Специальные административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел в современных условиях. Монография

ξсоздаются временные органы, наделяемые властными полномо- чиями в сфере действия исполнительной власти;

ξсфера действия постоянных органов исполнительной власти может быть сужена;

ξподчиненность органов исполнительной власти носит преимущественно вертикальный характер;

ξу органов исполнительной власти (общей, отраслевой и специальной компетенции), органов местного самоуправления и населения появляются дополнительные права и обязанности в сфере реализации прав и обязанностей (полномочий) по обеспечению действия специального правового режима чрезвычай-

ного положения.

Посредством ограничения административной правоспособности и административной правосубъектности изменяется административноправовой статус граждан. Предусматривается возможность ограниче- ния даже абсолютных прав (например, ограничение права собственности в связи с реквизицией) и расширение круга дополнительных обязанностей граждан.

В административно-правовой статус государственных служащих могут вводиться и дополнительные ограничения; помимо общепринятых запретов предусматривается применение дополнительных (ужесточение мер дисциплинарной ответственности, сверхурочное привлечение к трудовой обязанности, запрещение забастовок).

Многие исследователи (например, С.А. Старостин) считают, что как нормативная категория выражение «чрезвычайная ситуация» в современных условиях впервые было применено во «Временном положении о Государственной общесоюзной системе по предупреждению и действиям в чрезвычайных ситуациях» (1990). Оно, охватывая широкий спектр общественных отношений, по своей сути было родовым понятием и формулировалось следующим образом. Чрезвы- чайная ситуация — это «обстановка на объекте или определенной части территории (акватории), сложившаяся в результате аварий, катастроф, стихийных и экологических бедствий, эпидемий, эпизоотий и эпифитотий, которая может привести или уже привела к значи- тельному ущербу, человеческим жертвам и нарушению условий жизнедеятельности»1.

Анализ различных трактовок термина «ситуация» позволяет сделать обоснованный вывод о том, что это более широкое понятие по отношению к термину «обстоятельства».

1 Временное положение о Государственной общесоюзной системе по предупреждению и действиям в чрезвычайных ситуациях: Постановление Совета Министров СССР от 15 декабря 1990 г. ¹ 1282 // Ведомости Совета народных депутатов и Совета Министров СССР. 1990. ¹ 1276. Ст. 678.

161

Чрезвычайная ситуация — это не просто ситуация, сложная для человека. Это тип ситуаций, которые могут повлечь чрезвычайные для него последствия, нарушающие нормальные условия жизни и деятельности людей на объекте или определенной территории (акватории), как правило, неожиданных, вызванных аварией, катастрофой, стихийным или экологическим бедствием, эпидемией, применением возможным противником современных средств поражения и приведших или могущих привести к людским и материальным потерям.

Наиболее часто под риском понимают произведение величины события, например ущерба от чрезвычайных ситуаций, на меру возможности наступления этого события, так как рассматривается риск как ожидаемый ущерб от чрезвычайных ситуаций1 , или несколько упрощенно риск называют количественной мерой уровня опасности2.

Наличие опасностей и риска еще не означает, что обстановка может быть чрезвычайной, кризисной. Под кризисом понимается тяжелое переходное состояние, затрудненное положение, угрожающее суверенитету и основам конституционного строя государства, жизни и безопасности его граждан, нормальной деятельности государственных и общественных институтов и требующее принятия от общества и государства энергичных, экстренных, чрезвычайных организационноправовых мер по их устранению.

Военное положение и чрезвычайное положение представляют собой чрезвычайные ситуации более высокой степени общественной опасности, для ликвидации которых требуются особые правовые, организационные, тактические, финансовые и иные способы.

Под предупреждением чрезвычайных ситуаций понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвы- чайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Под ликвидацией чрезвычайных ситуаций понимаются аварийноспасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни

1Вангородский С.Н., Калинин О.В. Развитие федерального законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. М.: ВИНИТИ, 1998. Вып. 5. С. 4.

2Иойрыш А.И. Концепция риска: его оценка и управление им // Обеспечение безопасности населения и территорий (организационно-правовые вопросы). М., 1994. С. 19.

