.д.).

Обоснованием является то, что для всей сферы управления характерна формализация норм морально-нравственного содержания, которая зачастую приобретает форму позитивной ответственности, в целом сводящейся к понятию служебного долга. Требования служебного долга подкрепляются возможностью применения норм негативной ответственности, которые, естественно, не характерны для лежащих в

86

основе долга морально-нравственных регуляторов1. При этом требования служебного долга также включаются в содержание дисциплинарных уставов.

Усмотрение правоприменителя — вполне оправданное явление, отрицание и недооценка которого умаляет роль и значение правосознания и правовой культуры сотрудников правоохранительных органов, нивелирует человеческий фактор в ходе осуществления правоприменительной деятельности2. Поэтому необходимо не отказываться от него, а ввести закрепленные в нормативных актах регуляторы, которые не допустят перерастания указанной свободы в произвол.

Âцелях повышения престижа службы, укрепления и расширения профессионального ядра, создания резерва кадров еще в 2003 г. МВД России была утверждена Концепция совершенствования профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел на период 2004—2010 гг., основной целью которой является создание системы непрерывной профессиональной подготовки, что позволит на новом, более высоком, уровне осуществлять подготовку сотрудников к действиям в различных, в том числе в специальных, административноправовых режимах.

Усмотрение правоприменителя во время повседневной управлен- ческой практики тесно связано с административными режимами, которые с присущей им жесткой правовой регламентацией задают границы его использования.

Âнауке административного права уже устоялась точка зрения, что по своему содержанию административно-правовой режим представляет собой совокупность нескольких существенных элементов, которыми являются: субъекты режима; объекты режима; цели режимной организации; принципы; полномочия субъектов.

Исходя из тематики данного исследования, на наш взгляд, следует затронуть вопрос, касающийся классификации административноправовых режимов. Необходимо отметить, что по вопросу классификации административно-правовых режимов учеными проводятся многочисленные исследования3, однако в настоящий момент по данной проблематике ими не достигнуто единство мнений.

1Ñì.: Кнорринг В.И. Теория, практика и искусство управления. М., 1999. С. 268—270.

2Ñì.: Гончаров В.Б., Кожевников В.В. Проблема усмотрения правоприменяющего субъекта в правоохранительной сфере // Государство и право. 2001. ¹ 3. С. 57.

3Бахрах Д.Н. Административное право. М. 2000. С. 417; Гончаров И.В. Обеспечение основных прав и свод граждан в условиях чрезвычайного положения. М., 1999. С. 4; Дмитриев Ю.А, Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учебник. М.: Эксмо, 2005. С. 45; Нельговский И.Е. Административно-правовое регулирование режима естественных монополий в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 127, 134—135; Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы: Монография. М.: Щит—М, 2000. С. 27—50; Розанов И.С. Административ- но-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право, 1996. ¹ 9.

87

Учитывая объект научного исследования и не претендуя на всеобъемлющее изучение теоретических аспектов административноправовых режимов, полагаем необходимым и вполне обоснованным согласиться с выводами, сформулированными и опубликованными С.С. Маиляном относительно классификации административно-пра- вовых режимов1. Взятые в единстве содержание и средства обеспечения управленческих режимов образуют режимную организацию управления.

В самом общем виде выделяются следующие разновидности (направления) режимной организации управления, которые могут полу- чать сколь угодно широкое (множественное) проявление в различных сферах и системах управления, в том числе государственного, а именно:

ξрежимы, упорядочивающие и устойчиво закрепляющие субъект управления;

ξрежимы, упорядочивающие и устойчиво закрепляющие объект управления;

ξрежимы, закрепляющие требуемую степень подчиненности и зависимости субъекта и объекта управления;

ξрежимы информационного взаимодействия субъекта и объекта управления;

ξфункциональные управленческие режимы;

ξрежимы информационного обмена внутри протекающего в системе управления управленческого цикла;

ξрежимы взаимодействия функционально (в смысле управленче- ских функций) независимых между собой систем управления;

ξрежимы разграничения пересекающихся вертикальных и горизонтальных управленческих отношений, внутри взаимодействующих между собой управленческих структур.

Поскольку государственное управление имеет место во всех основных ветвях государственной власти, то во всех них имеют место административно-правовые режимы. Более того, то же самое при соблюдении требований законодательства относится к органам местного самоуправления и иным уполномоченным на осуществление государственного управления организациям.

Общей тенденцией государственного управления является постоянное наращивание числа и значимости комплексных администра- тивно-правовых режимов, распространяющихся на множественный либо вообще неопределенный круг субъектов, объектов и в целом систем управления.

