Специальные административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел в современных условиях. Монография

Возникающие на основе норм чрезвычайного законодательства правоотношения следует отнести к пограничной области права. Они наиболее четко, нежели иные правовые институты (например, многочисленные специальные правовые режимы), отражают социальную природу органов власти и сущность политического режима в государстве.

Одним из основных методов регулирования общественных отношений является административно-правовой, применяемый для регулирования управленческих отношений, в которых субъекты права ча- ще всего находятся в соподчиненном отношении друг к другу. Объем их взаимных прав и обязанностей определяется нормативными актами, а не взаимными соглашениями, как это присуще гражданскоправовому методу. В то же время в теории управления сложилось мнение о том, что управление (в том числе и государственное) будет только тогда эффективным, когда оно не сводится лишь к воздействию субъекта на объект, а является процессом их определенного взаимодействия. Но подобный подход к формированию принципов взаимодействия между управляющим субъектом и управляемым объектом при установлении различных административно-правовых режимов можно рассматривать только в качестве вспомогательных. «Целью правового режима является стабильный порядок в государстве и обществе. Ее достижение предполагается посредством обеспечения безопасности. Действия государства и его структур в рамках обеспе- чения общественной безопасности, прежде всего, направлены на создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов общественной безопасности в Российской Федерации»1.

Применение института правовых режимов связано с необходимостью четкой регламентации определенного порядка юридически обязательных действий субъектов права в целях обеспечения международной (порядок использования воздушного пространства, территориальных вод, космоса, международных проливов, эфира, отдельных участков суши; противодействие радиационной, экологической, военной и другим видам опасности) и внутригосударственной безопасности. Целью введения внутригосударственных режимов является обеспечение: суверенитета и обороны государства; общественного порядка и общественной безопасности; охраны здоровья и жизни граждан; функционирования институтов гражданского общества.

В правовых режимах различных видов присутствуют две взаимосвязанные стороны: содержательная, которая определяет основания установления (или причины и цели), а также вытекающие из этого организационные, политические, идеологические, экономические и иные управленческие аспекты; юридическая, которая определяет пра-

1 Мелехин А.В. Особые правовые режимы Российской Федерации. М.: Маркет Д.С., 2005. С. 30.

91

вовые формы установленного режима (срок действия, территориальные границы, субъекты обеспечения и объекты правового воздействия, процедура введения в действие, характер правовых ограничений, виды юридической ответственности за их нарушение и т.д.).

Регламентация административно-правовых режимов осуществляется нормативными актами различной юридической силы. Определенную роль в формировании правовой основы административноправовых режимов играют нормативные правовые акты органов исполнительной власти, которые могут:

ξустанавливать определенные виды административно-правовых режимов;

ξпредусматривать перечень актов нормативного правоприменения во исполнение норм, содержащихся в соответствующих федеральных законах;

ξсодержать правоприменительные полномочия и другие юриди- чески значимые действия.

Административно-правовой механизм регулирования представляет совокупность административно-правовых средств, предназначенных для упорядочения и защиты управленческих отношений. «Данный механизм включает в себя следующие административно-правовые средства: нормы права (нормативные акты), правоотношения, акты применения права, правовую культуру, правосознание и способы регулирования (дозволение, разрешение, запрет). Каждый из названных элементов выполняет присущую ему функцию, тесно связан с другими средствами, составляющими в единстве административно-правовой механизм регулирования. Значительное место в нем принадлежит ад- министративно-правовому запрету»1.

Исходя из вышесказанного можно заключить, что с реальным воздействием специальных административно-правовых режимов на характер правовой регламентации определенного вида общественных отношений непосредственно связана эффективность органов внутренних дел.

В заключение есть смысл сделать несколько выводов.

1.Правовой режим тесно связан с правовым регулированием, динамикой существующих отношений, урегулированных правом. Он является сложным правовым явлением, обладающим определенной спецификой, которая зависит от комплекса приемов и средств регулирования отношений, относящихся к предмету конкретной отрасли права, так как предмет и метод правового регулирования у каждой отрасли имеют собственные черты и особенности.

2.Центральной формой регулирования административных отношений является административно-правовой режим как четко опреде-

1 Штатский С.В. Административно-правовой запрет: сущность, формирование, проблемы реализации. М., 2002. С. 29.

92

ленный порядок, который устанавливается для достижения определенных целей. При этом необоснованным является суждение о сужении рамок сферы использования административно-правовых режимов и ограничения их применения исключительно в целях преодоления уже сложившихся неординарных ситуаций.

