Специальные административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел в современных условиях. Монография

Правопорядок является важной, но не единственной характеристикой состояния общественной жизни, от надежности и эффективности обеспечения которого зависит качество жизни общества и конкретного человека. Не менее важной категорией является понятие «национальная (государственная) безопасность». Так же, как и правопорядок, она имеет свои предметные сферы (экономическая, информационная, экологическая, криминологическая и т.д. безопасность) и пространственно-объектовые уровни (безопасность государства, региона, предприятия, личности). Диалектическая связь двух рассматриваемых категорий проявляется, во-первых, в практически совпадающих предметных сферах и пространственно-объектовых уровнях; во-вторых, в участии в их обеспечении фактически одних и тех же субъектов; в-третьих, в невозможности нормального существования социума без правопорядка и безопасности.

При обеспечении правопорядка в особых условиях деятельность органов внутренних дел должна быть правовой по своей природе и социально ориентированной по своей сути. Для этого необходимо прежде добиться, чтобы юридическое закрепление процесса строительства и модернизации правоохранительной системы было подчи- нено внятной, юридически зафиксированной государственной политике в сфере обеспечения правопорядка и противодействия преступности. Это может быть один документ, например «Основы государственной политики укрепления правопорядка, противодействия преступности и правонарушениям», либо пакет нормативно-правовых актов, формирующих такие понятия, как, например, правовая политика (доктрина) Российской Федерации, уголовно-правовая политика, пенитенциарная политика, административно-правовая политика, криминологическая политика и т.д.

При формировании конституционной модели и механизма обеспечения правопорядка в особых условиях необходимо выделить общие

èорганизационные принципы формирования и функционирования механизма обеспечения правопорядка в современной России. К числу общих принципов можно отнести: согласование права и нравственности; выстраивание разумной иерархии охраняемых правом ценностей; равенство всех перед законом; ответственность власти за разработку и реализацию социальной политики; сокращение круга субъектов, наделенных правом ограничивать права и свободы физических и юриди- ческих лиц; наличие ограничителей репрессивной власти государства.

Êчислу организационных принципов отнесены: дифференциация

èточная юридическая фиксация функций и полномочий субъектов обеспечения правопорядка; персональная ответственность должностных лиц за принимаемые решения; гибкое сочетание территориальных и отраслевых, линейных и функциональных начал в построении структурных элементов органа обеспечения правопорядка; прогнозирование изменений среды функционирования и мобильность реаги-

61

рования на них; разумная прагматичность целеполагания и целеустремленность в достижении поставленных целей; надлежащее информационное обеспечение принимаемых решений, защищенность информации от несанкционированного доступа.

Сформулированные принципы являются своего рода моделью функционирования системы обеспечения правопорядка, отвечающей современным процессам становления в России гражданского общества и построения правового государства. Практическая реализация этих принципов сталкивается с серьезными трудностями, обусловленными противоречивостью самого права и правореализационного процесса.

Анализ режимной организации управления в области государственной безопасности, угроз правопорядку и правовых инструментов противодействия им позволяет сделать ряд выводов.

1.Режимная организация управления в области государственной безопасности должна главным образом осуществляться в рамках противодействия современным угрозам, а также решать задачи создания системы заблаговременного обнаружения и раннего предупреждения угроз при помощи определенного набора индикаторов, позволяющих

ñдостаточной степенью достоверности оценить уровень текущего состояния общественной безопасности.

2.Министерство внутренних дел Российской Федерации относится к государственным органам обеспечения безопасности, образующих систему безопасности, содержание деятельности которого в этой сфере определяется, исходя из реальных и потенциальных угроз лич- ности, обществу и государству.

3.Административно-правовые режимы в сфере обеспечения правопорядка в особых условиях предусматривают возможность значи- тельного ограничения прав и свобод человека, что является вполне обоснованным как с точки зрения Основного закона — Конституции Российской Федерации, так и практической необходимости обеспе- чить должное состояние защищенности жизненно важным интересам личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз безопасности.

