Путинский федерализм (Централизаторские реформы в России в 2000–2008 годах). Монография

Часть II. Практика

в состав края или области, а те включают их не как равноправные субъекты Федерации, а как носители других статусов. Будучи членами Федерации, край или область и автономный округ суть самостоятельные равноправные субъекты, а если их рассматривать как «входящую» и «включающую» территориальные единицы, то это два субъекта, между которыми возможны и даже обязательны субординационные отношения.

Статус субъектов Федерации — базовый видовой статус российских регионов. В то время как статусы «входящей» и «включающей» территориальных единиц — это другие видовые статусы. Грубо говоря, есть единый для всех набор прав и обязанностей,

иесть наборы прав и обязанностей только для определенных групп регионов. По состоянию на 1993 г. один российский край

ишесть областей являлись одновременно субъектами Федерации

и«включающими» единицами, девять автономных округов — субъектами Федерации и «входящими» единицами¹.

Отаких тонкостях никто не задумывался, тем более что некоторые округа в 1990-е гг. взяли курс на отделение от края, областей. «Вырваться на свободу», добившись принятия специального Закона, удалось только . Остальных, включая 2' и !, Центр осадил. Им оставалось только всячески демонстрировать самостоятельность, к примеру, отказываясь проводить на своих территориях краевые или областные выборы. Особенно жестко вели себя именно 2' и !, а также .

В качестве регуляторов отношений между краем, областями

ивходящими в их состав автономными округами Конституция называет федеральный закон и договор между органами государственной власти (ч. 4 ст. 66). В 1990-е гг. предпринимались попытки принять закон об основах отношений края, областей с автономными округами, но успехом они не увенчались. Что до договоров, то они активно заключались, и некоторые из них сыграли свою положительную роль в снятии спорных вопросов, налаживании сотрудничества и т. д. Однако их юридическое качество в целом было невысоким.

. Уместно напомнить, что Москва и Санкт-Петербург, имея видовой статус субъектов Федерации, также, будучи городами, потенциально имеют видовой статус местных территориальных единиц (территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление) — согласно части 1 статьи 131 Конституции.

144

Глава 2. Реформа Козака (2003–2007 гг.)

В конечном счете проблему пришлось решать Конституционному Суду. В Постановлении от 14 июля 1997 г. было четко указано, что территория «входящего» автономного округа есть составная часть территории края или области, а население округа — часть населения края или области. Поэтому население округа должно принимать участие в выборах в краевые или областные органы власти. Но «вхож- дение-включение» не умаляет статус округа как субъекта Федерации, не лишает его права на законодательство, систему органов государственной власти и пр. Оно создает основания для распространения юрисдикции края, области на окружную территорию, но это распространение не происходит автоматически, а должно опосредоваться законами и договорами. По сути, Суд пусть косвенно, но все же признал различие между статусами, с одной стороны, субъектов Федерации, а с другой — «входящих» и «включающих» территориальных единиц.

Вместе с тем судьи постановили, что федеральным законом могут быть определены случаи и пределы распространения полномочий края или области по предметам совместного ведения Федерации и регионов на округ. Иначе говоря, Центр якобы вправе передать краю, области осуществление полномочий округа (сами полномочия от одного региона другому передать нельзя никоим образом), то есть установить между ними субординационные отношения. Причем отсутствие договоров между краем или областью и округом, по мнению Суда, не может считаться препятствием для такого законодательного решения. Данная позиция многими специалистами оценивалась как крайне спорная, поскольку она полностью перечеркивает конституционные установления о равноправном положении регионов в Федерации и об их равноправии в отношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 1, 4 ст. 5).

Выше уже говорилось, что статус субъекта Федерации для российских регионов базовый, то есть он влияет на все другие их статусы, он первичен. Равноправие, безусловно, исключает «подчинение» округа краю без его на то согласия. «Подчинение», то есть передача округом осуществления полномочий по предметам совместного ведения Федерации и регионов и по предметам собственного ведения регионов или согласие осуществлять некие полномочия совместно, предопределено «вхож- дением-включением», но должно оформляться только договорным путем.

Вмешательство федерального законодателя в этой связи допустимо лишь в исключительных случаях, в частности для закрепления обязательности участия округов в краевых или областных выборах и референдумах.