162

и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

Осознавая характер вредоносных последствий от воздействия чрезвычайных ситуаций для общественных отношений различные государства, исходя из присущих им особенностей, предпринимают разнообразные меры, направленные на их предотвращение или пресечение. Организация работы по предупреждению чрезвычайных ситуаций в масштабах страны осуществляется в рамках Федеральной целевой программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в РФ до 2005 года». Комплекс мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера включает меры организованного, организаци- онно-экономического, инженерно-технического и специального характера. Предупреждение чрезвычайных ситуаций как в части их предотвращения (снижения рисков их возникновения), так и в плане уменьшения потерь и ущерба от них проводится по следующим направлениям: мониторинг и прогнозирование чрезвычайных ситуаций; рациональное размещение производственных сил по территории страны с учетом природной и техногенной безопасности; предотвращение в возможных пределах некоторых неблагоприятных и опасных природных явлений и процессов путем систематического снижения их накапливающего разрушительного потенциала; предотвращение аварий и техногенных катастроф путем повышения технологической безопасности производственных процессов и эксплуатационной надежности оборудования; разработка и осуществление инженернотехнических мероприятий, направленных на предотвращение чрезвы- чайных ситуаций, уменьшение масштабов, защиту населения и материальных средств; подготовка объектов экономики и систем жизнеобеспечения населения к работе в условиях чрезвычайных ситуаций; декларирование промышленной безопасности; лицензирование деятельности опасных производственных объектов; страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта; проведение государственной экспертизы в области предупреждения чрезвычайных ситуаций; государственный надзор и контроль по вопросам природной и техногенной безопасности; информирование населения о потенциальных природных и техногенных угрозах на территории проживания; подготовка населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций. Реализация перечисленных направлений осуществляется путем планирования и выполнения соответствующих мероприятий.

163

Государства вырабатывают и другие подходы к разработке мер, направленных на недопущение социальных конфликтов или гибели людей. В странах с развитой рыночной экономикой и стабильным государственным строем существует гибкая система урегулирования социальных конфликтов в досудебном порядке. Например, «в Великобритании действуют Социальные трибуналы, наделенные правом в упрощенном порядке и в короткие сроки без государственных пошлин рассматривать спорные вопросы, возникающие между физиче- скими лицами и государственными структурами. Их деятельность финансируется государственным бюджетом. Примерно половина рассматриваемых ими споров разрешается в пользу заявителя, а другая половина — в пользу государства…»1.

Проанализировав взгляды ученых-административистов на дефиницию «чрезвычайная ситуация», автору представляется наиболее удачной точка зрения, в соответствии с которой чрезвычайная ситуация рассматривается как обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате опасного природного, техногенного или социального явления, создающая угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства, которая требует принятия неотложных адекватных мер правового, экономического, организационного и иного характера.

Основная нагрузка в органах внутренних дел по обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях приходится на милицию общественной безопасности. При осуществлении этой деятельности кроме своих повседневных задач это подразделение решает и следующие: обеспе- чение безопасности граждан, пресечение правонарушений и раскрытие преступлений в условиях чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и социального характера; обеспечение охраны общественного порядка в районе чрезвычайной ситуации, а также оказание помощи в пределах своей компетенции по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.

Регулирование административно-правовым режимом чрезвычайного положения правоотношений, складывающихся в результате возникновения угрожающих безопасности и правопорядку обстоятельств, предусматривает временные ограничения в реализации гражданами своих прав и свобод, которые имеют как общий, так и индивидуальный характер их применения в зависимости от конкретного обстоятельства, образовавшего чрезвычайную ситуацию.

1 Мелехин А.В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2002. С. 59.

164

Сформулируем некоторые выводы.

1.В содержании понятия чрезвычайная ситуация необходимо выделять не только источники ее возникновения, к которым относятся опасные явления природного, техногенного и социального характера, но и необходимость принятия неотложных и адекватных мер.

2.Одним из субъектов, принимающих соответствующие меры в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств, являются органы внутренних дел, которые в этом случае действуют в особых условиях. Особые для органов внутренних дел условия могут сложиться при наличии четырех крупных блоков оснований: при возникновении чрезвычайных обстоятельств; при введении особых правовых режимов; при проникновении или действиях диверсионно-разведывательных и террористических групп; при угрозе применения или применении противником оружия массового поражения.

3.Под чрезвычайными обстоятельствами следует понимать условия функционирования органов государственной власти, предприятий, организаций, учреждений, а также жизнедеятельности людей в период локализации и ликвидации процессов и явлений в природной среде, техногенной и социальной сферах, которые существенно влияют на нормальный ритм жизни общества и требуют принятия специальных мер. Чрезвычайные обстоятельства предопределяют содержание чрезвычайной ситуации, которая является общей по отношению к экстремальной ситуации, определяющей конкретные условия для выполнения задач конкретных должностных лиц.

165