1.3. qПОАУЙЖ Й ТФЪОПТУЭ ТРЖЧЙБМЭОЬЦ РСБГПГЬЦ СЖЗЙНПГ

Современное государственное управление невозможно представить без воздействия права. Управление самым тесным образом взаимодействует с правом, приобретает во многих случаях правовую форму, использует силу права, осуществляется в установленных правовых процедурах. Правовое воздействие охватывает все формы и направления влияния права на общественную жизнь, в том числе

62

правовое регулирование, идеологическое и воспитательное воздействие. Управлением осуществляется «прямое и практическое регулирование, при котором социальная норма не только провозглашается, … но и на самом деле претворяется в жизнь, применяется при решении обозначенных целей»1.

Регулирование соседствует в управленческом процессе с другими функциями, являясь основной, но не единственной, и представляет собой разработку правил оптимального поведения. Оно осуществляется при помощи особой системы правовых средств, образующих в совокупности механизм правового регулирования.

Правовое регулирование представляет собой юридическую надстройку, включающую систему правовых средств, с помощью которых осуществляется результативное правовое воздействие на общественные отношения.

Дело в том, что действие права не может осуществляться произвольно. При возникновении у субъектов отношений соответствующих потребностей и интересов, удовлетворение которых возможно и необходимо средствами права, начинает действовать система, приводящая право в действие, которая является механизмом правового регулирования.

Формой правового регулирования является сочетание способов воздействия на конкретные регулируемые отношения, объединенных общим порядком их применения. Центральной формой регулирования административных отношений является административно-пра- вовой режим.

С.И. Ожегов и Н.Ю. Шведова определяли режим как распорядок дел, действий; условия деятельности, работы, существования чегонибудь; государственный строй2.

По мнению составителей Советского энциклопедического словаря, категория «режим» происходит от французского regime и латинского regimen, что переводится как «управление». В данном словаре сформулированы и другие значения рассматриваемого термина, такие как: государственный строй; метод управления; установленный распорядок жизни; совокупность правил, мероприятий, норм для достижения ка- кой-либо цели3.

Таким образом, режим определяется как четко определенный порядок, совокупность правил, которые устанавливаются для достижения некоторых целей.

Категория «режим» активно используется в различных сферах познания бытия. Он используется философией, техническими и эконо-

1Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Омега-Л, 2006. С. 50.

2Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1993. С. 696.

3Советский энциклопедический словарь. М., 1990. С. 1124.

63

мическими науками. Юриспруденция также применяет данный термин независимо от конкретной отрасли права как один из важнейших.

Правовой режим тесно связан с правовым регулированием, динамикой существующих отношений, урегулированных правом. Некоторыми авторами правовой режим определяется даже как синоним системы права, если последняя рассматривается как отношения граждан и организаций, связанных с определенными объектами права1.

Очевидно, что правовой режим является сложным правовым явлением, обладающим определенной спецификой, которая зависит от комплекса приемов и средств регулирования отношений, относящихся к предмету конкретной отрасли права, так как предмет и метод правового регулирования у каждой отрасли имеют собственные черты и особенности.

Мы разделяем точку зрения тех авторов, которые считают, что правовой режим конкретной отрасли права является формой правового регулирования соответствующих ей общественных отношений, при- чем специфика режима зависит от предмета и метода регулирования, присущих той или иной отрасли.

Институт правовых режимов широко используется в юридической теории и практике. Его существование и развитие связано с регламентацией ряда важных проблем, относящихся к сфере внутригосударственной, а также международной безопасности2.

Правовой режим соединяет в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств, который диктуется возникающими целями. Он обеспечивает правовое регулирование определенной группы общественных отношений, содействует эффективному использованию конкретных объектов.

Российское законодательство отличает развитая система правовых режимов. Однако она еще полностью не упорядочена. Действующие в Российской Федерации правовые режимы многообразны и многоаспектны. Режимное правовое регулирование охватывает все новые виды деятельности и отношения людей (режим функционирования Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; режим территорий, подвергшихся заражению радиоактивными веществами, и т.п.).

Правовые режимы могут быть отраслевыми, урегулированными одной отраслью права, и межотраслевыми, урегулированными несколькими отраслями права.

Административно-правовой режим регулирует деятельность органов исполнительной власти, должностных лиц этих органов, их отношения с физическими и юридическими лицами.

