Специальные административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел в современных условиях. Монография

торые требуют совершенствования в организации их работы, мате- риально-технического и иного обеспечения. Однако данный подход позволяет определить эффективность деятельности органов внутренних дел лишь по отношению к противодействию определенной угрозе. В свою очередь, нами уже отмечалось, что деятельность органов внутренних дел, как и любого органа государственной власти, не цель, а средство — средство достижения главной цели всего государственного управления — обеспечение нормального развития объекта государственного управления.

Таким образом, эффективность деятельности органов внутренних дел в условиях специальных административно-правовых режимов должна, безусловно, оцениваться на основе существующей статистики, отражающей активность соответствующих органов, подразделений и учреждений, но все это должно резюмироваться и накладываться на достижимость или недостижимость главной цели государственного управления, то есть должен оцениваться тот вклад, который осуществляется органами внутренних дел в обеспечение правопорядка и безопасности Российской Федерации.

В научной литературе авторами предпринимаются попытки разработать новые подходы к оценке эффективности деятельности не только органов внутренних дел, но и других правоохранительных органов.

Качество жизни граждан зависит как от угроз в экономической, социальной, политической и других областей, так и от противодействия им соответствующей системой. Полностью ликвидировать все угрозы субъектам государственного управления возможно только при условии затрат колоссальных ресурсов. Поэтому критерием эффективности системы обеспечения национальной безопасности является не только уровень снижения опасности для жизни граждан из-за негативного воздействия угроз в различных областях жизнедеятельности, но и адекватность затрат государства на формирование соответствующих характеристик системы защиты и охраны. Идеальным является такое развитие системы органов обеспечения безопасности, при котором обеспечивается как минимум снижения качества жизни граждан из-за негативных последствий, так и минимум затрат государства на функционирование данной системы. Но адекватность затрат государства все же предопределяется угрозами. Показатели национальной безопасности должны отражать безопасность и качество жизни граждан.

При формировании конституционной модели и механизма обеспечения правопорядка в особых условиях необходимо отметить влияние международных договоров в данной сфере. В качестве позитивного опыта можно отметить активно разрабатываемые в последнее десятилетие концепции регионального сотрудничества в борьбе с преступностью. Результатом реализации таких разработок явилось, в ча- стности, создание в 1998 г. Европейской полицейской организации

51

(Европол), призванной координировать усилия государств — членов Европейского Союза в вопросах противодействия различным видам преступности. За прошедшие годы Европол превратился в самостоятельный орган Европейского Союза, наделенный особой компетенцией по анализу и обмену информацией в целях противодействия нелегальной торговле наркотиками, ядерными, взрывчатыми и радиоактивными веществами, оружием, похищенными транспортными средствами, антиквариатом и произведениями искусства, а также фальшивыми документами; созданию сетей нелегальной иммиграции и транспортировки людей; терроризму; покушению на собственность и мошенничеству; кражам; рэкету; подделыванию денежных знаков; киберпреступлениям; коррупции; нанесению ущерба окружающей среде и т.д. Эффективность деятельности Европейской полицейской организации была неоднократно подтверждена результатами операций, проводившихся под ее эгидой.

Âто же время статистика показывает, что количество преступлений, имеющих транснациональный характер и касающихся России и Евросоюза, за последние два года выросло на 12%1, что говорит о недостаточной эффективности международного сотрудничества между правоохранительными органами Российской Федерации и Европейской полицейской организацией на современном этапе, а также о необходимости выработки теоретических и практических рекомендаций по совершенствованию такого сотрудничества2.

Âнастоящее время процессы информационного обмена между Россией и Европолом организационно ассоциированы с информационными системами Национального центрального бюро Интерпола при МВД России; такой обмен осуществляется параллельно в раках одних и тех же каналов связи с использованием аналогичных систем обеспечения конфиденциальности; в этом контексте информационное взаимодействие с Европейской полицейской организацией выступает структурным элементом универсальной международной системы обмена информацией по вопросам борьбы с транснациональной преступностью, созданной и функционирующей в рамках Интерпола.

