Путинский федерализм (Централизаторские реформы в России в 2000–2008 годах). Монография

Часть II. Практика

дующее: «Парламент должен работать на профессиональной основе: и нижняя палата — Государственная Дума, и верхняя палата — Совет Федерации. Конечно, Совет Федерации — это прежде всего палата регионов. […] В этой связи мне кажется, что… для решения общенациональных задач, таких как война и мир, границы между субъектами Российской Федерации, использование войск за границей, участие наших Вооруженных сил в миротворческих операциях за границей, а также для решения вопросов, связанных с бюджетом, с утверждением бюджета, — для решения этих вопросов, на мой взгляд, вполне было бы обоснованно вернуть руководителей регионов и руководителей законодательных собраний в верхнюю палату парламента. Но текущую работу все-таки нужно проводить на постоянной и профессиональной основе». Никаких законопроектов после этого он не внес. В об- щем-то сразу было понятно, что Путин лишь поделился собственными (или чужими?) «мыслями по поводу». От которых потом несомненно отказался. Но даже если подобная реформа

ивсерьез обсуждалась в Кремле в контексте «оптимизации», ее тем более не могли не «забраковать». Ведь совмещение порядков формирования Совета Федерации 1996–2000 гг. и нынешнего никак не сообразуется с конституционными положениями

ипрактически труднореализуемо. Вместе с тем отрадно то, что Путин допускает возвращение в сенат спикеров.

Впрезидентском Послании 2007 г. прозвучали другие идеи: «Я знаю, что сегодняшний состав Совета Федерации самым серьезным образом, по-государственному относится к своим обязанностям. И в своей практической деятельности последовательно отстаивает интересы регионов. Вместе с тем многие из находящихся сегодня в этом зале [собравшихся для заслушивания Послания депутатов Думы, членов Совета Федерации, федеральных

ирегиональных руководителей — В. И.] предлагают принять правовую норму, согласно которой субъект Российской Федерации должны представлять граждане, проживающие в нем не менее десяти лет. Согласен с этим предложением, но при условии что изменения будут идти постепенно, в соответствии с действующим порядком ротации членов Совета Федерации: нам не нужно никаких революций». Ввести территориальный ценз действительно предложило руководство Совфеда (Миронов). Хотя он вряд ли необходим, без него вполне можно обойтись, тем более что на прак-

94

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

тике «коренные» сенаторы (бывшие региональные депутаты, спикеры, главы, местные бизнесмены) отнюдь не всегда представляют свои регионы эффективнее постоянно критикуемых «москвичей». С другой стороны, нельзя не приветствовать, что

Президент закрыл тему перехода к прямым выборам Совета Федерации на среднесрочную перспективу. Призыв отказаться от каких-либо «революций» нужно толковать только таким образом.

Остается добавить, что уже летом 2007 г. после небольшой дискуссии между Мироновым и думскими «единороссами» были приняты «цензовые» поправки к Закону о порядке формирования Совета Федерации. С 8 августа 2007 г. сенатором можно избрать или назначить только гражданина, прожившего в соответствующем регионе «в совокупности» не менее десяти лет. При этом сделаны совершенно разумные исключения для лиц:

) уже избиравшихся или назначавшихся в палату до вступления поправок в силу в случае повторного избрания или назначения от тех же регионов;

) избиравшихся или назначавшихся сенаторами от регионов, объединившихся в новые регионы в случае избрания или назначения от новых регионов;

) не менее десяти лет находившихся на военной службе;) не менее десяти лет проработавших в органах и учреждениях

прокуратуры;) не менее десяти лет находившихся на службе в органах внут-

ренних дел, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уго- ловно-исполнительной системы.

. .

Иногда можно услышать, что до 2000 г. федеральная власть могла применять в отношении региональных властей лишь такие меры конституционно-правовой ответственности, как приостановление действия или признание недействительными изданных ими правовых актов. И, дескать, этого вполне хватало.

На самом деле все было сложнее.

Во-первых, до принятия Конституции 1993 г. Президент обладал правами как по отрешению глав от должности, так и по роспус-

95

Часть II. Практика

ку Советов. Причем Ельцин снимал не только назначенных глав, но и избранных. В сентябре 1993 г. он отрешил избранного Главу администрации Брянской области Юрия Лодкина, в октябре того же года снял избранного Главу администрации Амурской области Александра Сурата, а в ноябре распустил Свердловский облсовет, принявший решение о создании так называемой Уральской республики³, и т. д. Президент отрешал назначенцев и после 1993 г. В июле 1997 г. Ельцин сместил Главу администрации Кемеровской области Михаила Кислюка (и назначил Амана Тулеева). Справедливости ради отметим, что после принятия Конституции права распускать региональные парламенты ни у Президента, ни у Федерального Собрания не было и избранных глав Ельцин не снимал.

