Путинский федерализм (Централизаторские реформы в России в 2000–2008 годах). Монография

Часть II. Практика

на четверть состоял из глав, назначенных в начале 1990-х гг. (47 человек³²). Выходило, что часть парламентариев — назначенцы Президента и могут быть им уволены (прецедент был: в 1997 г. Ельцин снял кемеровского главу Михаила Кислюка). Согласно Закону, выборы глав исполнительных органов государственной власти регионов должны завершиться не позднее декабря 1996 г. (на введении этого требования настаивала в том числе оппозиция, стремившаяся поскорее избавиться от назначенцев и рассчитывавшая на победы своих кандидатов). Между тем последний назначенец — Глава Карачаево-Черкесской Республики Владимир Хубиев, как уже упоминалось, был заменен избранным Президентом Владимиром Семеновым только в 1999 г. На все эти отступления от Конституции и нарушения Закона приходилось закрывать глаза по политическим соображениям.

Если первый Совет Федерации, как уже говорилось, не был «палатой регионов», то у второго эта функция оказалась гипертрофирована. Он стал «палатой региональных начальников».

Полуофициальной идеологией Совета Федерации считался аполитичный прагматизм. Эту линию старался проводить новый Председатель — Глава администрации (впоследствии Губернатор) Орловской области Егор Строев. В 1996–1998 гг. «сенаторы-губер- наторы» обычно отсеивали принимаемые Думой популистские, затратные или просто не устраивавшие Президента законы. Но едва ли не по каждому из них президентуре приходилось договариваться с верхушкой палаты в индивидуальном порядке. Параллельно, разумеется, блокировались и многие законы, которые сокращали права регионов. Показательна история Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных)

иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», унифицировавшего региональные системы власти. В 1997–1998 гг. этот Закон трижды принимался Думой

итрижды же отклонялся Советом Федерации (!). После третьего отклонения думцы приняли Закон квалифицированным большин-

. К тому времени в России было 37 глав, избранных на прямых выборах (один городской, двое краевых, 19 областных, 15 республиканских, в том числе глава Чечни Доку Завгаев), в двух республиках (Дагестан и Мордовия) главы были избраны конституционными собраниями, в трех (Алтай, Удмуртия и Хакасия) действовала парламентская система правления.

84

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

ством и отправили его напрямую на подпись Президенту. Но тот под нажимом Совета Федерации наложил вето. В 1999 г. депутаты опять приняли Закон простым большинством, к тому времени он был существенно сглажен в пользу регионалов, однако те снова проголосовали против. И только шестая попытка — вновь в обход Совета Федерации — увенчалась успехом. Ельцин поставил свою подпись.

О том, как в 1998–1999 гг. главы «делали федеральную политику», уже говорилось во введении. Можно еще вспомнить об активном участии регионалов в попытке импичмента Ельцина в 1999 г. Было и письмо 80 (!) членов Совета Федерации с призывом к отставке Президента, и постановления целого ряда региональных парламентов о поддержке импичмента, и т. д.

Все прекрасно понимали, что, меняя порядок формирования Совета Федерации, Кремль преследует цель вытеснить из федерального политического пространства чересчур активничавших в 1998–1999 гг. регионалов, усилить их ответственность перед Центром, в том числе за счет лишения парламентского иммунитета, и одновременно сделать наконец «президентскую палату». Ведь в 2000 г. в Думе еще не было пропутинского большинства, хотя его уже начинали формировать. В любом случае лучше, когда противовес есть, пусть он и не нужен, чем когда нужен, а его нет. Формально же, как следовало из телеобращения Путина, целями реформы заявлялись восстановление баланса разделения властей, нарушенного совмещением статусов региональных глав и федеральных парламентариев и профессионализация палаты.

Что в действительности Президент тогда считал наиболее существенным, можно понять из его ответа на вопрос о реформе Совета Федерации на пресс-конференции для российских и иностранных журналистов в 2004 г.: «Напомню, что региональные руководители у нас были полноценными депутатами, одновременно были полноценными депутатами российского парламента. Что это означает на практике? На мой взгляд, это означает полное смешение двух ветвей власти — исполнительной и законодательной. Это привело к тому, что руководители такого высокого ранга, в руках которых была сосредоточена и вся политическая власть в регионе, и вся экономическая власть в регионе, одновременно, являясь депутатами парламента страны, пользовались в полном объеме и неприкосновенностью

85

Часть II. Практика

как депутаты. Ничего хорошего с точки зрения чистоты принимаемых и исполняемых решений я в этом не видел. Наоборот, видел в этом определенную угрозу для страны и для общества […]».