3.Административно-правовой режим представляет собой систему норм административного права, а также норм, имеющих администра- тивно-правовое содержание, определяющих обязательный для соблюдения порядок взаимодействия субъектов административных правоотношений, основным предназначением которого является оптимизация администрирования.

4.Специальные правовые режимы обладают характерными чертами, отличающими их от остальных административно-правовых режимов.

5.Специальные административно-правовые режимы закрепляются не только нормами административного права. Учитывая положение

îòîì, ÷òî административно-правовые режимы регулируют общественные отношения как в ординарных, так и в чрезвычайных ситуациях, отмечается, что некоторые административно-правовые режимы могут регулироваться и нормами других отраслей права, например конституционного, которые при этом имеют административно-пра- вовое содержание

6.Для достижения поставленных перед ними задач правоохранительные органы действуют в основном в рамках отраслей публичного права, для которых характерно преобладание способов централизованного регулирования отношений, таких как обязывание и запрещение. Это влечет за собой более четкое, чем в отраслях частного права, регулирование действий субъектов правоотношений, определение содержания их правосубъектности и порядка ее ограничения, а также уровня активности и границ самостоятельности сторон.

93

данская власть продолжает функционировать в рамках оставшихся полномочий;

ξвоенная власть наделяется чрезвычайными полномочиями полицейского характера, предусматривающими возможность ограничения гражданских (конституционных) прав и свобод;

ξсовершаемые в этот период преступления и проступки должны

рассматриваться военными судами1.

До 1988 г. в законодательстве бывшего СССР посредством упоминания или наличия отдельного специального закона не предусматривалась возможность введения в действие чрезвычайного положения. В социалистических странах применение чрезвычайных мер как ответной реакции государства на социальные конфликты официально не допускалось. Считалось, что в едином советском обществе не должно было быть места не только социальным противоречиям, но и преступности, а также условиям, ее порождающим. Подобное считалось возможным только в «странах капиталистического лагеря».

В то же время государство неоднократно прибегало к насилию, в том числе и вооруженному, по отношению к гражданам, участвующим в протестных выступлениях против политики, проводимой государством и не отвечающей интересам населения. Наиболее ярким примером здесь могут быть события, произошедшие в городе Ново- черкасске (1962 г.). В ответ на протест населения против повышения цен на продукты питания было применено оружие. Впоследствии несколько активных участников по приговору суда были расстреляны.

Официальная идеология государства исходила из того, что введение в действие норм специального (чрезвычайного) законодательства является инструментом «откровенного насилия и надругательства над демократией»2.

События, произошедшие в период начала распада СССР (в конце 80-х годов ХХ столетия) в Азербайджанской ССР, потребовали применения дополнительных, более жестких мер, направленных на усиление охраны общественного порядка и безопасности 3 . На поверку оказалось, что действующая система законодательства СССР не предусматривала возможности применения достаточных правовых средств, направленных на предотвращение или ликвидацию таких последствий. Этот факт обусловил необходимость принятия Верховным Советом

СССР 11 декабря 1988 г. Закона СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР», позволявшего Президиуму Верховного Совета СССР в интересах защиты государства и безопас-

1Гессен В.М. Óêàç. ñî÷. Ñ. 156.

2См., например: Чрезвычайное законодательство ФРГ / Под ред. В.М. Чхиквадзе. М.: Юрид. лит-ра. 1970. С. 6.

3Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. ¹ 3. Ст. 40.

95

ности граждан наряду с военным положением своими указами объявлять и чрезвычайное положение на территории всей страны или в отдельных ее местностях. В этих случаях предусматривалось введение особых форм государственного управления. На союзном уровне принимается Закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения» (апрель 1990 г.), а в 1991 г. подобные законы были приняты и в союзных республиках, входивших в состав СССР. В большинстве слу- чаев они продолжают действовать и в настоящее время.

Принятие законодательства о чрезвычайном положении осуществлялось в условиях распада СССР и формирования новых государств, а также при отсутствии правоприменительного опыта в данных условиях.

Введение в действие Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» всегда было связано с очередным обострением в государстве полити- ческой борьбы и возникающими на их фоне социальными проблемами.