Российский национальный контактный пункт по взаимодействию

ñЕврополом, действующий в системе Министерства внутренних дел, выступает в качестве информационно-аналитического центра, призванного выполнять посредническую функцию по адаптации и распределению поступающих сведений как в подразделения МВД России,

1Информационный бюллетень Национального центрального бюро Интерпола при МВД России. Обзор деятельности за 1-е полугодие 2008 г. М., 2008.

2Грибовская Н.И. Международно-правовые основы организации и деятельности Европейской полицейской организации (Европол) и ее сотрудничество с правоохранительными органами Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 3—5.

52

так и иные правоохранительные органы Российской Федерации; в этой связи в целях повышения эффективности исполнения запросов Европола различными компетентными органами Российской Федерации обосновывается предложение о необходимости разработки и принятия межведомственного нормативно-правового акта, регламентирующего порядок приема, обработки, исполнения запросов Европола, поступающих в компетентные ведомства из РНКП.

В настоящее время Российский национальный контактный пункт по взаимодействию в Европолом не выполняет всех функций, возлагаемых на данное подразделение Соглашением 2003 г., поскольку этому препятствует отсутствие оперативного соглашения об обмене данными, содержащими персональную информацию; автором предлагается в кратчайшие сроки подготовить и заключить оперативное соглашение с Европолом.

Основными направлениями дальнейшего сотрудничества РФ и Европола в сфере информационного обмена, на наш взгляд, являются:

ξгармонизация российского законодательства и европейских актов, регламентирующих деятельность Европола в рамках сотрудничества с третьими странами;

ξприведение во взаимное соответствие российских и европейских стандартов защиты информации и персональных данных;

ξвыработка и нормативное закрепление в нормативно-правовых актах Российской Федерации единых стандартов исполнения

информационных запросов, направляемых по линии Европола1. Российская Федерация стала одной из первых стран, не входящих в систему Европейского Союза, которая изъявила желание осуществ-

лять всестороннее сотрудничество в Европолом. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2001 г. Министерству внутренних дел России, Генеральной прокуратуре РФ, Федеральной службе безопасности РФ, Государственному таможенному комитету РФ было поручено подготовить согласованную позицию и предложения относительно возможных путей сотрудничества Российской Федерации и Европейской полицейской организации. Итогом указанной деятельности стало подписание 6 ноября 2003 г. в Риме (Италия) на саммите Россия — Евросоюз Соглашения о сотрудничестве между РФ и Европейской полицейской организацией (далее — Соглашение 2003 г.).

Соглашение 2003 года предусматривает четыре формы взаимодействия российских правоохранительных органов с Европолом: обмен стратегической и технической информацией, представляющий взаим-

1 Грибовская Н.И. Международно-правовые основы организации и деятельности Европейской полицейской организации (Европол) и ее сотрудничество с правоохранительными органами Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 9, 10.

53

ный интерес, обмен опытом работы в правоохранительной сфере, в том числе проведение научно-практических конференций, стажировок, консультаций и семинаров; обмен нормативно-правовыми актами, методическими пособиями, научно-технической литературой и другими материалами, касающимися правоохранительной деятельности; подготовка кадров. Из перечисленных форм сотрудничества приоритетным является обмен стратегической и технической информацией.

ÂПриложении ¹ 1 к договору 2003 г. закреплен особый статус Министерства внутренних дел Российской Федерации как головного органа во взаимодействии с Европейской полицейской организацией. По смыслу Соглашения только головной орган находится на официальном информационном контакте с информационными системами Европола, а также только посылаемые через головной орган запросы рассматриваются Европейской полицейской организацией в качестве официальных.

