Специальные административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел в современных условиях. Монография

При введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации все войска и воинские формирования передаются

âоперативное подчинение федеральному органу исполнительной власти, определяемому Президентом Российской Федерации.

Законом предусмотрена возможность установления дополнительных гарантий и компенсаций лицам, участвовавшим в обеспечении режима чрезвычайного положения.

При необходимости введения особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, Президент Российской Федерации обращается к населению, должностным лицам органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. Только Президент Российской Федерации уполномочен объявлять своим указом о введении на определенной территории и на определенный период времени режим чрезвычайного положения. Процедура издания и утверждения такого указа в силу его исключительности содержит определенные обязательные процедурные положения, например обязательность утверждения указа Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Âзоне действия режима чрезвычайного положения вводится прямое президентское правление, которое выражается в назначении Президентом Российской Федерации коменданта территории, наделяемого всей полнотой исполнительной власти в зоне действия режима чрезвычайного положения и подчиняющегося только Президенту. В указе Президента Российской Федерации должны быть отражены обстоятельства, служащие основанием для его введения, перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень ограничений прав и свобод граждан, определены государственные органы, отвечающие за осуществление чрезвычайных мер, и пределы их полномочий, границы территории введения чрезвычайного положения, время вступления

âсилу указа, продолжительность введения этого режима. Указ доводится до сведения населения через средства массовой информации.

Âзависимости от оснований введения и остроты переживаемого момента на период действия чрезвычайного положения могут устанавливаться следующие ограничительные меры (ст. 11 ФКЗ «О чрезвычайном положении»):

ξ полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;

ξ установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на

101

указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства1;

ξусиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

ξустановление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

ξустановление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;

ξзапрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

ξзапрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;

ξограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

ξприостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;

ξэвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными об-

стоятельствами.

При введении чрезвычайного положения, вызванного социальнополитическими причинами, дополнительно могут быть приняты следующие меры:

ξкомендантский час, запрещающий появление в определенное время в общественных местах без специальных пропусков и документов, удостоверяющих личность;

ξограничение свободы печати и выступлений в средствах массовой информации путем осуществления цензуры. Также допускается временный запрет печатной продукции, временное изъятие звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры;

ξприостановление после предупреждения деятельности полити- ческих партий, общественных объединений, которые своей работой препятствуют нормализации обстановки;

ξограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков и др.

1 Действующее законодательство Российской Федерации не предусматривает процедуру выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства с территории, на которой действует режим чрезвычайного положения.

102

Возможность ограничения деятельности политических партий отражена не только в законодательстве России и в нормах международного права, но и в практике деятельности Европейского Суда по правам человека Совета Европы. Статья 11 Конвенции ценности о защите прав и основных свобод человека определяет, что ограничение этих прав возможно только при наличии предусмотренных законом обстоятельств «в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступности, защиты здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц»1.

Временному специальному органу управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Руководитель временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом Российской Федерации. Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, переходит в подчинение руководителю временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, и по должности является его первым заместителем.

В случае если на территории, на которой введено чрезвычайное положение, создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижения целей введения чрезвы- чайного положения, может быть создан федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. При этом временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, прекращает свои полномочия. Руководитель федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом Российской Федерации. Положение о федеральном органе управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, утверждается Президентом Российской Федерации.

При создании федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а их функции возлагаются на федеральный

1 Руководящие принципы запрета и роспуска политических партий были приняты Венецианской комиссией на 41-й пленарной сессии в Венеции 10—11 декабря 1999 г. (Цит по: Хлопушин С.Н. Конституционное регулирование демократического правового государства в России (современные проблемы): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008).

103

орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Органы особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, вправе издавать в пределах своих полномо- чий обязательные для исполнения на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвы- чайного положения.

Практика показывает, что, как правило, комендатуры в условиях чрезвычайного положения создаются на базе действующих органов внутренних дел, поэтому назначение коменданта, а также замещение соответствующих должностей в комендатурах часто производится из числа сотрудников этих органов и приданных сил1.