Изменение порядка формирования Совета Федерации не просто проводилось вместе с расширением арсенала мер конституци- онно-правовой ответственности, это были две взаимоувязанные реформы. Понятно, что отрешение от должности главы, имеющего статус члена Совета Федерации, означало бы в том числе прекращение полномочий федерального парламентария, причем в индивидуальном одностороннем порядке. А это уже не только федеральное вмешательство, но и вмешательство главы государства в деятельность парламента. Вряд ли в Кремле сильно рефлексировали по данному поводу, но не учитывать это не могли. С другой стороны, уголовное преследование лица, имеющего депутатскую неприкосновенность, как известно, в то время было весьма затруднено. «Сенаторы-губернаторы» оказывались неуязвимы от наиболее действенного средства давления — уголовного дела (или угрозы его возбуждения). И это Кремль никак не устраивало. Неоднократно обсуждалась возможность пойти по пути ликвидации института депутатской неприкосновенности. Однако он непосредственно прописан в Конституции (ст. 98). Так или иначе, но все сходилось на необходимости менять порядок формирования Совета Федерации.

Согласно принятому Думой 19 июля 2000 г. (и одобренному сенаторами 26 июля) Закону представитель от законодательного органа власти региона избирается этим органом на срок своих полномочий (представитель от двухпалатного законодательного органа избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты, при формировании парламента путем ротации представитель избирается на срок полномочий его однократно избранных депутатов³³). Кандидатуры для избрания представителя вносятся на рассмотрение председателем парламента (при двухпалатной структуре — поочередно председателями) — таким образом «подсластили пилюлю» для выбывающих из Совета Федерации спикеров. Группой депутатов

. По состоянию на 2008 г. двухпалатные парламенты имелись в Тыве и Свердловской области. Прежде бикамерализм практиковали Башкирия, Кабарди- но-Балкария, Карелия, Чечня, Якутия и др.

86

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

численностью не менее одной трети от их общего числа могут быть внесены и альтернативные кандидатуры.

Член Совета Федерации от исполнительного органа власти назначается главой на срок своих полномочий. Указ (постановление) о назначении представителя вступает в силу, если две трети от общего числа депутатов парламента не проголосуют против этого назначения. У главы же права заблокировать постановление о назначении представителя от парламента нет. Здесь, пусть и в незначительных пределах, но допущен новый перекос в разделении властей — на этот раз в сторону законодателей. Не следовало наделять парламент правом блокировать решение главы о назначении члена Совета Федерации³.

Закон потребовал, чтобы избрание или назначение всех новых членов Совета Федерации было завершено не позднее 1 января 2002 г. (в проекте заявлялась другая дата — 1 февраля 2001 г.) Таким образом, стремясь ускорить обновление палаты и выбирая между двумя неконституционными решениями — роспуском, то есть единовременным прекращением полномочий всего состава, и установлением для него срока ротации, предпочли второе. Комментировать тут особенно нечего, здесь налицо прецедент «квазироспуска» палаты, которая вообще может прервать свою деятельность только в случае изменения Конституции. Строевский Совет Федерации тогда предлагал заменять глав и спикеров представителями по мере истечения срока полномочий. Но в этом случае обновление палаты растянулось бы на три-че- тыре года, что никак не устраивало Кремль.

Несомненно, обойтись без нарушения Конституции все же было возможно. Ведь после вступления Закона в силу вновь избранные главы и спикеры уже не получали членства в палате. Они должны были назначать сенаторов или предлагать колле- гам-депутатам выбрать такового. Если в регионе выборы нескоро — не беда, в Законе прописали же и право старых сенаторов досрочно складывать с себя полномочия и давать дорогу новым. И уже в ноябре 2000 г. в палате появились три члена путинско-

. Впрочем, в президентском законопроекте вообще предполагалось уполномочить парламенты избирать представителей от органов исполнительной власти по их представлению. К счастью, президентура согласилась, что это никак не впишется в разделение властей.