Во-вторых, по состоянию на начало 2000 г. Центр мог воздействовать на регионы посредством:

1)конституционных прав Президента, Государственной Думы, Совета Федерации, депутатов Думы (составивших группу численностью не менее одной пятой от состава палаты), Правительства, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда обращаться в Конституционный Суд с запросами о конституционности региональных конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов (ч. 2 ст. 125) ;

2)законодательных полномочий Президента и Правительства обращаться в суды с заявлениями о признании противоречащими федеральным законам региональных нормативных правовых актов целиком или частично;

3)законодательного полномочия прокуратуры приносить протесты на решения законодательных и исполнительных органов власти регионов и обращаться в суды¹;

. Одновременно был отрешен областной глава Эдуард Россель, ельцинский назначенец, который был главным инициатором провозглашения «республики». Правда, в 1995 г. он победил на губернаторских выборах. Вернулся во власть, кстати, и Юрий Лодкин, вновь выиграв выборы в 1996 г. Россель правит до сих пор, а Лодкина выдавили лишь в 2004 г.

. Своим правом обращаться в Конституционный Суд Президент и думцы в 1990-е гг. пользовались, и достаточно активно.

. До 2003 г. это полномочие толковалось расширительно, вплоть до полномо-

96

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

4)конституционного права Президента приостанавливать до суда действие актов региональных органов исполнительной власти, противоречащих, по его мнению, Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушающих права человека и гражданина (ч. 2 ст. 85)².

В-третьих, Центр в 1990-е гг. стремился к расширению арсенала мер конституционно-правовой ответственности. Так, принятым в 1999 г. Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» конституционное право Президента приостанавливать до суда действие актов региональных органов исполнительной власти было дополнено правом приостанавливать также действие актов глав (если упрощенно, до этого Президент России мог приостановить до суда действие постановления Правительства Башкортостана, но не было ясно может ли он также поступить с указом Президента республики).

В-четвертых, и это, пожалуй, главное — Конституция провозглашает единство системы государственной власти в России и устанавливает единую систему, вертикаль исполнительной власти (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77). Из этого следует, что расширять арсенал мер кон- ституционно-правовой ответственности федеральная власть не только может, но и прямо обязана.

Втаком контексте инициативы 2000 г. предстают уже в несколько ином свете.

Путин решил добиться закрепления за Президентом прав отрешать от должности избранных глав и инициировать роспуск парламентов,

чия прокуроров субъектов Федерации опротестовывать положения региональных конституций и уставов и обращаться в суды общей юрисдикции в случае отказа регионалов устранять выявленные нарушения. Но до 2000 г. прокуратура им, мягко говоря, не злоупотребляла. Зато в ходе кампании 2000–2001 гг. по приведению регионального права к федеральному знаменателю прокуроры и подключенные ими суды занимались в первую очередь конституциями и уставами. Однако Постановление Конституционного Суда от 18 июля 2003 г., вынесенное по запросу Курултая Башкортостана, Государственного Совета Татарстана и Верховного Суда Татарстана зафиксировало, что конституции и уставы могут оспариваться только в Конституционном Суде, а из прокуроров их вправе оспаривать лишь Генеральный прокурор.

. В 1993–1999 гг. Ельцин приостановил действие не более полутора десятков региональных актов.

97

Часть II. Практика

а также права временно отстранять глав в случае возбуждения против них уголовных дел. Соответствующие поправки к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» Дума приняла уже 30 июня 2000 г., то есть еще раньше, чем новый Закон о порядке формирования Совета Федерации. Но 7 июля сенаторы отказались их одобрить. Однако 19 июля думцы повторно приняли поправки квалифицированным большинством и направили их на подпись Президенту.

Нет смысла анализировать подробности дискуссий между президентурой, депутатами и регионалами относительно содержания поправок. Можно отметить лишь, что предложенные Путиным механизмы были в процессе обсуждения и согласования в чем-то упрощены, а в чем-то изрядно усложнены. И это при том, что они и так изначально были сложными, специалисты высказывали сомнения по поводу перспектив их использования. Что же получилось на выходе?

Начнем с парламентов. В 1993 г. Советы распускались одним волевым решением Президента (указом). Теперь следует начинать с предупреждения. Но его нельзя вынести «на пустом месте». Основанием может быть лишь принятие конституции или устава, закона либо иного нормативного правового акта, который противоречит Конституции и/или федеральному конституционному закону и/или федеральному закону. Причем противоречие обязательно необходимо установить в судебном порядке. Парламенту дается срок (по общему правилу шесть месяцев, но суд вправе предусмотреть и другой), в течение которого он обязан исполнить судебное решение, в том числе отменить либо исправить «выбракованный» акт. Если депутаты ничего не сделают, то опять-таки в судебном порядке нужно зафиксировать, что своим бездействием или упорством они создали препятствия для реализации конституционных и законодательных полномочий органов власти, органов местного самоуправления, нарушили права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. Только по итогам второго суда Президент вправе издать указ о предупреждении. После этого парламенту дается еще три месяца, для того чтобы одуматься и все же исполнить судебное решение. И только в случае уже поистине запредельного упорства, то есть отказа послушать-

98

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

ся не только суд, но и главу государства, последний вносит проект закона о роспуске. Думцы обязаны рассмотреть его за два месяца. (С 2005 г. роспуск парламента положено оформлять указом — см. главу 4).