Финансирование работ по устранению причин и последствий обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, осуществляется из средств федерального бюджета. При их недостатке Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона, предусматривающего дополнительное финансирование. В законе подчеркивается, что меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение (ограниче- ние) установленных полномочий федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, прав организаций и общественных объединений, прав и свобод человека и гражданина, должны осуществляться в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения. Данные меры должны соответствовать международным обязательствам Российской Федерации, вытекающим из международных договоров Российской Федерации в области прав человека, и не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам.

Лицам, мобилизованным для проведения и обеспечения аварий- но-спасательных и других неотложных работ, гарантируется оплата труда в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде. Лицам, пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких обстоятельств или ликвидацией их последствий, предоставляются жилые помещения, возмещается

1 Миронов З. Особенности формирования уголовно-правовой политики на Северном Кавказе // Законность. 2002. ¹ 10. С. 33.

104

причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и предоставляется необходимая помощь на условиях и в порядке, установленных Правительством Российской Федерации. Организации, имущество и ресурсы которых использовались в рамках режима чрезвычайного положения, имеют право на возмещение при- чиненного ущерба в порядке и размерах, установленных Правительством Российской Федерации.

Граждане, должностные лица и организации за нарушение требований режима чрезвычайного положения, установленных в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, т.е. неправомерное применение физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники сотрудниками органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, военнослужащими внутренних войск и Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также превышение должностными лицами сил, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, служебных полномочий, включая нарушение установленных настоящим Федеральным конституционным законом гарантий прав и свобод человека и гражданина, влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Указы Президента Российской Федерации и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые в целях обеспечения режима чрезвычайного положения и связанные с временным ограниче- нием прав и свобод граждан, а также прав организаций, утрачивают силу одновременно с прекращением периода действия чрезвычайного положения без специального о том уведомления.

Если чрезвычайное положение вводится в условиях возникновения стихийных бедствий, аварий и катастроф, то могут применяться и другие меры: проведение эвакуации населения; введение карантина, особого порядка распределения продуктов питания; изменение режима работы предприятий; мобилизация трудоспособного населения для ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.

Таким образом, в условиях чрезвычайного положения для обеспе- чения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод граждан с указанием пределов и сроков действия. Не подлежат ограничению права

èсвободы, предусмотренные нормами международного права и ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46—54 Конституции Российской Федерации.

По смыслу содержания ст. 15 (часть 2), 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2)

è55 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации, а также исходя

105

из общеправового принципа справедливости защита прав во всех ситуациях (обычные или чрезвычайные) должна осуществляться на основе соразмерности и пропорциональности. Государство должно принять меры к тому, чтобы был обеспечен баланс прав и законных интересов всех участников складывающихся правоотношений.

Конституционный Суд Российской Федерации, признавая законность применения в определенных случаях ограничительных мер, в своем определении отметил, что возможность «ограничений и их характер должны обусловливаться необходимостью защиты конституционно значимых ценностей, а именно основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»1.

Âместностях, объявленных на чрезвычайном положении, характер

èполномочия территориальных органов государственной власти, действующих на постоянной основе, определяются в зависимости от оснований его введения. В одних случаях действующей системе исполнительных органов власти наряду с их полномочиями могут предоставляться дополнительные, определяемые чрезвычайной ситуацией. В других, более общественно опасных ситуациях, могут применяться специальные, более жесткие методы в процессе государственного управления. В этом случае органы исполнительной власти могут быть поставлены в прямое подчинение Президенту Российской Федерации либо назначаемому Президентом органу (ст. 16 Закона). Кроме этого, могут быть специально созданы временные структуры (администрации, штабы), которым делегируются в определенной пропорции (полностью или частично) полномочия органов государственной власти (ст. 17).

Âисключительных случаях при введении на определенной территории особого правового режима чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. «а» ст. 4 Закона, министру внутренних дел и директору ФСБ России могут быть поручены создание совместного (в условиях обстановки на Северном Кавказе создавались объединенные оперативные штабы) оперативного штаба и назначение коменданта территории действия режима чрезвычайного положения. В обычных условиях власть не может быть эффективной без наличия силовых полномочий. Поэтому законодатель предусмотрел, что создаваемые оперативные органы управления наделяются правом издания обязательных к исполнению приказов и распоряжений по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.

