Путинский федерализм (Централизаторские реформы в России в 2000–2008 годах). Монография

Часть II. Практика

Во-вторых, благодаря усилению зависимости глав от Центра удалось произвести серьезную ротацию региональных политических и управленческих команд, внедрить в них ряд выдвиженцев федеральных структур.

В-третьих, Администрация Президента сумела сформировать определенный кадровый резерв. И даже тем главам, которым Путин выразил доверие, которых представил к назначению по истечении срока их полномочий, сейчас уже подобраны или подбираются потенциальные сменщики.

Исполнительная вертикаль достроена. Тем не менее среди экспертов популярна критическая точка зрения, согласно которой в случае некой кризисной ситуации главы, низведенные до уровня исполнителей воли Центра, не станут или не смогут принимать самостоятельные решения и вся ответственность ляжет на плечи федерального руководства, оно не сможет переложить

ееили разделить с регионалами.

Тут следует возразить. Уже говорилось, что бесланская траге-

дия в очередной раз доказала, что россияне воспринимают власть как единое целое и возлагают ответственность за сколько-нибудь существенные проблемы, кризисы, беды в первую очередь на руководство страны, на «царя». Главы субъектов Федерации — это «бояре», то есть зависимые от «царя» субъекты власти. С учетом того, что в ряде регионов президенты и губернаторы сумели поставить себя как «маленьких царей» («ханов», «князей»), российский Президент — «большой царь».

«Царь» — необязательно «добрый» в народном восприятии (вспомним хотя бы ельцинское правление), соответственно региональные «бояре» и «маленькие цари» необязательно «злые». Однако в любом случае «большой царь» отвечает и за себя, и за них. Так было во времена, когда они избирались, такое положение, естественно, сохраняется и сейчас. Здесь ничего не изменилось.

Вместе с тем главы теперь не могут целенаправленно канализировать народное недовольство на Центр. Раньше они очень любили это делать, особенно в ходе избирательных кампаний. Сегодня же любой, кто начнет спекулировать на антимосковской теме, навлечет на себя крупные неприятности.

Утверждать, что избранные главы по определению ответственнее, эффективнее, «стратегичнее» назначенцев, никак нельзя. Нужно помнить, что целый ряд авторитетных глав-старожилов,

204

Глава 4. Путинская реформа (2004 — … гг.)

по два-три раза проходивших выборы, изначально были назначенцами Ельцина — Лужков, Тулеев, Россель, Филипенко, Кресс и др. И что многие «народные избранники» не справлялись с управлением, разваливали свои регионы, попадались на криминале (тут можно упомянуть не только Логинова и Короткова с алтайским Евдокимовым, но и красноярского Александра Лебедя¹, тверского Владимира Платова¹, ульяновского Владимира Шаманова¹ и др.) Уже можно было убедиться, что, к примеру, Шанцев правит гораздо лучше чем Ходырев, Артяков — чем Титов, а Тхакушинов — чем Совмен. Той же Нижегородской области наконец повезло получить нормального руководителя (три губернатора, сменившиеся с 1991 г., были откровенно неадекватны этому региону).

Серия стихийных и организованных протестных выступлений против реформы системы социальных льгот в январе 2005 г. заставила власть, во-первых, скорректировать ее, во-вторых, пере-

. Боевой генерал, ставший в 1990-е гг. популярным федеральным политиком. Был задействован окружением Ельцина на выборах Президента в 1996 г. для размывания протестного электората. В первом туре выборов занял третье место. Сразу после этого получил посты секретаря Совета Безопасности и помощника Президента, но из-за амбициозности и конфликтности быстро их лишился. Успел лишь подписать «Хасавюртовский договор» с чеченскими мятежниками и террористами, поставивший точку в первой чеченской войне и зафиксировавший фактическое поражение России. Избравшись при поддержке ряда биз- нес-структур в 1998 г. красноярским Губернатором, Лебедь продемонстрировал полную управленческую некомпетентность, склонность к волюнтаризму и фаворитизму. Постепенно рассорился практически со всеми союзниками. Гибель в авиакатастрофе спасла его от позора неминуемого поражения на следующих выборах (хотя не факт, что он вообще рискнул бы в них участвовать).

. Платов дважды избирался главой, в 2003 г. проиграл выборы, в 2005 г. был осужден на пять лет лишения свободы за превышение должностных полномочий, в 2006 г. приговор был смягчен — до трех лет лишения свободы условно.