Показательно, что введенный еще в 1999 г. порядок роспуска парламентов главами не предусматривал никаких предупреждений и тем более специальных законов. Есть конституция или устав, закон либо иной нормативный правовой акт, который противоречит Конституции и/или федеральному конституционному закону и/или федеральному закону и/или конституции или уставу? Есть судебное решение? Оно не исполняется? Глава вправе распустить депутатов.

Что до самих глав, то с ними Президенту тоже все полагалось начинать с предупреждений. Чтобы получить предупреждение, губернатору или президенту региона было необходимо:

) либо издать нормативный правовой акт, противоречащий Конституции и/или федеральному конституционному закону и/или федеральному закону, затем дождаться решения суда, устанавливающего противоречие, и не принимать мер по его исполнению (в течение двух месяцев или иного предусмотренного судом срока);

) либо уклоняться (также в течение двух месяцев), причем не обращаясь в суд, от отмены или исправления своего акта или акта органа исполнительной власти региона, действие которого приостановлено президентским указом. После указа о предупреждении у главы есть месяц для устранения беззакония, и, если он им не воспользуется, его отрешат от должности еще одним специальным указом. Разумеется, допускалось обжалование указа об отрешении в Верховном Суде.

Временное отстранение главы от исполнения обязанностей по Закону 2000 г. требовалось осуществлять следующим образом: если ему предъявлялось обвинение в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления³, то Генпрокурору следовало

. По действовавшей в 2000 г. редакции Уголовного кодекса тяжкими преступлениями считались умышленные и неосторожные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное Кодексом, не превышало десяти лет лишения свободы, а особо тяжкими — умышленные деяния, за совершение которых установлено наказание в виде лишения свободы на срок

99

Часть II. Практика

внести мотивированное представление Президенту о временном отстранении главы. Первое лицо при этом не было обязано прислушаться к прокуратуре (т. е. оставлялось пространство для переговоров о «мирном» разрешении проблемы).

Сопоставляя проекты поправок и принятый вариант, нетрудно сделать вывод, что Кремль вовсе не собирался устраивать массовую расправу с регионалами (а именно такие планы ему в то время приписывали, хотя было очевидно, что нет ни доверенных кадров в необходимом количестве, ни ресурсов для гарантированного обеспечения побед на выборах и купирования последствий возможной дестабилизации отдельных регионов). Его интересовали даже не столько работоспособные механизмы роспуска парламентов

иотрешения глав, сколько смена правил игры в принципе, не ротация, а подчинение регионалов. На тот момент оказалось достаточно напоминания о ельцинской практике начала — середины 1990-х гг.

ивведения дополнительных мер конституционно-правовой ответственности. Также очевиден акцент на тематике «зачистки» регионального права, которую в то лето разворачивали полпреды, прокуроры и минюстовцы. Центр послал еще один внятный сигнал, что намерен заставить уважать федеральную Конституцию, законы и свои решения, а с теми, кто с этим не согласен, могут поработать правоохранители. Ведь парламентского иммунитета главы лишены…

Естественно, в 2000–2004 гг. ни одного главу не отрешили

идаже временно не отстранили (и не распустили ни один парламент). Было немало тех, кто разными путями сопротивлялся централизации, однако границ они не переходили, и проблемы с ними решались политическими мерами. Закон 2000 г. остался ружьем, которое просто висит на стене.

После реформы 2004 г. эти поправки в основном утратили значение (подробнее об этом см. в главе 4). Но из этого, конечно, нельзя делать вывод, что в 2000 г. их не следовало принимать . Ровно наоборот.

свыше десяти лет или более строгое наказание. В 2001 г. из числа тяжких преступлений исключили неосторожные деяния.

. Их конституционность была подтверждена Постановлением Конституционного Суда от 4 апреля 2002 г.

100

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

. . 7 июля 2000 г. был принят еще один пакет президентских поправок — к Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ими были предусмотрены права глав регионов предупреждать, а затем отрешать местных глав и права региональных парламентов также предупреждать (по собственной инициативе или по обращению глав регионов), а после распускать местные представительные органы, принимая соответствующие законы.