145

Часть II. Практика

Следовательно, федеральной власти надлежало сделать ставку на договорное регулирование и использовать свой властный ресурс для убеждения или, будем прямо говорить, принуждения к заключению договоров. Те же 2' и нельзя сравнивать ни по уровню экономического развития, ни по доходам бюджета, ни по численности населения. Поэтому тем более нужна была тонкая договорная настройка: в одном случае передача области или краю осуществления максимального объема окружных полномочий, в другом — только договоренности о совместной реализации полномочий областью и округами и т. д.

У Центра долгое время не было ясной позиции относительно будущего сложносоставных регионов. Можно вспомнить, например, что заявил Президент во время своей рабочей поездки в Красноярский край в марте 2002 г. В то время отношения между краем и в очередной раз обострились из-за споров о принадлежности города Норильска и его спутников (исторически это был краевой анклав внутри ), на территории которых расположены производства «Норильского никеля», и соответственно о налоговых платежах. Путин тогда высказался за урегулирование спорных вопросов посредством заключения договора. «Конечно, Красноярский край — это сложновыстроенный субъект Российской Федерации, может быть, даже излишне усложнен. Не думаю, что это в свое время было сделано правильно. Но поскольку так получилось, ничего с этим не поделаешь, нужно исходить из того, что мы имеем» — из этих слов не следовало желания обратиться к радикальным решениям.

Тем не менее к ним, увы, пришли. В Законе 2003 г. закрепили, что все федеральные полномочия по предметам федерального ведения, осуществление которых возложено на регионы, и все полномочия регионов по предметам совместного ведения, реализуемые за счет федеральных субвенций (теперь это федеральные полномочия), осуществляются на территориях «входящих» автономных округов краевыми, областными органами власти. Что касается полномочий регионов по предметам совместного ведения, финансируемых из региональных бюджетов, то краю, областям передано осуществление на территориях округов 24 (наиболее важных) полномочий².

. Этот перечень ни разу не дополнялся, хотя общий перечень полномочий ре-

146

Глава 2. Реформа Козака (2003–2007 гг.)

Более того, в Законе записали, что доходы от собранных на территориях округов федеральных налогов, подлежащие по общему правилу зачислению в бюджеты регионов, должны поступать в краевой и областные бюджеты. Аналогичная норма содержится и в принятых в 2004 г. поправках к Бюджетному кодексу (Закон от 20 августа 2004 г.). Там же установлено, что дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (+++ +) для края, областей, в состав которых входят округа, рассчитываются для консолидированного бюджета края, области, включая бюджеты автономных округов, и зачисляются в бюджет края, области и т. д.

Таким образом, с 2005 г. округа лишались практически всего. И власти, и денег. Считалось, что это будет подвигать их к объединению с краем, областями в новые регионы. Но кнут сочетали

спряником. В поправках к Бюджетному кодексу было предусмотрено исключение для автономных округов, которые пожелают слиться с краем, областями и проведут до 1 января 2006 г. объединительные референдумы. В отношении них норма о расчете дотаций из +++ + для консолидированного краевого, областного бюджета, включая окружные бюджеты, должна начать действовать только с 1 января 2009 г. Остальные подпадали под нее

с1 января 2006 г. (Для объединяющихся регионов были введены и некоторые другие послабления.)

Не скрывалось, что на позицию Комиссии и президентуры существенное влияние оказали руководители Тюменской области и лично Сергей Собянин. Они ставили задачу как минимум увеличить доходы областного бюджета за счет 2' и !, а как максимум — реально подчинить себе округа. Власти других «включающих» регионов были куда менее заинтересованы в столь жестком подходе — либо потому, что с «их» округов, что называется, взять нечего, а принимать на себя лишнюю ответственность никому не нужно, либо потому, что отношения

сокружными коллегами были уже давно отрегулированы формальными и неформальными соглашениями.

Вместе с тем (под давлением окружных лоббистов) часть драконовских положений дополнили договорными «лазейками».

гионов по предметам совместного ведения, финансируемых из региональных бюджетов увеличился за минувшие годы с 41 до 72 позиций.