87

Часть II. Практика

го «призыва». В дальнейшем ротация только набирала обороты, причем Кремлю даже не приходилось особо давить на регионалов, чтобы те освобождали места. Сенаторство немедленно оказалось востребовано на федеральном и региональном политических рынках, желающих обзавестись им была масса, и главы и спикеры могли выбирать, на что и с кем именно им поменяться. В одних случаях в Совет Федерации отправляли спонсоров избирательных кампаний или их креатуры, в других — владельцев или топ-менеджеров крупных компаний, имеющих интересы

всоответствующих регионах, в третьих — бывших федеральных чиновников в благодарность за оказанные услуги либо в надежде на будущую помощь, в четвертых — деятелей, рекомендованных Администрацией Президента и т. д. Так что без всякого законодательного требования пусть не к 1 января, а к 1 июня 2002 г. в палате остались бы лишь два-три десятка «старослужащих», которые мало на что могли влиять. Стоило еще немного надавить или предложить какие-то сделки, и их бы как ветром сдуло.

Атак ротация действительно завершилась к 1 января 2002 г. Впрочем, уже к осени 2001 г. новые члены палаты составляли

вней большинство. В декабре 2001 г. Строева сменил путинский выдвиженец, представитель от Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Сергей Миронов.

Первоначально Закон 2000 г. предусматривал, что полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим или назначившим его органом в том же порядке, в котором осуществляется его избрание или назначение. Эта норма отсутствовала в президентском проекте и была введена по требованию регионалов, доказывавших, что им обязательно надо контролировать «своих» сенаторов. Многие специалисты обоснованно усматривали в праве парламента или главы досрочно прекратить полномочия члена Совета Федерации элемент императивного мандата (обязанности парламентария выполнять наказы и поручения тех, кого он представляет, нести перед ними ответственность). При том что у депутатов Думы всегда был свободный мандат, избиратели не имели и не имеют права им диктовать и их отзывать. Поскольку член Совета Федерации является представителем населения, а не органа государственной власти региона, обязанного только избрать его или назначить, то тот уж точно не вправе давать парламентарию указания или

88

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

применять к нему какие-либо меры ответственности. Но дело же не в императивном мандате — даже не все законодатели толком знают, что это такое, а в возможности произвольно заменить сенатора в любой момент. Вот это регионалы хорошо понимали. И многие из них по самым различным причинам злоупотребляли своим правом, достаточно сказать, что в 2002–2004 гг. из 178 сенаторов сменились 130 (!). Только в декабре 2004 г. была принята поправка, установившая, что полномочия членов Совета Федерации можно прекращать лишь по тем основаниям, по которым прекращаются полномочия депутатов Думы (добровольное решение, утрата российского гражданства, вступление в законную силу приговора суда и т. д.). Правда, тогда же Председателя Совета Федерации наделили правом вносить представление о досрочном прекращении полномочий сенаторов избравшим или назначившим их регионалам. Миронову очень хотелось это право иметь, хотя никаких конституционно-правовых оснований наделять спикера полномочиями цензора³ нет и быть не может. Хорошо хоть, что отдельным пунктом вписали встречное право регионалов проигнорировать спикерское представление и даже не рассматривать его³.

Свведением нового порядка возникла еще одна коллизия.

ВЗаконе говорилось, что полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня избрания или назначения. Но иногда сенаторами делали откровенно одиозных деятелей, которых никак нельзя было допускать в парламент. В 2001–2004 гг. с ними разбирались таким образом: с одной стороны, палата отказывалась

. В Древнем Риме в обязанности цензоров входили в том числе составление списков сенаторов и проверка действующих сенаторов на соответствие статусу.

. Прецедент реализации этого права имел место в 2006 г., когда Миронов предложил досрочно прекратить полномочия четырех членов Совета Федерации — Бориса Гутина (от Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа), Игоря Иванова (от Администрации Приморского края), Александра Сабадаша (от Собрания депутатов Ненецкого автономного округа) и Аркадия Саркисяна (от Верховного Совета Республики Хакасия). Однако, толком не разъяснив в чем состоят их «провинности», он спровоцировал демарши хакасских и ненецких депутатов. Те, посоветовавшись со своими главами, отказались исполнять волю «цензора». В итоге их, конечно, продавили, но как говорится, осадок остался.