Практика реализации Соглашения в течение трех прошедших лет во многом подтвердила опасения тех, кто утверждал, что заключенный с Европейской полицейской организацией договор не сможет эффективно действовать без заключения дополнительных соглашений, составляющих основу обмена информацией — главной функции Европола, а также без внесения соответствующих изменений в отечественное законодательство. Последняя оценка была проведена в середине 2005 г. и выявила весьма низкую активность сторон в реализации задач, поставленных перед ними. Основной причиной такого положения было признано отсутствие в российском законодательстве правовых основ обмена информацией в рамках стандартов Совета Европы Европола. Ратификация Российской Федерацией Конвенции Совета Европы о защите физических лиц в связи с автоматической обработкой персональных данных 1981 г., которая состоялась 25 декабря 2005 г., открыла новый этап развития отношений с Европолом.

Таким образом, в настоящее время сотрудничество России и Европола только входит в практическую плоскость, что, в свою очередь, свидетельствует о постепенном сближении европейских и российских стандартов деятельности по обмену информацией в рамках противодействия преступности1.

Âнастоящее время принято несколько внутриведомственных приказов Министерства внутренних дел Российской Федерации, направленных на организацию взаимодействия с Европолом. Важнейшими среди них являются приказ МВД России от 15 марта 2004 г. ¹ 173 и приказ МВД России от 23 декабря 2004 года ¹ 859.

1 Грибовская Н.И. Международно-правовые основы организации и деятельности Европейской полицейской организации (Европол) и ее сотрудничество с правоохранительными органами Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 21, 22.

54

Немаловажную роль для противодействия угрозам безопасности помимо вышесказанного представляет обеспечение правопорядка в особых условиях. Нами используется выработанное общей теорией права понятие «правопорядок», основанное на традиционных научных представлениях. Их объединяют получившие широкое распространение утверждения о том, что правопорядок — это: (1) не простая совокупность, сумма, итог, а система общественных отношений, облеченных в правовую форму1; (2) не только сами правовые нормы, а, прежде всего, результат их осуществления, реализации, соблюдения2; (3) не должное, возможное или желаемое, а реальное, фактическое состояние волевых общественных отношений 3 ; (4) не противоправное, а правомерное поведение участников правопорядка4.

Основываясь на этих рассуждениях, представим правопорядок как реальное состояние внутренне согласованных общественных отношений, облеченных в правовую форму и складывающихся в результате правомерного поведения их участников.

В юридической литературе встречаются и подходы к понятию правопорядка, не вписывающиеся в сделанные нами теоретические обобщения. Так, например, Н.И. Привезенцев связывает понятие правопорядка не только с правомерным, но и с противоправным поведением в обществе. По его мнению, этимология слова «правопорядок» озна- чает порядок в самой системе права, в том числе и в системе правоохранительных органов. Правопорядок поэтому и есть мера (объем) отклонений от правомерности (законности) в самом законодательстве, но больше — в актах поведения5.

1Борисов В.В. О структуре правопорядка социалистического общества: Ученые записки. Саратов, 1966. Вып. 14. С. 6; Еропкин М.И. Административно-правовые проблемы охраны общественного порядка в советском государстве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1967. С. 9; Ребане И.А. Убеждение и принуждение в деле борьбы с посягательствами на советский правопорядок: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1968. С. 11, 12.

2Чистяков В.П. К вопросу о развитии демократии и укреплении социалистического правопорядка // Проблемы управления в сфере борьбы с преступностью и охраны общественного порядка. М., 1980. С. 51; Серегин А.В. Неколлективное поведение и общественный порядок (организационно-правовые и социально-психологические факторы). М., 1980. С. 23, 24; ßâè÷ Ë.Ñ. Государство, право, общественный порядок в период строительства коммунизма: Лекция. М., 1967. С 17.

3Хропанюк В.Н. Социалистический правопорядок и пути его укрепления: Учеб. пособие. М., 1973; Мураметс О.Ф., Шамба Т.М. Правопорядок в развитом социалистическом обществе. М., 1979. С. 15—16.