. Еще один боевой генерал, герой обеих чеченских войн. В 2000 г. победил на выборах многолетнего главу Ульяновской области Юрия Горячева. Оказался еще более бестолковым руководителем, чем Лебедь (что само по себе «достижение»!). В 2004 г. Кремль легко убедил Шаманова не баллотироваться на новый срок — поражение представлялось неминуемым. Он был назначен помощником Председателя Правительства, формально курировал вопросы социальной защиты военнослужащих. В 2006 г. его перевели на должность помощника заместителя Председателя Правительства — Министра обороны (Сергея Иванова). В 2007–2008 гг. — начальник главного управления боевой подготовки и службы войск Вооруженных Сил Министерства обороны. В 2008 г. назначен командующим группировкой российских войск в Абхазии.

205

Часть II. Практика

нести начало большой муниципальной реформы на 2009 г. и ряда других реформ на неопределенный срок. Так что по-настоящему вертикаль испытали на прочность лишь во время думско-президент- ской кампании 2007–2008 гг. Испытания прошли успешно¹.

Реформа 2004 г., то есть достраивание вертикали, как и многие прежние централизаторские мероприятия, по логике должна была сопровождаться предоставлением определенных компенсаций регионам. Отмена ограничений на количество сроков полномочий, которые можно отработать, конечно, радовала глав, но одним этим ограничиться явно было невозможно. К тому же Центр довольно быстро осознал, что суперцентрализация, которую провели тем же Законом № 122, обременительна и даже вредна для него и государства в целом. Поэтому встал вопрос об «оптимизации» отношений между уровнями власти, о некоей балансировке.

Слово «оптимизация» произнес сам Путин на заседании Госсовета 2 июля 2005 г. в Калининграде. Его темой было как раз повышение роли регионов в решении перспективных задач со- циально-экономического развития. К тому времени уже была проведена подготовительная работа (в том числе в рабочей группе Госсовета, которой руководил Глава Коми Владимир Торлопов, делавший доклад на калининградском заседании) по отбору федеральных полномочий, которые можно было бы перераспределить в пользу регионов. В одних случаях предлагалось передать

. Общий результат «Единой России» по стране составил 64,3%. Наилучшие результаты партия власти получила в «национальных» регионах: Чечне (99,4%), Ингушетии (98,7%), Кабардино-Балкарии (96,1%), Мордовии (93,4%), Карачае- во-Черкессии (92,9%), Дагестане (89,2%), Тыве (89,2%), (83,2%), Башкортостане (83,1%), Татарстане (81,1%) и т. д. Дмитрий Медведев был избран Президентом с общим результатом 70,3%. И наилучшие результаты дали практически те же: Дагестан (91,9%), Ингушетия (91,6%), Карачаево-Черкессия (90,3%), Мордовия (90,3%), Тыва (89,3%), Кабардино-Балкария (88,8%), Чечня (88,7%), Башкортостан (88%), ! (83,8%), (81,4%). Отметим, что все пятеро глав- «отличников» ельцинского «призыва» — Жамсуев, Меркушкин, Неелов, Рахимов, Шаймиев — прошли назначения. Еще четверо «отличников» — Кадыров-младший, Каноков, Алиев, Кара-Оол — «новоназначенные». К путинскому «призыву» принадлежат некогда избранные, но уже назначенные Абрамович (уже ушел в отставку) с Зязиковым и «всенародно избранный» Батдыев (уже снят).

206

Глава 4. Путинская реформа (2004 — … гг.)

сами полномочия, в других — лишь делегировать их осуществление. Президент публично все это одобрил, отметив: «Скрупулезно занимаясь разграничением полномочий, мы все больше приближаемся

ик упрочению Федерации».

Втот же день был издан Указ, наделивший глав полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности региональных органов исполнительной власти и территориальных органов Министерства внутренних дел, Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям

иликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной регистрационной службы, Федеральной службы судебных приставов, министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство, а также служб и агентств, подведомственных этим министерствам.

Указ обязал согласовывать с главами кандидатуры на должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Причем в случае отказа в согласовании полагается вновь предложить кандидатуру (можно ту же самую). При повторном отказе можно назначить руководителя территориального органа либо, если назначение осуществляется Президентом, представить кандидата к назначению (уведомив о несогласии главы).