Впервые на несколько дней чрезвычайное положение в современной России было введено на территории города Москвы 19 августа 1991 г. при попытке неконституционного отстранения от должности Президента СССР М.С. Горбачева. В последующем Верховный Совет РСФСР квалифицировал основания его введения как «государственный переворот» и «антиконституционный заговор» («дело ГКЧП»).

Несмотря на «исключительный» и «временный» характер этой меры, известны примеры, когда правовой режим чрезвычайного положения действовал и действует на протяжении длительного времени (Турция, Израиль, Египет, Непал, Сирия и др.). В первую очередь это относится к государствам с традиционно нестабильной политической и социально-экономической обстановкой или временно переживающим такой период в своем развитии.

Объявление чрезвычайного положения по политическим основаниям мировым сообществом воспринимается настороженно и негативно.

ÂРоссийской Федерации срок действия режима чрезвычайного положения, вводимого на всей территории страны, не может превышать 30 дней, а вводимого на части ее территории, — 60 дней. Чрезвычайное положение вводится лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для его введения, представляют собой реальную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю государства, устранение которой невозможно без применения специальных мер. Главным обстоятельством, лежащим в основе введения чрезвычайного положения в любом государстве должно быть возникновение ситуации, при которой «жизнь нации находится под угрозой»1.

Âсоответствии с содержанием Конституции Российской Федерации все правоотношения, связанные с действием особых правовых

1 См.: статья 4 Международного пакта о гражданских и политических правах (1966) Международное гуманитарное право и права человека». М., 1990. ¹ 13. С. 7.

96

режимов, регулируются федеральными конституционными законами. Однако, административно-правовой механизм реализации специального (чрезвычайного) законодательства предусматривает, что некоторые аспекты реализации их положений находят свое отражение в текстах иных федеральных законов.

Основаниями введения режима чрезвычайного положения по законодательству России являются следующие группы видов чрезвы- чайных обстоятельств:

ξпопытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающая жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;

ξстихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Первая группа оснований требует принятия жестких мер по наведению общественного порядка, применению строгих санкций, ограни- чений прав и свобод граждан. Вторая группа оснований характеризуется тем, что государство оказывает пострадавшим гражданам быструю и эффективную помощь, организует проведение аварийно-спасательных

èдругих неотложных работ, обеспечивает порядок и дисциплину, прибегая с этой целью к минимальным ограничениям и санкциям.

Выбор мер для обеспечения режима чрезвычайного положения в этих случаях зависит от остроты и глубины кризиса в сложившейся чрезвычайной ситуации. Она определяется следующими критериями: степенью интенсивности воздействия угрозы на различные сферы общественной жизни; временным аспектом протекания чрезвычайных процессов; их масштабностью; цепным характером последствий.

Оценивая чрезвычайную ситуацию, специально уполномоченный орган государственной власти выбирает соответствующий складывающейся чрезвычайной ситуации юридический инструментарий, с помощью которого он может обеспечить стабилизацию обстановки, а также устранить угрозу безопасности населения и восстановить нормальные условия для жизнедеятельности населения государства.

И.Л. Петрухин в качестве основания для введения режима чрезвычайного положения, по нашему мнению, обоснованно предложил ввести в научный оборот новое понятие — «социальное бедствие»1. Оно включает в себя совокупность не только природных, техногенных

èбиологических факторов, но и социальных бедствий. В широком смысле понятие социального бедствия означает: резкий спад произ-

1 Петрухин И.Л. Правовой режим в условиях социального бедствия // Государство и право. 1993. ¹ 2. С. 46—56.

97

водства, гиперинфляцию, голод, снижение уровня рождаемости, массовую миграцию населения, «утечку мозгов», напряженность или апатию в обществе и т.д.

По своим юридическим характеристикам основаниями введения в

действие чрезвычайного законодательства являются юридические факты (действия или события), влекущие за собой угрозу возникновения или наступления условий, нарушающих безопасность граждан, общества и государства. При этом последовательность перечисленных объектов воздействия законодательства зависит от видов и реальности угроз. Действия как разновидность юридических фактов могут быть только неправомерными — проступки и преступления. По административному и уголовному законодательству Российской Федерации в качестве субъектов таких правонарушений признаются органы власти, должностные лица и граждане.

Âсоответствии со ст. 88 Конституции Российской Федерации Президент страны при обстоятельствах и в порядке, предусмотренном Федеральным конституционным законом Российской Федерации «О чрезвычайном положении», вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Указ Президента о введении этого режима подлежит утверждению Советом Федерации Российской Федерации.