4Еропкин М.И. Административно-правовые проблемы охраны общественного порядка в советском государстве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук М., 1967. С. 131; Котляревский Г.С. Правопорядок в советском социалистическом обществе: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1966. С. 5.

5Привезенцев Н.И. Законность и правопорядок в условиях формирования гражданского общества и правового государства в России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1977. С. 8.

55

Действительно, автор отстаивает взгляд на правопорядок, который не во всем совпадает с традиционными представлениями. Он считает, что правопорядок — это мера (объем) отклонений от требований действующего законодательства и уровень состояния правоохранительных органов, их профессионализм, боевитость и т.д.1 Вряд ли можно согласиться с таким суждением. Во-первых, автор подменяет различ- ные понятия. Если мера отклонений в правомерном поведении у него называется правопорядком, то тогда как он назовет преступность, правонарушительство? Во-вторых, отклонение от правомерности (законности) в самом законодательстве есть не что иное, как незаконный правовой акт или незаконная правовая норма, и вряд ли для обозначения объема таких актов или норм подходит категория «правопорядок». В-третьих, уровень состояния правоохранительных органов, их профессионализм, боевитость, конечно же, влияют на состояние правопорядка, но никак не охватываются этим понятием хотя бы потому, что вполне могут быть измерены без использования юридиче- ских категорий.

Представляется не вполне убедительной точка зрения А.М. Васильева, утверждающего, что наличие или отсутствие правопорядка является социальным критерием эффективности правового регулирования, а его результаты выявляются при сопоставлении того, что есть в действительности, с тем, что предписано правом2. На наш взгляд, правопорядок, не может наличествовать в чистом виде, пока существует такое социальное явление, как преступность, и другие правонарушения. Он также не может отсутствовать полностью, ибо все же законопослушная часть общества намного превышает часть граждан с противоправным, девиантным поведением. Исходя из этого выявляются и оцениваются не результаты правопорядка, а результаты осуществления правовых норм, по которым дается оценка состоянию правопорядка. Весьма примечательно, что, говоря о состоянии правопорядка, мы по существу имеем в виду «состояние состояния», поскольку правопорядок — это поведение, фактическое, реальное состояние общественных отношений3.

Имеющиеся в отечественной правовой науке различные подходы к исследованию правопорядка сводятся в основном к тому, что правопорядок представляет собой состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на праве и законности и выражающееся в правомерном поведении их участников. Вместе с тем меха-

1Привезенцев Н.И. Законность и правопорядок в условиях формирования гражданского общества и правового государства в России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1977. С. 17.

2Васильев А.М. Правовые категории. М., 1976. С. 179, 180.

3Степаненко Ю.В. Органы внутренних дел на транспорте: вопросы теории и практики: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2004. С. 35.

56

низм формирования и обеспечения правопорядка исследованы недостаточно. Поскольку правопорядок выступает как итог правого регулирования, его реализованная цель, он формируется на основе функционирования всех элементов механизма правового регулирования (нормы права; юридические факты; правоотношения; акты реализации права). В то же время, поскольку реализация норм права (правомерное поведение) обусловливается также социальным механизмом действия права, формирование и обеспечение правопорядка необходимо исследовать комплексно с учетом функционирования как механизма правового регулирования, так и механизма действия права.

Правопорядок как сложное социально-правовое явление находится в тесной взаимосвязи с законностью и общественным порядком. Пронизывая все элементы механизма правового регулирования, законность как принцип, метод и режим государственно-властной деятельности служит средством перевода предписаний правовых норм в правомерное поведение субъектов правоотношений. Правопорядок является основой общественного порядка, складывающегося в результате действия всех социальных норм, действующих в обществе в своей системной совокупности. В правовом, демократичном обществе нали- чествуют две основные сферы правопорядка — публично-правовая и частноправовая, определяемые как методом правового регулирования, так и юридическими средствами его формирования и поддержания. Их всех элементов метода правового регулирования наиболее устой- чивым является соотношение правовых статусов субъектов. Исследование такого соотношения позволяет утверждать, что в них концентрируются особенности публично-правового и частноправового воздействия на общественные отношения.