Вобщем, права глав участвовать в назначении тех же министров внутренних дел, начальников , по сравнению с порядком, закрепленным в Законе «О милиции» в редакции 2001 г., оказались расширены. Что до остального, то, по сути, формализованы и опять же немного расширены права руководителей регионов участвовать в назначении руководителей территориальных органов, которые признавались за ними всегда.

В последний день 2005 г. Президент подписал еще одну поправку к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…», а также поправку к Закону «О политических партиях», которые преследовали цель усилить партийную вертикаль и законодательную квазивертикаль, дополни-

207

Часть II. Практика

тельно связать их с исполнительной вертикалью. Инициатором их принятия был Сурков.

Региональные парламенты теперь отнесены к числу субъектов, полномочных предлагать Президенту кандидатуры на должности глав. Инициировать этот вопрос вправе:

) партия, список кандидатов которой по результатам парламентских выборов был допущен к распределению мандатов и получил по его итогам наибольшее число мандатов;

) две и более партии, если списки каждой получили наибольшее и при этом равное число мандатов или если они образовывали блок, который участвовал в выборах, назначенных до отмены права партий создавать блоки, и его список получил наибольшее число мандатов — в этом случае выдвигается совместная инициатива.

В Законе прямо не сказано, но понятно, что право предлагать кандидатуры у парламентов появляется по истечении сроков полномочий глав и в случаях их досрочного прекращения (смерть, добровольная отставка, отрешение Президентом и пр.) Для того чтобы партийная инициатива стала предложением парламента, ее должны поддержать большинство депутатов. Когда инициатив две или больше, на голосование положено вынести все и предложением станет та, которая наберет наибольшее число голосов (оно, однако, должно быть не меньше чем большинство от числа избранных депутатов). В двухпалатных парламентах партийную инициативу надлежит рассматривать на совместном заседании, а голосовать в каждой палате отдельно. Разумеется, обеим палатам нужно высказаться «за» большинством голосов.

Предложение парламента поступит Руководителю Администрации Президента вместе с предложениями полпреда, и вместе же они будут отправлены главе государства. Так следует из поправки, внесенной в Положение «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица…» 11 февраля 2006 г.

Президент вправе отклонить все кандидатуры. В этом случае полпреду нужно будет подобрать новые. У парламента права еще раз предложить своего кандидата нет.

Прецедентов применения этого уточненного порядка было пока только два — в 2006 г. по инициативе «Единой России» Государственный Совет — Хасэ Адыгеи выдвинул в Президенты

208

Глава 4. Путинская реформа (2004 — … гг.)

Асланчерия Тхакушинова, а в 2007 г. также по предложению «единороссов» Законодательное Собрание нового Красноярского края выдвинуло в Губернаторы Александра Хлопонина. В обоих случаях Президент согласился с депутатами. Правда, особо не скрывалось, что кандидатуру Тхакушинова предварительно отобрал полпред Дмитрий Козак. А у Хлопонина вообще не было даже потенциальных конкурентов.

В дальнейшем эксцессы, конечно, возможны, но их можно будет купировать еще на стадии рассмотрения инициативы в парламенте.

Во многих конституциях и уставах в 1990-е гг. закреплялось право региональных глав распускать парламенты. Прописано оно было

ив Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…». Там было сказано, что глава вправе распустить парламент, если тот принял конституцию или устав, закон либо иной нормативный правовой акт, который противоречит Конституции и/или федеральному конституционному закону, и/или федеральному закону и/или конституции или уставу, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а парламент не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Эта норма ни разу не применялась.

В2007 г., по итогам нашумевшей истории с Законодательной палатой Великого Хурала Тывы (после прошедших в 2006 г. выборов группа избранных депутатов во главе с бывшим председателем палаты Василием Оюном длительное время оспаривала поражения ряда своих соратников в одномандатных округах

инесколько месяцев отказывалась участвовать в заседаниях, чем блокировала работу Великого Хурала и спровоцировала политический кризис в республике), были введены дополнительные основания для роспуска парламентов главами. Теперь депутатов можно распустить если они либо не проводят заседания в течение трех месяцев подряд или со дня избрания, правда перед этим необходимо, чтобы факт их пренебрежения своими обязанностями установил суд (после вступления решения суда в силу у главы есть три месяца для принятия решения).

209

Часть II. Практика

Мелочь, конечно, (особенно с учетом того, что парламенты обычно лояльны главам), но в определенных условиях может оказаться необходимой.