147

Часть II. Практика

Край, область получили право через договор целиком или частично отказаться от законодательного поручения осуществлять на территориях округов полномочия: и федеральные по предметам федерального ведения, возложенные на регионы, и региональные (теперь федеральные) по предметам совместного ведения, реализуемые за счет федеральных субвенций, и региональные по предметам совместного ведения, реализуемые за счет региональных бюджетов, то есть передать осуществление всех этих полномочий округам (ст. 3 поправочного Закона 2003 г.). Договором также можно перенаправить округам доходы собираемых на их территориях от федеральных налогов

идотации из +++ + в округа (п. 1 ст. 2617 Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных)

иисполнительных органов», п. 4 ст. 56, п. 9 ст. 131 ). Хотя последнее не согласуется с Конституцией, относящей федеральный бюджет и федеральные налоги к исключительному ведению Федерации (п. «з» ст. 71).

Что произошло дальше? Округа стали добиваться „договорной реституции“. 2' и ! весьма преуспели. Тюменская область по Договору, заключенному 12 августа 2004 г. (со сроком действия до 2010 г., в 2008-м срок его действия продлили до 2015-го), отказалась в пользу округов от осуществления на их территориях 24 законодательно установленных региональных полномочий по предметам совместного ведения, финансируемых из региональных бюджетов. При этом область обязалась учитывать интересы округов при разработке и реализации областных программ по 11 направлениям (включая строительство, реконструкцию, ремонт и эксплуатацию дорог регионального значения, социальную поддержку отдельных категорий населения в рамках внутриобластных миграционных процессов, организацию оказания специализированной медицинской помощи в областных учреждениях и организациях и т. д.). Одновременно область перенаправила округам доходы от федеральных налогов, собираемых на их территориях, оставив себе поступления от налога на прибыль организаций по нормативу в размере 29,5 процента (Федерация по Бюджетному кодексу передает регионам 100 процентов поступлений от него, то есть область получает 29,5 процента поступлений от налога на прибыль с территорий округов) и от налога на добычу полезных ископаемых в виде угле-

148

Глава 2. Реформа Козака (2003–2007 гг.)

водородного сырья по нормативу в размере 100 процентов (Федерация отдает 5 процентов).

Красноярский край по двум договорам — с и /³ (подписаны 29 сентября 2004 г.) отказался от осуществления любых полномочий на их территориях, да еще взял обязательство помогать субвенциями. Эти договоры действовали с 1 января 2005 г. по 1 января 2007 г.

До 1 января 2006 г. к отказу от статуса субъектов Федерации склонились и провели необходимые референдумы только ,, и / (подробнее см. в главе 3).

Парламент даже обратился в Конституционный Суд, требуя защитить себя и другие округа от федерального законодателя. Но судьи вынесли отказное Определение, общий смысл которого сводится к тому, что Закон 2003 г. и поправки к Бюджетному кодексу Конституцию-де не нарушают .

Получается, что вместо политического стимулирования договорного процесса в конституционном русле использованы явно неконституционные законодательные конструкции. Но в итоге все же пришлось обратиться к договорам. При убеждении округов в необходимости слиться с краем, областями в новые регионы, разумеется, Закон 2003 г. сыграл свою роль. Дескать, если не объединитесь, останетесь регионами второго сорта со всеми вытекающими последствиями. Но, как представляется, и без Закона у Центра было и есть достаточно ресурсов для увещевания окружных элит. В общем, напрасно здесь Конституцию нарушили.

Закон 2003 г. также зафиксировал возможность временного осуществления полномочий органов государственной власти региона федеральными органами государственной власти, в том числе ин-

. Тюменская область благодаря Закону 2004 г. увеличила свои доходы в пять (!) раз, став одним из самых богатых регионов.

. Архив автора.

. В 2007 г. Архангельская область отказалась от «договорной реституции». Наблюдатели сочли, что это сделано по прямому указанию Центра (полпредства), «стимулирующего» объединение с областью.

149

Часть II. Практика

ституционализировал ее как новую меру конституционно-пра- вовой ответственности.