89

Часть II. Практика

подтверждать их полномочия, а с другой — ее руководство вместе с президентурой проводили разъяснительную работу с регионалами и с самим нежелательным «законодателем». Не было случая, чтобы те в конечном счете не сдались, то есть здесь элемент императивного мандата служил добрую службу. С установлением свободного мандата лазейка исчезла. Как быть? Выход нашелся в норме (ее тоже ввели в 2004 г.), по которой член Совета Федерации теперь может осуществлять свои полномочия лишь со дня принятия палатой решения об их подтверждении. Не то чтобы это было совсем юридически безупречно (тем более что фактически подтверждение полномочий сенатора зависит не от палаты, а от спикера и его окружения), но иначе как выдавливать проходимцев или тех, кто «назначен был впопыхах»? Другое дело, что Миронов явно злоупотребляет правом тормозить подтверждение полномочий сенаторов, не допуская в палату людей, как утверждают, неугодных ему лично…

Семь лет минуло после реформы. Получил ли Кремль, что хотел? Вытеснены ли регионалы с федерального политического поля? Несомненно, с 2001 г. они больше не являются самостоятельными игроками (за отдельными исключениями вроде Лужкова или Шаймиева, да и те сильно сдали), нечего даже обсуждать. Способствовало ли лишение глав и спикеров парламентской неприкосновенности усилению ответственности региональной власти перед федеральной? В совокупности с другими мерами, да. Является ли Совет Федерации теперь полноценной «президентской палатой»? Безусловно. С 2002 г., даже с 2001 сенаторы поддерживают практически все кремлевские проекты. За все время они не доставили ни одной серьезной проблемы и, в общем, предельно лояльны. Только в условиях, когда в Думе с 2003 г. на базе «Единой России» собрано пропутинское конституционное большинство, лояльность и управляемость сенаторов ценятся меньше, чем они ценились бы, например, в 1995 или 1999 гг. Удалось ли избавиться от перекоса в разделении властей? От того, который был, в целом избавились, хотя, по-хоро- шему, не должны парламентарии назначаться исполнительными органами. Но тут уже от Конституции никуда не деться. Нельзя забывать также, что возник новый перекос — в сторону законодательной власти, правда, незначительный. Стал ли Совет Федерации более профессиональным? На этот счет существует много

90

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

критических мнений, хотя на самом деле сенаторы работают никак не хуже, чем их коллеги из Думы. Обе палаты профессиональны настолько, насколько они могут быть профессиональны в современных условиях.

Реформа Совета Федерации — одна из важных побед в рамках централизаторского курса. Но вопреки расхожим оценкам Путин ослабил не палату (ведь ни один вопрос из ее компетенции не изъят), а регионалов. Он просто заново приспособил Совет Федерации к потребностям президентства, по-своему вернулся к первоначальному замыслу авторов Конституции.

Следует добавить также, что в любом случае порядок формирования Совета Федерации, введенный с 2000 г., в отличие от действовавшего в 1996–2000 гг., практически полностью соответствует Конституции. Ни упомянутый перекос в разделении властей в сторону законодателей, ни «квазироспуск» палаты к 1 января 2002 г., ни элемент императивного мандата, действовавший до 2005 г., принципиально ничего не меняют.

После двух реформ Совета Федерации третья воспринимается как нечто само собой разумеющееся, и разговоры о ней ведутся достаточно регулярно: дескать, рано или поздно, но мы придем к необходимости внесения поправок в Конституцию, и тогда надо будет разобраться с порядком формирования сената.

Ясно, что России необходима сейчас и будет нужна в дальнейшем вторая палата парламента. И потому, что Президенту несмотря ни на что нужна «своя» палата, и потому, что наше государство — федеративное, а федерации полезно иметь «палату регионов».