В 2006 г. был введен институт оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов. Его, разумеется, прописали все в том же Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» (который после многочисленных правок 2003–2006 гг. стало просто невозможно читать).

Идея внедрения формального порядка оценки эффективности работы глав и их администраций разрабатывалась Козаком,

ееактивно продвигали Собянин и Якушев.

ВЗаконе сказано немного. Во-первых, перечень показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов должен утверждаться Президентом. Во-вторых, главы теперь обязаны предоставлять Президенту доклады о «фактически достигнутых и планируемых значениях показателей». В-третьих, правовыми актами Президента и/или Правительства может быть предусмотрено выделение за счет средств федерального бюджета специальных грантов в целях содействия достижению и/или поощрения достижения наилучших значений показателей.

Указом от 28 июня 2007 г. был утвержден необходимый перечень показателей эффективности. В нем 43 позиции (рабочая группа Госсовета под руководством Якушева в 2006 г. предложила 127!). Среди них: объем валового регионального продукта, объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного человека, динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета, реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников в сравнении с предыдущим годом, доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума, уровень безработицы, уровень смертности, удовлетворенность населения качеством медицинской помощи и общего образования (процент от числа опрошенных), отношение средней цены одного квадратного метра общей площади на первичном (вторичном) рынке жилья к среднедушевым дохо-

210

Глава 4. Путинская реформа (2004 — … гг.)

дам населения в регионе. Более того, главы должны будут отчитываться и по таким показателям, как удельный вес населения, систематически занимающегося физкультурой и спортом и участвующего в культурно-досуговых мероприятиях и в работе любительских объединений (!!!).

Нет, разумеется, единая система исполнительной власти и пр. автоматически предполагает отчетность, причем формально прописанную и прозрачную отчетность глав регионов перед главой государства. Тем более после реформы 2004 г. Но во всем должна быть мера.

Грубо говоря, вместо показателей эффективности работы региональной исполнительной власти разработаны критерии оценки социально-экономической ситуации в регионе, которая зачастую зависит не только и не столько от качества работы действующей власти. Географическое положение, климат, наличие/отсутствие тех или иных природных ресурсов, формировавшаяся десятилетиями структура региональной экономики, складывавшаяся веками структура населения, последствия деятельности предыдущих руководителей региона и страны, деятельность и планы федеральных корпораций и регионального бизнеса, конъюнктуры мировых рынков наконец — эти и многие другие факторы определяют положение дел в регионе и обозримую перспективу.

Указ предписал Комиссии по совершенствованию государственного управления и правосудия (ее по должности возглавляет Руководитель Администрации Президента) разработать и утвердить до 1 августа 2007 г. перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов (!), методику оценки этой самой эффективности и форму доклада глав о достигнутых значениях показателей за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период (!!!). Доклады за 2006 г. главы были обязаны представить в Комиссию до 1 сентября 2007 г., на их основе ей поручалось подготовить сводный доклад Президенту¹ ¹.

. Нельзя не сказать несколько слов о налоговых реформах последних лет. Существуют разные оценки их результатов. Самая популярная исчерпывается словом «разорили».

В «Ведомостях» ( июня г.) приводились выдержки из письма Председателя Счетной палаты России Сергея Степашина Председателю Совета

211

Часть II. Практика

Никаких официальных заявлений относительно этих докладов ни в 2007, ни в 2008 гг. не делалось.

Одним из своих последних Указов (от 28 апреля 2008 г.) Путин передал полномочие по сбору докладов Правительству. Смысл

Федерации Сергею Миронову, в котором проанализированы состояние и доходный потенциал регионов. Источником данных выступали отчеты субфедеральных властей.

Отмена дорожного налога лишила их в г. 129,4 млрд руб. В 2004 г. потери оказались еще больше: была снижена региональная доля платежей за негативное воздействие на окружающую среду и пользование недрами, отменен налог с продаж, Центру отошли платежи за пользование лесным фондом. Всего регионы потеряли 165,5 млрд руб. доходов. В 2005 г. в пользу Центра изменилось распределение налога на прибыль, водного налога, налога на добычу полезных ископаемых — и региональные бюджеты недосчитались еще 199,7 млрд руб. В 2006 г. регионы лишились 100,8 млрд руб. из-за изменения правил уплаты акцизов на алкоголь, земельного и подоходного налогов. Как резюмирует Степашин, в 2002–2005 гг. региональные бюджеты потеряли почти 600 млрд руб. доходов и приобрели новые налоговые доходы всего в размере около 52,9 млрд руб.