Из Закона следует, что Федерация может взять на себя реализацию полномочий как по предметам совместного ведения, так и по предметам регионального ведения. Оснований перечислено три:

) отсутствие органов государственной власти региона при невозможности сформировать их в установленном порядке из-за стихийного бедствия, катастрофы, иной чрезвычайной ситуации (сразу вспоминается Чечня в 1991–2001 гг );

) возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти региона просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая 30 процентов собственных доходов регионального бюджета в последнем отчетном году;

) установленное судом нарушение исполнительным органом государственной власти региона Конституции, федерального закона, нормативных правовых актов Президента и Правительства при реализации полномочий, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

В первом случае решение о возложении соответствующих полномочий на федеральные органы государственной власти принимается Президентом по согласованию с Советом Федерации и оформляется в виде указа. Отдельно оговорено, что Федерация не может возложить на себя полномочия по принятию конституции (устава) региона, по установлению региональной системы органов государственной власти, по изменению статуса и границ региона.

Во втором случае в регионе на срок до одного года вводится временная финансовая администрация, решение принимается Высшим Арбитражным Судом по ходатайству Правительства (временная финансовая администрация призвана восстановить платежеспособность региона и во исполнение этой задачи вправе в том числе принимать меры по реструктуризации просрочен-

. Для управления Чечней вплоть до 2003 г. создавались различные особые федеральные органы.

150

wxBAB 3. –”‰–@EGEDG ‰GwD?E?A (2003 – 2008 ww.)

В 1990-е гг. одной из любимых тем у столичных экспертов и публицистов было укрупнение регионов. Его пропагандисты чаще всего ссылались на якобы запредельное количество субъектов Федерации (действительно, столько субъектов нет ни у одного федеративного государства ), что, мол, препятствует нормальному управлению страной, способствует сохранению нерациональной территориальной структуры власти, а главное, экономически невыгодно. Применительно к последнему разъяснялось, обычно в непубличном порядке, что укрупнение посредством слияния слабых и бедных регионов с сильными

ибогатыми, в первую очередь, позволит уменьшить нагрузку на федеральный бюджет: снизится потребность в дотациях

исубвенциях, сократятся расходы на федеральные территориальные органы и т. д. На региональном уровне, разумеется, много говорилось об «объединении экономических потенциалов» и т. п. Одновременно кое-где выдвигались лозунги «восстановления исторической целостности» и «собирания земель». Надо иметь в виду, что вывод автономных областей из состава краев и областей в 1990 г., предоставление автономным округам статуса субъектов Федерации в 1992 г. нередко

воспринимались частью элит и населения «материнских» регионов как утраты. Поэтому разговоры об «искусственном разделении», которое можно и нужно преодолеть, находили известный отклик, например, в Красноярском крае, лишившемся

. Хотя, с другой стороны, ни одна федерация не имеет такой огромной территории.

152

Глава 3. Укрупнение регионов (2003–2008 гг.)

Хакасии и столкнувшемся с сепаратизмом . Кроме того, в отдельных случаях отмечался некий «региональный империализм», стимулируемый амбициозными главами, которые хотели бы «округлить владения». Играл свою роль и этнический фактор: так, предлагалось, в частности, объеди-

нить все «бурятские» регионы (Бурятию, , ), все «ненецкие» ( , , !) и т. д.

Однако, как часто бывает, разговоры разговорами, а до ка- ких-либо практических шагов дело не дошло. Да и не могло дойти, поскольку на федеральном уровне никакой внятной позиции не формулировалось. А без активного участия Центра нечего было и думать об успехе объединительных проектов. Все же прекрасно понимали, что по сути речь идет не о слияниях, а о поглощениях одних субъектов Федерации другими

со всеми вытекающими для элит поглощаемых регионов последствиями (потери статуса, ресурсов, влияния и пр.) Но ни один претендент на роль «поглотителя» не имел никаких реальных рычагов воздействия на потенциально поглощаемый регион. Это не говоря о том, что не было необходимого по Конституции федерального конституционного закона о порядке образования новых регионов.

В первые годы президентства Владимира Путина разговоры об укрупнении активизировались. Сам он публично высказывался в том ключе, что только регионы должны решать, объединяться им или нет, Центр никого принуждать не будет.

На самом же деле в Кремле посчитали необходимым ликвидировать как минимум десяток наиболее отсталых регионов, в число которых попали, в основном, автономные округа. (О том, как последние законодательно «подтолкнули» к объединению с краем, областями, уже говорилось в главе 2.) И Президент дал отмашку.

153