1Ñì.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 410.

2Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. ¹ 1. С. 43; Шамсумова Э.Ф. Правовые режимы: теоретический аспект: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001.

64

Âтех случаях, когда требуется применение особых мер деятельности исполнительной власти на определенной территории или в отношении определенных объектов или предметов, устанавливаются специальные административно-правовые режимы. Целями их введения являются: обеспечение национальной безопасности при возникновении внешних и внутренних угроз; управление территориями, которые являются специальными зонами государственно-правовой охраны (закрытые административно-территориальные образования, космодромы, пограничные территории и т.п.) либо на которых осуществляются специальные природоохранные, санитарные, противопожарные и другие меры; установление правил обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность или содержащими сведения, составляющие государственную тайну, и др. Названные режимы устанавливаются только тогда, когда иные меры административ- но-правового регулирования не способны обеспечить должный правовой порядок и требуемое правовое состояние социально объекта1.

Таким образом, можно сделать вывод, что правовой режим обладает такими характерными чертами, как обязательная правовая регламентация, целенаправленное использование, зависимость от специфики приемов и механизма правового регулирования конкретной отрасли права.

Административное право обладает собственным предметом, методом, а также механизмом регулирования общественных отношений, что отражается на специфике административно-правовых режимов, основной целью которых является упорядочение общественных отношений.

Âнауке административно-правовой режим понимается неоднозначно. Зачастую ученые под административно-правовыми режимами понимают своеобразные меры, направленные на преодоление негативных ситуаций, когда обычное регулирование общественных отношений, относящихся к предмету административного права, становится неэффективным или невозможным, что влечет за собой неизбежное нарушение прав граждан и организаций. Так, И.С. Розанов счи- тает, что административно-правовой режим является системой установленных в законодательстве правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц по реализации своих прав и интересов в определенной ситуации2. Как «специфический порядок деятельности субъектов права» рассматриваемое правовое явление характеризуется Ю.А. Тихомировым3.

Существование административно-правовых режимов обусловливается главным образом наличием «существующей опасности разного рода

1Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2001. С. 413.

2Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их значение и структура // Государство и право. 1996. ¹ 9.

3Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 402.

65

подрывной, террористической деятельности, различных экстремистских организаций, а также специальных служб иностранных государств»1.

Однако, на наш взгляд, в таких трактовках административноправового режима не вполне обоснованно происходит сужение сферы его применения, которая ограничивается либо созданием «на пути правонарушителей надежных правовых барьеров, которые бы серьезно затрудняли, а в ряде случаев и полностью исключали достижение преступных целей»2, либо регулированием ситуаций лишь неординарного характера. Это можно подтвердить кратким рассмотрением такого ад- министративно-правового режима, как режим гражданской обороны.

Данный режим урегулирован Федеральным законом «О гражданской обороне»3. Безусловно, административно-правовой режим гражданской обороны может быть отнесен к режимам обеспечения безопасности. Однако это не означает, что его средства регулируют общественные отношения, складываются исключительно в условиях военного времени. Так, в ст. 1 Закона закреплено, что гражданская оборона представляет собой систему мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. При этом служба гражданской обороны предназначена для проведения мероприятий по гражданской обороне, включая подготовку необходимых сил и средств и обеспечение действий гражданских организаций гражданской обороны в ходе проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ при ведении военных действий или вследствие этих действий. Территорией, отнесенной к группе по гражданской обороне, является территория, на которой расположен город или иной населенный пункт, имеющий важное оборонное и экономиче- ское значение, с находящимися в нем объектами, представляющий высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций как в военное, так и в мирное время.

Кроме того, в гл. 3 Закона определены полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций; права и обязанности граждан Российской Федерации. В части 1 ст. 9 определено, что полномочиями организаций в рамках административно-правового режима гражданской обороны являются: планирование и организация проведения мероприятий по гражданской обороне; проведение мероприятий по

1Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы: Монография. М.: Щит-М, 2000. С. 20.

2Рушайло В.Г. Óêàç. ñî÷. Ñ. 21.