Также необходимо отметить, что правопорядок в конечном счете устанавливается в результате правомерного поведения граждан и их организаций, а также деятельности государственных органов, их должностных лиц и государства в целом по правоустановлению и правореализации, осуществляемой в рамках их правомочий и не нарушающей прав и свобод граждан. В работе в связи с этим на основе анализа соотношения права и закона раскрыты правовые качества (свойства) закона, позволяющего рассматривать правопорядок как результат режима «правозаконности».

Обеспечение правопорядка, прав и свобод граждан — важнейшая функция государства и органов внутренних дел в его лице, отличающаяся от иных его функций своим содержанием, сферами воздействия, кругом субъектов, посредством которых она реализуется, их компетенцией и используемыми ими формами и методами ее реализации. В работе обосновывается, что указанную функцию в пределах своей компетенции реализуют все органы государственной власти. Особое место среди них занимают правоохранительные органы (органы правосудия, прокуратуры, федеральная служба безопасности, органы на-

57

логовой службы и налоговой полиции, таможенные органы, органы юстиции, органы внутренних дел), являющиеся непосредственными субъектами обеспечения правопорядка.

При анализе содержания понятия «правопорядок» автор придерживается позиции ученых, согласно которой ее элементом является правомерное поведение. При реализации права правомерное поведение находится в основе взаимодействия, сцепления всех механизмов действия права и правового регулирования, позволяет определить необходимую качественную особенность правопорядка.

Процесс формирования и функционирования правопорядка сопровождают разнообразные и многочисленные препятствия (пробелы в праве, юридические конфликты, коллизии, правовой нигилизм и др.), мешающие удовлетворению правомерных интересов граждан и организаций. Механизм правового регулирования и есть такая система правовых средств, которая позволяет наиболее последовательно и юридиче- ски гарантированно бороться с препятствиями, ибо отдельно взятые юридические инструменты обеспечить этого в полной мере не могут.

В современной юридической литературе все многообразие взглядов на понятие «правопорядок» можно свести к четырем трактовкам:

ξэто система связей и отношений, складывающихся на основе законности;

ξэто состояние упорядоченности, урегулированности общественных отношений на основе права, законности;

ξэто прочный и устойчивый правовой режим (правовая реальность), достигаемый на основе права;

ξэто состояние правовых отношений и связей, их урегулированность и упорядоченность на основе права и законности.

По результатам анализа указанных подходов можно заключить, что правопорядок — это состояние урегулированности и упорядоченности общественных отношений, основанных на праве и законности, складывающихся в результате правомерной деятельности субъектов права и обеспечиваемых государственными органами и иными субъектами.

К факторам, негативно влияющим на правопорядок, можно отнести:

ξкризисные явления в экономической, социальной, политиче- ской, духовной сферах жизни общества;

ξполитический экстремизм, национализм и шовинизм, в том числе и на бытовом уровне, усиливающие вероятность насильственных проявлений на межнациональной почве;

ξналичие объективных причин возникновения конкретных конфликтов, неспособность органов государственной власти или органов местного самоуправления принять действенные меры к их устранению;

ξвысокий уровень преступности и др.

58

Система обеспечения правопорядка — это совокупность общих и правовых гарантий, которые образуют единство взаимосвязанных между собой элементов;и имеют упорядоченную структуру. Она требует целенаправленного воздействия на поведение (деятельность) субъектов общественных отношений, то есть является управленческим процессом. Для успешного влияния на этот процесс необходимо знание механизмов реализации правовых норм в деятельности людей: факторов, влияющих на поведение, определяя его правомерность или противоправность, а также средств, с помощью которых можно управлять этим поведением, гарантируя его соответствие правовым предписаниям и требованиям.