При создании специально уполномоченных временных (оперативных) органов управления полномочия постоянно действующих терри-

1 Ñì.: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2003 г. ¹ 456 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Октябрьского районного суда города Ижевска о проверке конституционности абзацев первого и второго пункта 1 статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации».

106

ториальных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления могут быть временно ограничены либо приостановлены Президентом Российской Федерации.

Все предприятия, учреждения, общественные объединения и граждане обязаны выполнять распоряжения и приказы органов, осуществляющих управление на территории действия режима чрезвычайного положения. Их невыполнение влечет применение к виновным в зависимости от характера правонарушения юридической ответственности определенного вида.

Лежащие в основе введения в действие чрезвычайного законодательства причины имеют устойчивую тенденцию не только в расширении видов и форм угроз, но и в направлении роста их общественной опасности.

Проанализировав опыт осуществления управленческой деятельности органами внутренних дел в условиях введения режима чрезвычайного положения (события в Республиках Северная Осетия и Ингушетия в 1992 г. и 3—4 октября 1993 г. в г. Москве), мы приходим к выводу, что создаваемые в этих условиях временные структуры управления нередко дублируют друг друга. Такая организация управления служит причиной снижения эффективности функционирования сил и средств, находящихся в районах чрезвычайного положения. В целях устранения этого недостатка необходимо разработать типовое положение об органах управления в районах чрезвычайного положения, в котором закрепить права и функциональные обязанности членов совместного оперативного штаба, а также разработать типовое положение о комендатуре.

Другой существенной проблемой, по нашему мнению, является противодействие местных представителей власти деятельности федеральных сил, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. Для привлечения к ответственности должностных лиц, не принявших мер к пресечению противоправной деятельности групп националистиче- ского толка, необходимо предусмотреть создание в структуре органов оперативного управления МВД России специальной кадровой комиссии с полномочиями по отстранению от должности дискредитировавших себя сотрудников и назначению новых, положительно зарекомендовавших себя должностных лиц.

Изучение исторического опыта осуществления режима чрезвы- чайного положения в нашей стране свидетельствует, что силовые структуры самостоятельно не могут окончательно разрешить социаль- но-политические конфликты. В целях профилактики и предупреждения фактов экстремизма необходимо как минимум следующее:

ξпри введении чрезвычайного положения создавать во всех ад- министративно-территориальных единицах (в зависимости от территории, на которой введен данный режим) согласительные

107

комиссии, в обязанность которых входили бы предупреждение и минимизация любых социальных конфликтов в регионах, разработка рекомендаций по созданию согласительных комиссий, процедуры их работы, условий членства и порядка обращения;

ξсформировать при Общественной палате Российской Федерации постоянно действующий экспертный совет, уполномоченный формировать согласительные комиссии в административно-тер-

риториальных единицах, предупреждать социальные конфликты либо быть «третейским судьей».

Прекращение периода действия чрезвычайного положения влечет за собой прекращение административного производства по делам о нарушении режима чрезвычайного положения и немедленное освобождение лиц, подвергнутых административному задержанию или аресту по указанным основаниям.

Принципиально важно то, что правосудие на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется только судом. На указанной территории действуют все суды, учрежденные в соответствии с гл. 7 Конституции Российской Федерации. При этом уч- реждение каких-либо форм или видов чрезвычайных судов, а равно применение любых форм и видов ускоренного или чрезвычайного судопроизводства не допускается. В случае невозможности осуществления правосудия судами, действующими на территории, на которой введено чрезвычайное положение, по решению Верховного Суда Российской Федерации или Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в соответствии с их компетенцией может быть изменена территориальная подсудность дел, рассматриваемых в судах.

Деятельность органов прокуратуры Российской Федерации на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется в порядке, установленном федеральным законом. При введении чрезвычайного положения на территориях нескольких субъектов Российской Федерации Генеральным прокурором Российской Федерации может быть создана межрегиональная прокуратура соответствующей территории.