3Федеральный закон «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. ¹ 28-ФЗ (ред. от 19 июня 2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. ¹ 7. Ст. 799.

66

поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время; осуществление обучения своих работников способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий; создание и поддерживание в состоянии постоянной готовности к использованию локальных систем оповещения; создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материальнотехнических, продовольственных, медицинских и иных средств.

В свою очередь, в ч. 2 ст. 8 Закона установлено, что организации, имеющие потенциально опасные производственные объекты и эксплуатирующие их, а также имеющие важное оборонное и экономиче- ское значение или представляющие высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций как в военное, так и в мирное время, создают подразделения гражданской обороны и поддерживают их в состоянии постоянной готовности.

Таким образом, можно сделать вывод, что с помощью админист- ративно-правового режима гражданской обороны осуществляется регулирование соответствующих общественных отношений в период как мирного, так и особого — военного времени, что позволяет подтвердить высказанное суждение о необоснованности сужения рамок сферы использования административно-правовых режимов и ограниче- ния их использования исключительно в целях преодоления уже сложившихся неординарных ситуаций.

Рассматривая административно-правовые режимы, необходимо определить их характерные признаки.

Очевидно, что административно-правовой режим должен быть закреплен в действующем законодательстве и определять поведение субъектов регулируемых отношений. Необходимо отметить, что именно нормы права закрепляют административно-правовые режимы, определяют дозволения, запреты и предписания, подлежащие неукоснительному соблюдению субъектами правоотношений.

Конечно, рассматриваемые режимы закрепляются не только нормами административного права. Учитывая положение о том, что ад- министративно-правовые режимы регулируют общественные отношения как в ординарных, так и в чрезвычайных ситуациях, необходимо подчеркнуть, что некоторые административно-правовые режимы могут регулироваться и нормами других отраслей права, например конституционного, которые при этом имеют административно-правовое содержание.

Административно-правовые режимы могут регулироваться нормами не только других отраслей материального права, но и процессуального относительно вопросов, касающихся деятельности государственных органов по применению определенных санкций. Например, режимы исполнения и отбывания наказания могут быть отнесены к

67

административно-правовым, хотя они регулируются нормами уголов- но-исполнительного права, что было научно обосновано в работе С.М. Петрова1.

Правовые нормы, регулирующие административные режимы, должны определять средства правового регулирования, к которым относятся дозволение, обязывание и запрещение. Традиционно в теории права под дозволением понимается предоставление права на определенное поведение по усмотрению субъекта. Обязывание представляет собой возложение правом на субъект обязанности совершить определенные действия. Запрещение определяется как обязанность субъекта воздержаться от определенного действия. По мнению С.С. Алексеева, в основе правового режима находится сочетание взаимодействующих дозволений, запретов, а также позитивных обязываний, которые создают направленность регулирования2.

Для административного права, являющегося публичным, свойственно преобладание способов централизованного регулирования отношений, таких как обязывание и запрещение, что влечет за собой более четкое, чем в отраслях частного права, регулирование действий субъектов правоотношений, определение содержания их правосубъектности и порядка ее ограничения, а также уровня активности и границ самостоятельности сторон. Поэтому следующим признаком административно-правового режима, на наш взгляд, может выступать неукоснительность соблюдения указанных способов действий субъектами административного права.

По мнению Д.Н. Бахраха, администрирование (управление) само по себе предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому, оно неразрывно связано с властью3. В связи с этим административно-правовой метод правового регулирования вполне обоснованно определяется как «императивный метод воздействия на общественные отношения, характеризующиеся субординацией (властеотношения), основанный на таких способах правового регулирования, как предписание и запрет»4.

Следующим признаком административно-правового режима является его целенаправленность, которая зависит от предмета регулирования административного права и представляет собой порядок взаимоотношений субъектов данной отрасли права для оптимизации управленческого процесса (администрирования) в целом, так как «сам

1Петров С.М. Государственное управление уголовно-исполнительной системой и пути ее реформирования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1996.

2Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 125.

3Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 22.

4Ñì.: Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учебник. М.: Эксмо, 2005. С. 23.

68

по себе порядок … ничего из себя не представляет, если не преследует (или не обеспечивает) некой совокупности вполне определенных целей, без которых само управление бессмысленно»1.