Основание для предупреждения — отказ в установленный срок отменить или исправить местный нормативный акт (либо отдельные его положения), который признан судом противоречащим федеральным и/или региональным нормативным актам и/или местному уставу и повлекшим нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина либо наступление иного вреда. Основание для отрешения или роспуска — отказ исполнить решение суда после предупреждения.

Вертикаль как бы продлялась на местный уровень («как бы» — потому что продлять ее при полном соблюдении Конституции затруднительно). Но это предполагало не только компенсационное усиление глав субъектов Федерации. Учитывая сложность процедур роспуска и отрешения, это усиление скорее формальное. Тем более что губернаторы и президенты не получили права отрешать глав региональных центров, его записали за Президентом России. Тот также наделялся правом в случае бездействия властей регионов как предупредить и отрешить любого другого местного главу, так и предупредить местный представительный орган и инициировать его роспуск, внеся проект специального федерального закона. Таким образом, одновременно с «вертикализацией» Центр огородил для себя важный участок субфедерального политического пространства, которое многие регионалы по определению считали своим.

Еще раз забежим вперед. В новом Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. такое «огораживание» более не проводится. Вопросы ответственности местных глав и ассамблей целиком переданы «на откуп» региональным главам и парламентам. Муниципальная ассамблея может быть распущена региональным законом, проект которого должен вноситься главой региона. Основание — отказ в установленный срок отменить или исправить принятый нормативный акт,

101

Часть II. Практика

который в судебном порядке признан противоречащим федеральным и/или региональным нормативным правовым актам и/или местному уставу. Глава региона также вправе отрешить местного главу или главу местной администрации (теперь местный глава может исполнять полномочия главы местной администрации или председателя местной ассамблеи) за:

) отказ опять же в установленный срок отменить или исправить изданный акт, который судом признан противоречащим федеральным и/или региональным актам и/или местному уставу;

) отказ в установленный срок принять меры по исполнению решения суда, которым его действия оценены как влекущие нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Федерации, национальной безопасности Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства, нецелевое расходование субвенций из федерального или регионального бюджета.

Чтобы обеспечить себя площадкой для общения с главами и частично компенсировать им статусный и моральный урон, Владимир Путин принял решение образовать специальный совещательный орган из них — Государственный совет.

Государственным советом назывался законосовещательный орган Российской империи, учрежденный в 1810 г., после реформы 1906 г. он стал одним из законодательных органов. Осенью 1991 г. был учрежден Госсовет , в него включили руководителей союзных республик. С теми из них, кто приезжал на заседания, Горбачев обсуждал проект нового Союзного договора. Тогда же Государственный секретарь России Геннадий Бурбулис пытался создавать Госсовет при Ельцине (из «заслуженных демократов»).

В 2000 г. в ходе прохождения через Федеральное Собрание «майских реформ» главами и спикерами было высказано много просьб найти способ привлечь их к решению общефедеральных задач

102

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

и обеспечить им доступ к Президенту. В июле Владимир Путин объявил, что ответом на них будет создание Госсовета . Нет никаких сомнений, что он хотел немного успокоить регионалов, дабы те меньше переживали по поводу проводимых реформ. Совет Федерации одобрил новый порядок своего формирования 26 июля 2000 г., а 27 июля датировано президентское поручение готовить проект соответствующего указа. Изначально в Кремле планировали включить в Госсовет только часть регионалов (в частности, Сурков в интервью «Коммерсанту», опубликованном 17 июля, рассказал об идее сформировать новый орган из руководителей регионов, которые «питают бюджет»). Но в итоге от открытого ранжирования глав, а значит и регионов отказались.

Некоторые главы поняли Путина не вполне адекватно. Они почему-то решили, что Госсовет будет третьей палатой Федерального Собрания и ему передадут наиболее важные полномочия Совета Федерации. Такое мнение, например, открыто высказывал североосетинский Президент Александр Дзасохов. Проблема даже не в том, что это потребовало бы внесения поправок в Конституцию и вообще трехпалатный парламент есть совершенная экзотика в контексте мирового парламентского опыта, которая ничего не дает и оценить ее могут только компаративисты. Проблема в том, что регионалов не для того выталкивали из федерального политического пространства, чтобы немедленно вернуть обратно. (Нельзя, однако, исключать того, что на прохождении Закона о порядке формирования Совета Федерации через Федеральное Собрание подобные заблуждения сказались позитивно.)

1 сентября 2000 г. Президент подписал Указ об учреждении Госсовета и утверждении Положения о нем. Естественно, ни о какой третьей палате и речи не шло — здесь была реализована концепция совещательного органа, в который на общественных началах входят Президент в качестве председателя и главы. «Госсовет […] не должен подменять в своей работе парламент или Правительство», — окончательно расставил все точки над «i» Путин на первом заседании нового органа 22 ноября.

. Идея создания Госсовета, включающего глав и спикеров, была высказана в письме Богомолова, Прусака и Савченко.

103