При этом федеральные законодатели пользуются правом предоставлять льготы по региональным и местным налогам. Из-за этого, по оценке Степашина, в 2003–2005 гг. регионы недополучили 15 процентов доходов. Правительство пытается компенсировать территориям бюджетные потери, но компенсации зачастую совершенно неадекватны. Например, в 2005 г. бюджет Магаданской области из-за налоговых новаций недосчитался 349,9 млн руб. доходов, а Центр перевел ему всего 19,6 млн руб. — 5,6 процента потерянного.

Из-за этого, по мнению Степашина, разрыв в социально-экономическом развитии территорий увеличивается. Десять богатейших регионов дают 55 процентов всех налоговых поступлений, и, если бы не помощь Центра, доходы бюджета на душу населения в самом бедном регионе были бы в 193 раза меньше, чем в самом богатом. Лишь в 17 регионах подушевой доход выше среднероссийского, а в 72 регионах (где живет 75,3 процента населения страны) — ниже среднего. Чтобы преодолеть угрожающую тенденцию, Степашин предложил перейти к системе трехлетних бюджетов — для того, чтобы регионы могли лучше прогнозировать свои доходы, а также дать им право регулировать льготы по налогу на землю, имущество граждан и подоходному налогу. (Первый трехлетный бюджет был принят в 2007 г.)

Министерство финансов в ответ ссылается на тот очевидный факт, что благодаря снижению налогов ускоряется экономический рост и увеличиваются налоговые поступления. Доказательство тому — постоянный рост налоговых доходов регионов. В 2003–2005 гг. они выросли в 1,7 раза. Объем финансовой помощи Центра при этом не растет, как не увеличивается и количество высокодотационных регионов.

В целом снижение налогов обычно является благом, а налоговая центра-

212

Глава 4. Путинская реформа (2004 — … гг.)

этого решения стал понятен, когда Собянин в мае был назначен заместителем Председателя Правительства — Руководителем Аппарата Правительства (его предшественник на этой должности Сергей Нарышкин стал его же преемником на посту Руководителя Администрации Президента).

лизация имеет позитивный смысл и как часть общей централизации, и как отдельное мероприятие. Не в каждом регионе есть месторождения нефти

игаза, не везде развиты индустрия и инфраструктура и т. д. Так что выравнивать доходы объективно необходимо. Вряд ли стоит комментировать значение финансовой зависимости регионов как инструмента управления ими. Но также очевидно, что Федерации следовало бы все же увеличить доходную базу регионов за счет дополнительных отчислений от федеральных налогов.

И еще один важный вопрос. Большим достижением стала ликвидация внутренних оффшоров. В 1990-х гг. многие регионы имели свои «инвестиционные» законы, по которым при определенных условиях компаниям могли предоставляться значительные налоговые льготы. Оформлялось это через инвестиционные договоры. Например, вложив в основные активы на территории Московской области больше миллиона долларов, можно было платить лишь половину налога на имущество и налога на пользователей автодорог, а региональную и местную часть налога на прибыль не платить вообще. Это позволяло снизить ставку налога на прибыль с 24 до 7,5 процента. В Мордовии и на Чукотке вообще не надо было делать никаких значительных инвестиций — следовало только встать там на налоговый учет и т. д. Российский бизнес, в первую очередь крупный, пользовался внутренними оффшорами очень активно, и в итоге это превратилось в крайне болезненную проблему. С г. регионам запретили «прощать» инвесторам больше чем 4 процента из 24-процентной ставки налога на прибыль. Правда, для компаний, которые успели заключить инвестиционные договоры до 1 июля 2001 г., было сделано исключение. Они могли пользоваться льготами до окончания срока, на который те предоставлены, или до окончания срока окупаемости проекта. В 2003 г. благодаря усилиям Минфина и это исключение перестало действовать. Все льготы были отменены с 1 января 2004 г. — независимо от условий договоров.

Налоговый кодекс разрешает регионам лишь снижать ставку налога на прибыль, как уже сказано, до процентов. Обычно это делается в индивидуальном порядке, но в Пермском крае по инициативе Губернатора Чиркунова такая льгота предоставлена всем без исключения налогоплательщикам-ре- зидентам.

Существенные налоговые льготы предоставляются также в Калининградской

иМагаданской областях, однако они введены федеральными законами.

213