Современными учеными административное право понимается именно как право государственного управления 2 , поэтому предмет административного права определяется как «урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления, то есть отношения, связанные с реализацией государственной и муниципальной властью в лице их исполнительных органов непосредственного управляющего воздействия на общественные процессы и явления в целях соблюдения публичных интересов и достижения социально полезных результатов в различных областях жизнедеятельности общества, обеспечивающих его стабильное прогрессивное развитие»3. При этом административно-правовые режимы понимаются как форма организации систем и процессов государственного управления, посредством права закрепляющие его наиболее важные компоненты4. При этом он направлен на строго целевую и функциональную деятельность субъектов права «на тех участках, где нужны дополнительные средства для поддержания требуемого государственного состояния»5.

Таким образом, по нашему мнению, административно-правовой режим представляет собой систему норм административного права, а также норм, имеющих административно-правовое содержание, определяющих обязательный для соблюдения порядок взаимодействия субъектов административных правоотношений, основным предназна- чением которого является оптимизация администрирования.

Режимной организации подвергаются все управленческие отношения, входящие в предмет административного права. Именно такая организация управления позволяет осуществлять ее в динамике, создавать благоприятные условия для развития и укрепления экономических, социальных и политических процессов. Поэтому все разнообразие админи-

1Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2002. С. 16.

2Ñì.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 35; Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 20; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Курс административного права в Российской Федерации. В 3 ч.: Учебник для вузов. М., 2003. С. 39; Маилян С.С. Административноправовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2002. С. 5.

3Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учебник. М.: Эксмо, 2005. С. 17.

4Ñì.: Маилян С.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 10.

5Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001. С. 325.

69

стративно-правовых режимов ориентировано преимущественно на обеспечение общественной безопасности и охрану общественного порядка.

Однако детальное урегулирование административно-правовых режимов не означает отсутствие в управленческой деятельности такого элемента, как административное усмотрение. Очевидно, что это правовое явление существует и требует изучения. Проблема усмотрения в правоприменительной деятельности привлекает внимание как ученых, так и практиков. Ее решение имеет большое теоретическое и прикладное значение.

Учитывая предмет исследования, особую значимость приобретает вопрос об усмотрении в деятельности сотрудников правоохранительных органов.

Анализ работ, посвященных усмотрению в правоохранительной деятельности, позволяет сделать вывод о том, что современные ученые склонны рассматривать усмотрение правоприменителя как обоснованное явление права. Исследователи отмечают не только реальность усмотрения, но и его необходимость, так как закон един для всех граждан, однако его применение требует не только знания соответствующих предписаний закона, но и творческих способностей.

Необходимо отметить, что современные авторы, занимающиеся проблемой усмотрения в правоприменительной деятельности, все ча- ще используют социологический способ толкования права, обосновывая это реформированием общества, а также качественными изменениями общественных отношений. Их теории базируются на признании того, что иногда интерпретатор и правоприменитель в одном лице должен учитывать условия и факторы, при которых реализуется норма права 1 . В этой связи вызывает интерес логика рассуждений В.Н. Кудрявцева и В.П. Казимирчука, которые подчеркивают, что правореализация базируется на юридической норме и той ситуации, которая складывается непосредственно во время ее применения 2 . Должностное лицо, применяя предписание нормативного акта, оценивает ситуацию, анализирует правовую норму или ряд норм, сопоставляет их содержание с интересами и мотивами субъекта, прогнозирует последствия как применения, так и неприменения этой нормы или нескольких взаимосвязанных норм. В результате указанной последовательности правоприменитель принимает решение и действует или бездействует. Социальная ситуация выступает в роли внешних факторов по отношению к описанному процессу. Ситуация воздействует на правоприменительный процесс через свои особенности, через интересы, мотивы, характерные черты личности субъекта.

1Ñì.: Хабибулина Н.И. Язык закона и его толкование. Уфа, 1996. С. 85; Жалинский А.Э. Профессиональная деятельность юриста. Введение в специальность. М., 1997. С. 51, 54.

2Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.П. Современная социология права. М., 1995. С. 85.

70