Âбольшинстве стран полномочиями по введению чрезвычайного положения также обладают главы государств. В первую очередь это относится к государствам с республиканским строем и президентской формой правления. Однако это не является обязательным условием. Немаловажным фактором выступают сложившиеся традиции, а также исторический опыт. Например, в Испании, Италии, Франции, Греции, Ирландии и Канаде правом объявления чрезвычайного положения наделено правительство.

Президент США наделен полномочиями по введению режима чрезвычайного положения не только на территории страны, но и на территориях, находящихся под контролем государства. Например, 25 сентября 2009 г. президент США Барак Обама объявил о введении режима чрезвычайного положения в Пуэрто-Рико. Основанием для этого стали многочисленные пожары, вызванные взрывом несколько емкостей для хранения нефти на местном нефтеперерабатывающем заводе.

ÂГермании, Болгарии, Израиле право введения режима чрезвы- чайного положения принадлежит парламенту. В Аргентине Президент страны может с одобрения Сената объявлять осадное положение в случае внешнего нападения на государство.

Проблема соотношения полномочий исполнительной и законодательной ветвей власти по порядку введения и обеспечения действия правового режима чрезвычайного положения является одной из слож-

98

ных. С одной стороны, особый правовой режим предусматривает возможность ограничения конституционных прав и свобод субъектов права. Поэтому обоснованность принятия такого решения, безусловно, должна контролироваться высшим законодательным органом власти. С другой стороны, непосредственное участие главы государства или правительства в этом процессе на приоритетных ролях также должно быть обеспечено. Именно они в силу мобильности и оперативности своих действий наиболее эффективно могут оценить реальность и воздействовать на недопущение или минимизацию последствий от наступивших чрезвычайных ситуаций.

Рекомендации по порядку объявления чрезвычайного положения со стороны международных организаций (Международный комитет по обеспечению законодательства и прав человека Международной ассоциации права) сводятся к следующему: «из двух политических органов (т.е. высших — законодательного и исполнительного органов власти) основная ответственность за введение чрезвычайного положения принадлежит законодательной власти»1.

Основным методом регулирования общественных отношений в этот период становится публично-правовой. Предпочтение отдается использованию государством административных правоотношений вла- стно-вертикального характера.

К субъектам отнесены органы внутренних дел, уголовно-исполни- тельной системы, федеральные органы безопасности, внутренние войска, а также органы по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. В исклю- чительных случаях на основании указа Президента Российской Федерации в дополнение к названным силам для обеспечения режима чрезвычайного положения могут привлекаться Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы. Пограничные органы и пограничные войска, осуществляющие защиту и охрану Государственной границы Российской Федерации, привлекаются для обеспечения режима чрезвычайного положения только в целях охраны Государственной границы Российской Федерации.

Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения на территории, где введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации назначается комендант, который:

ξиздает в пределах своих полномочий приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, обязательные для исполнения на соответствующей территории всеми организациями независимо от организационно-правовых

1 Öèò. ïî: Григорьев В.М. Расследование преступлений в чрезвычайных условиях (правовое обеспечение, организация, методика). Дис. … докт. юрид. наук. М.: Академия МВД Российской Федерации, 1993. С. 33, 34.

99

форм и форм собственности и должностными лицами указанных организаций, гражданами, а также начальниками (командирами) органов внутренних дел, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, воинских формирований, расположенных (дислоцирующихся) на территории, на которой введено чрезвы- чайное положение, и дополнительно привлекаемых для обеспе- чения режима чрезвычайного положения;

ξустанавливает время и срок действия комендантского часа;

ξопределяет особый режим въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;

ξустанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции;

ξопределяет порядок и места хранения изъятых оружия, боеприпасов, веществ и военной техники;

ξвыдворяет в установленном порядке за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения;

ξобращается к Президенту Российской Федерации с предложениями о необходимости применения на территории, на которой введено чрезвычайное положение, мер и временных ограничений;

ξоповещает через средства массовой информации население соответствующей территории о порядке выполнения отдельных мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

ξустанавливает особый порядок аккредитации журналистов на

территории, на которой введено чрезвычайное положение, и порядок их работы.

Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, вправе принимать участие во всех заседаниях органов государственной власти и заседаниях органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и вносить предложения по вопросам, отнесенным настоящим Федеральным конституционным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации к его компетенции.

Для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может быть создан объединенный оперативный штаб из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. Объединенным оперативным штабом руководит комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.

100