Периодически вбрасываются предложения о переходе к прямым выборам членов Совета Федерации. Без изменения формулировки части 2 статьи 95 Конституции сделать это невозможно, любые попытки обойти ее обернутся только издевательством над русским языком и правом. Единственный выход для сторонников прямых выборов — добиться конституционного закрепления, к примеру, такого положения: в Совет Федерации избираются по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации. Все бы ничего, только тогда о «палате регионов», да и о «президентской палате» надо будет забыть. Депутаты Думы, избиравшиеся в одномандатных округах в 1993–2003 гг., никогда не считались представителями регионов, и лишь неко-

91

Часть II. Практика

торые из них фактически выступали в этом качестве — по собственной воле или по необходимости. В 2004 г. от мажоритарных выборов отказались. Зачем снова возвращаться? Только назначение и косвенные выборы членов Совета Федерации гарантируют хотя бы формальную связь сенатора с регионом. И только назначение и косвенные выборы обеспечивают должную степень управляемости палатой со стороны президентуры.

Что на самом деле следовало бы прописать в конституционных поправках (или в новой Конституции), если они будут разрабатываться?

Во-первых, по Конституции Совет Федерации должен остаться палатой федерального парламента, формируемой посредством косвенных выборов через региональные органы власти, действующей постоянно и непрерывно и не подлежащей ни роспуску, ни единовременной ротации.

Во-вторых, единственное, от чего надлежит обязательно отказаться, — это от участия в формировании Совета Федерации региональных органов исполнительной власти (тем более что с 2005 г. главы назначаются парламентами по представлению Президента, то есть имеют вторичную легитимность, соответственно, назначенные ими сенаторы — третичную, в отличие от избранных депутатами)³. Принцип разделения властей следует соблюсти в полной мере. Палату нужно формировать из представителей от органов законодательной власти. Для этого потребуется скорректировать конституционную формулировку приблизительно следующим образом: «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, избираемые их законодательными (представительными) органами государственной власти»³.

. Пропагандировавшийся отдельными учеными и политиками подход к формированию Совета Федерации, схожий с «советниковым» способом формирования Бундесрата (характеризуемого многими исследователями как вторая палата парламента + , хотя он формально таким статусом не наделен), когда федеральными законодателями становятся члены правительств регионов (земель), представляется сомнительным, как, собственно, и сам «советниковый» способ.

. Сходное положение имелось в Конституции & применительно к Сенату (раздел 3) до внесения в 1913 г. xvii поправки, которая ввела прямые выборы.

92

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

Конкретные подходы к формированию палаты могут быть разными. Наиболее приемлемый вариант, учитывающий реалии российской государственности и положительный опыт формирования прежних составов палаты, состоит в возвращении в нее председателей парламентов регионов. Они должны образовать одну ее половину. А вторую следует составить из избранных депутатами сенаторов, работающих на постоянной профессиональной основе; срок их полномочий должен быть производен от срока полномочий соответствующего парламента.

Некоторое институциональное усиление региональных парламентов определенно выгодно федеральной власти. Спикеры сейчас не те, что в 1990-е гг., да и без глав они в массе своей никогда бы ни на какие «эксцессы» не отважились. Получится самая настоящая законодательная вертикаль. Через фракции «Единой России» и Совет законодателей сейчас строится квазивертикаль (подробнее об этом см. далее). Чем плохо, если будет практически формальная?

В 2002 г. Миронов создал Совет по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации — Совет законодателей,

в который по должности входят спикер Совета Федерации, первый вице-спикер Думы, один из вице-спикеров Совета Федерации, спикеры региональных парламентов и спикеры палат двухпалатных парламентов.

В новом законе о порядке формирования Совета Федерации нужно будет предусмотреть индивидуальную ротацию членов палаты — представителей от исполнительных органов власти. Как только истекают или досрочно прекращаются полномочия кого-то из них, его должен заменять председатель соответствующего парламента. Пусть никого не пугает, что ротация может затянуться на несколько лет. В крайнем случае можно и «простимулировать» досрочные отставки.

18 ноября 2004 г. в интервью журналистам трех федеральных телеканалов Путин высказал довольно смелое соображение о будущем Совета Федерации. К тому времени Кремль начал переходить от сугубой централизации к «оптимизации» отношений между уровнями власти (см. главу 4). И Президент заявил сле-

93