В случае введения в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом чрезвычайного положения МИД России, согласно международным обязательствам Российской Федерации, вытекающим из Международного пакта о гражданских и политических правах и Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в трехдневный срок уведомляет Генерального секретаря Организации Объединенных Наций и информирует Генерального секретаря Совета Европы о временных ограничениях прав и свобод граждан, составляющих отступления от обязательств по указанным международным договорам, об объеме этих отступлений и о причинах принятия такого решения. МИД России информирует о прекращении действия чрез-

108

вычайного положения и о возобновлении в полном объеме действия положений Международного пакта о гражданских и политических правах и Конвенции о защите прав человека и основных свобод соответственно Генерального секретаря Организации Объединенных Наций и Генерального секретаря Совета Европы.

В случае введения чрезвычайного положения в отдельных местностях Российской Федерации МИД России в течение суток с момента принятия Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации постановления об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения уведомляет сопредельные государства об обстоятельствах, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.

Анализ законодательства, определяющего административно-право- вой режим чрезвычайного положения, позволяет сделать вывод, что на органы внутренних дел возлагается наибольшее количество обязанностей по обеспечению общественной безопасности. И это вполне обоснованно, так как именно в структуру полиции входят подразделения, которые способны и должны осуществлять административную, уголовно-процессуальную, оперативно-розыскную и другие виды деятельности, поэтому при введении чрезвычайного положения активизируют свою деятельность практически все подразделения.

Накопленный опыт свидетельствует об имеющихся недостатках в тексте Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», которые снижают возможность более эффективного процесса реализации его положений субъектами обеспечения безопасности, к которым отнесены и органы внутренних дел. Это касается в немалой степени введения особого правового режима чрезвычайного положения на объектах транспортного комплекса (водном, воздушном, железнодорожном) Российской Федерации, «Чрезвычайное положение означает вводимый …на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений...»1. Введение особого правового режима чрезвычайного положения на объектах транспортного комплекса (водном, воздушном, железнодорожном) Российской Федерации действующим чрезвычайным законодательством Российской Федерации не предусматривается.

Таким образом, чрезвычайное положение является одним из видов особых правовых режимов, объявляемое на всей или отдельной территории Российской Федерации при наличии реальных внутренних угроз личности, обществу и государству. На данной территории его дейст-

1 См.: часть 1 ст. 1 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. ¹ 3-ФКЗ.

109

вие, носящее по преимуществу властно-императивных характер, распространяется на всех индивидуальных и коллективных субъектов преимущественно административного права.

Компетенция органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях устанавливается законодательно и обусловливается средой функционирования, а также теми особенностями, которые складываются в этих условиях и определяют цели и задачи органов внутренних дел. Специфика же этой компетенции зависит от функций органов внутренних дел при деятельности в экстремальных условиях.

Место и роль органов и подразделений МВД России в указанных условиях определяется, исходя из трех основных положений назначе- ния органов внутренних дел как части правоохранительного аппарата, призванного обеспечивать: охрану общественного порядка и безопасность граждан; осуществление борьбы с правонарушениями; создание необходимых условий для эффективной работы других подразделений (спасателей, медицинских работников, служб обеспечения питания и иных служб жизнеобеспечения).

Вместе с тем органы внутренних дел выполняют и некоторые другие функции: принимают неотложные меры по спасению людей

èоказанию им первой медицинской помощи; участвуют в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотии, действуя в условиях повышенной опасности для жизни и здоровья личного состава.

Заблаговременная подготовка органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к выполнению задач при чрезвычайных ситуациях предусматривает организацию в системе специальной, боевой

èфизической подготовки органов внутренних дел, оперативной и боевой подготовки внутренних войск МВД России, обучение создаваемых групп к действиям при чрезвычайных ситуациях. Она включа- ет: тренировки и тактико-строевые занятия с личным составом создаваемых групп; штабные тренировки и командно-штабные учения с лицами начальствующего состава органов внутренних дел и командного состава внутренних войск МВД России; совместные тактические (тактико-специальные) учения с участием всех элементов группировки сил и средств.

Основная роль в создании условий, направленных на предотвращение чрезвычайных ситуаций различного вида, всегда принадлежит государству. Обладая властью, организационной структурой (в лице создаваемых субъектов реализации чрезвычайного законодательства), а также экономическими возможностями государство определяет и реализует официальную политику во всех сферах деятельности.

Конституционный институт чрезвычайного положения является важнейшим элементом государственно-правового механизма большинства стран мира, применяющегося в качестве крайнего средства

110