Существование строго структурированной, вертикально соподчи- ненной системы органов внутренних дел является одним из необходимых условий сохранения единства их управления, повышения эффективности в решении стоящих перед ними задач по обеспечению правопорядка в условиях специальных административно-правовых режимов.

Также можно сказать, что правопорядок является важной, но не единственной характеристикой состояния общественной жизни, от надежности и эффективности обеспечения которого зависит качество жизни общества и конкретного человека. Не менее важной категорией является понятие «национальная (государственная) безопасность». Так же, как и правопорядок, она имеет свои предметные сферы и пространственно-объектовые уровни. Диалектическая связь двух рассматриваемых категорий проявляется, во-первых, в практически совпадающих предметных сферах и пространственно-объектовых уровнях, во-вторых, в участии в их обеспечении фактически одних и тех же субъектов; в-третьих, в невозможности нормального существования социума без правопорядка и безопасности. Различия между этими категориями состоят, во-первых, в содержательных характеристиках: правопорядок — юридическое оформление упорядоченности социальной жизни, безопасность — степень и качество ее защищенности от реальных и потенциальных угроз и негативных воздействий внешней среды; во-вторых, в формах и методах обеспечения правопорядка и безопасности, хотя границы между ними подчас весьма условны; в-третьих, в источниках возникновения угроз правопорядку и безопасности.

Интегрирующей субстанцией и правопорядка и безопасности является человек, чье поведение, отношение к установленным правовым, социальным и техническим нормам в равной степени может, с одной стороны, угрожать как правопорядку, так и безопасности, с другой стороны, способствовать их укреплению.

Одной из актуальных задач современной российской государственности является создание и правовое закрепление системного по своим внутренним свойствам механизма обеспечения правопорядка.

59

Он должен отражать многоуровневый и многофункциональный характер правопорядка, его формирование и поддержание как федеральным центром и субъектами Федерации (пространственно-территориальное действие механизма), так и всеми государственно-правовыми институтами, связанными с обеспечением правопорядка в пределах их компетенции и с учетом разграничения предметов ведения (субъектнофункциональное действие механизма).

Механизм обеспечения правопорядка помимо иных критериев должен отвечать определенным принципам, мировоззренческим установкам, позволяющим оценивать цели, формы и методы его формирования и упрочения. Среди таких принципов важное место принадлежит принципам социально-нравственной оценки выдвигаемых целей, принципам правовой и нравственной оценки характера взаимосвязей между целями и средствами их достижения, организационноправовым принципам оценки функционирования органов государственной власти и специальных органов правоохраны.

С одной стороны, правопорядок является завершающим этапом всех юридических форм и процессов, вбирающим в себя все упорядо- чивающие начала права, трансформирующим в себе ведущие свойства правосознания, законодательства, правореализационной практики, правоотношений и законности. С другой стороны, правопорядок выступает юридической основой функционирования государственной власти, он возникает и существует там и тогда, где и когда государственная власть в нем заинтересована, отражая содержание и направленность нормативного регулирования взаимоотношений и связей в системе «общество — государство — личность». В силу этого правопорядок отражает все ведущие содержательные характеристики, свойственные административно-правовым формам и методам упорядочения общественных отношений, включая регулирование отношений между органами государственной администрации и теми субъектами права, на которых распространяется их властное регулирующее воздействие.

По нашему мнению, попытки сохранить узкое понимание общественного порядка, акцентируя важность обеспечить порядок в общественных местах, продолжая все тот же «полицейский» взгляд на проблему в целом и низводя ее до узкоспециализированного (полицейского) надзора компетентных органов исполнительной власти за порядком в общественных местах и за деятельностью должностных лиц администрации ведомств, заметно обедняют современную админист- ративно-правовую науку и сужают ее возможности в части выработки конструктивных рекомендаций по наведению правового порядка в стране, эффективному противодействию преступности и правонарушениям1.

1 Сыдорук И.И. Государственно-правовой механизм обеспечения правопорядка в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М. 2002. С. 23.

60