Комплексные административно-правовые режимы имеют ступенча- тый характер и конкретизируются по вертикали и горизонтали системы государственного управления. При этом могут возникать вторичные

1 Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право. 2002.

88

комплексные административно-правовые режимы, являющиеся определенным этапом и средством реализации первичного режима.

Главным основанием классификации комплексных режимов является их принадлежность к той или иной сфере государственного управления. Среди комплексных режимов выделяются следующие: антимонопольной деятельности; управления экономической сферой; управления социально-культурной сферой; управления администра- тивно-политической сферой.

По своей роли в обеспечении регулирования различных отраслей государственного управления и нужд самого государственного управления комплексные административно-правовые режимы могут быть разделены следующим образом: предметные, ориентированные на конкретные, не являющиеся непосредственно управленческими виды деятельности; управленческие или те, что обеспечивают нужды самого государственного управления.

Среди предметных комплексных административно-правовых режимов наиболее значимыми представляются: режимы государственной безопасности; режимы общественной безопасности; режимы безопасности осуществления тех или иных видов предметной деятельности; тесно связанные с режимами обеспечения безопасности охранные режимы; режимы обеспечения требуемого уровня результатов тех или иных видов производственной деятельности; процедурные режимы, в том числе режимы лицензировании, стандартизации, метрологии и др.

Среди управленческих режимов необходимо отметить: режимы построения и функционирования субъектов государственного управления; режимы построения и функционирования объектов государственного управления; особые режимы осуществления отдельных управленческих функций в определенных видах деятельности (режимы государственного регулирования, государственного контроля, государственного надзора и др.); сложную группу информационных режимов, включающую особые режимы распространения и передачи информации, режимы государственной, служебной и коммерческой тайны и др.; режимы государственной и муниципальной службы и их разновидностей.

Учитывая предмет настоящего исследования, вызывает интерес классификация административно-правовых режимов, предложенная рядом ученых, которые выделяют две основные группы указанных режимов: общие и специальные. К общим, по их мнению, относятся такие режимы, как, например, противопожарный, водоохранный, режимы оборона оружия, которые являются относительно стабильными и ориентированы на обеспечение сохранности определенного объекта, территории, нормального функционирования государственных органов, предприятий и организаций, общественного порядка и безопасности, учитывая то, что их мощности в обычных условиях для этого достаточ- но. И хотя их действие не ставится в зависимость от возникновения экстраординарных событий или действий, они обладают значительным

89

превентивным потенциалом. К специальным административноправовым режимам отнесены чрезвычайное, военное и особое положение, а также режим контртеррористической операции, так как их применение ставится в зависимость от необходимости усиления защиты государственных интересов, прав и свобод граждан, охраны законных интересов юридических лиц от существенных угроз1.

Особый режим управления распространяется на все субъекты права и в первую очередь на личность. Проблема личности обширна и многогранна. Она имеет различные аспекты, важнейшим из которых является юридический. В правовой системе демократического государства личность занимает центральное место и выступает в различ- ных качествах: гражданина; субъекта права и правоотношений; носителя прав и обязанностей, свободы и ответственности, правового сознания, право-и дееспособности, социального и правового статуса.

Правительство или администрация могут пойти на ограничение прав и свобод человека лишь при условии, что законодатель допускает это специальным законом. Однако в жизни нередки ситуации, когда они поставлены перед дилеммой: в каких обстоятельствах в целях охраны более важного правового интереса допускается ограничение тех или иных прав и свобод человека.

Согласно науке управления решение конкретной задачи порождает необходимость создания специальных органов управления, предназначенных претворять эти задачи в жизнь. Подобное может быть предусмотрено Конституцией государства (Совет безопасности), текущим законодательством государства (Совет Труда и Обороны, Государственный Комитет Обороны) или ведомственными нормативными актами (оперативные штабы, подразделения гражданской обороны и мобилизационной работы).

Для непосредственного выполнения функций по реализации чрезвычайного законодательства, связанных с обеспечением безопасности личности, общества и государства, в системе исполнительной власти образуются государственные органы обеспечения безопасности, создание которых не противоречит законодательству Российской Федерации.

Право, выступая регулятором общественных отношений, в зависимости от преследуемых законодателем целей устанавливает определенные правовые режимы. При этом жесткость регламентируемых отношений определяется рядом факторов: степенью угрозы общественной безопасности; временными параметрами; международными обязательствами государства; масштабностью; предназначением объекта, подвергаемого специальной правовой регламентации, и др.

1 Этнорелигиозный терроризм / Ю.М. Антонян, Г.И. Белокуров, А.К. Боковиков и др. / Под ред. Ю.М. Антоняна. М.: Аспект Пресс, 2006. С. 201, 202.

90