Путинский федерализм (Централизаторские реформы в России в 2000–2008 годах). Монография

Часть II. Практика

путем выделения субвенций местным бюджетам; организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам

вобразовательных учреждениях, находящихся в региональном ведении и пр.

Рамочное регулирование совмещается со «всей полнотой государственной власти», которая предоставлена регионам при осуществлении их полномочий. Ведь эта самая «вся полнота» не может исключать государственной целостности России, единства системы государственной власти и пр.

При дальнейшей детализации разграничения полномочий были допущены многочисленные серьезные перекосы в сторону не просто централизации, а суперцентрализации. Законы от 22 августа и от 29 декабря 2004 г. (вошли в историю под своими номерами — 122 и 199) — комплексные акты, которыми в развитие закона 2003 г. вносились поправки в десятки действующих законов, прописывался целый набор отдельных самостоятельных реформ,

втом числе реформы системы социальных льгот и недропользования, — потом пришлось многократно править. В том числе уточнять компетенционные вопросы.

В2005–2007 гг. в Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» были внесены важные поправки. Во-первых, исправлено нарушение Конституции, допущенное Законом 2003 г. в части выделения региональных полномочий по предметам совместного ведения, по которым производится детальное законодательное регулирование, осуществляемых за счет федеральных субвенций. Теперь региональными являются только те полномочия в пределах совместного ведения, по которым возможно лишь рамочное регулирование, которые финансируются из бюджетов субъектов Федерации. Во-вторых, зафиксирована и подробно прописана вытекающая из конституционных положений (ч. 1, 2 ст. 76) возможность законодательной передачи региональным органам государственной власти осуществления федеральных полномочий по предметам собственного федерального и совместного ведения с одновременным предоставлением субвенций (при этом регионами разрешено использовать и собственные материальные ресурсы и средства). В-третьих, допущено соучастие регионов

вреализации федеральных полномочий по предметам собственного фе-

134

Глава 2. Реформа Козака (2003–2007 гг.)

дерального и совместного ведения. Последнее означает совместное осуществление федеральных полномочий Центром и регионами. Возможность такового должна предусматриваться отраслевыми федеральными законами. Каждый отдельный регион должен решить сам, насколько ему нужно соучастие, тем более что оно может потребовать финансирования из собственных средств, за инициативность субвенции не положены. Будущее покажет, насколько эффективной окажется эта форма взаимодействия федеральной и региональной власти.

Соответственно, сейчас полномочия по предметам федерального ведения делятся на:

- ) полномочия, осуществляемые органами государственной власти Федерации;

- ) полномочия, осуществляемые органами государственной власти регионов, в свою очередь делящиеся на те:

- - ) осуществление которых делегировано в общем порядке законами с предоставлением субвенций из федерального бюджета;

- - ) осуществление которых делегировано исполнительным органам государственной власти регионов в индивидуальном порядке соглашениями.

- ) полномочия, совместно осуществляемые органами государственной власти Федерации и регионов за счет средств своих бюджетов.

Полномочия по предметам совместного ведения разделены на:

- ) федеральные полномочия, в свою очередь делящиеся на:- - ) осуществляемые органами государственной власти Фе-

дерации; 2-1-2) осуществляемые в общем порядке согласно законам ор-

ганами государственной власти регионов за счет субвенций из федерального бюджета;

2-1-3) совместно осуществляемые в индивидуальном порядке органами государственной власти Федерации и регионов за счет средств своих бюджетов;

2-1-4) осуществляемые органами исполнительной власти регионов в индивидуальном порядке по соглашениям;

- ) региональные полномочия, в свою очередь делящиеся на:

135

Часть II. Практика

- - ) осуществляемые органами государственной власти регионов за счет средств региональных бюджетов;

2-2-2) осуществляемые органами исполнительной власти Федерации в индивидуальном порядке по соглашениям.

Свою окончательную публичную позицию относительно внутрифедеральных договоров Владимир Путин сформулировал

вПослании 2002 г.: «Возможность заключения этих договоров предусмотрена Конституцией России и является легитимной. В известный момент нашей истории они были востребованы и, думаю, необходимы. Однако на практике само существование таких договоров часто приводит к фактическому неравенству в отношениях между субъектами Российской Федерации. […] Разумеется, в таком государстве, как Россия, надо учитывать региональную специфику. И необходимость

вдоговорах с отдельными регионами, конечно же, может возникать. Но заключать такие договоры за спиной других субъектов Федерации, без предварительного обсуждения и достижения общественного консенсуса, думаю, неправильно.

Полагаю, все договоры о разграничении полномочий должны проходить обязательную процедуру утверждения федеральным законом, вами, уважаемые коллеги. Чтобы все знали, кто какие преференции имеет и почему. Федеральное Собрание должно „на ясном глазу“ принимать это решение».

Законом 2003 г. проблема внутрифедеральных договоров была решена не без некоторого изящества.

Договоры, заключавшиеся в 1990-е гг., разграничивали предметы ведения и полномочия. Возможность их заключения выводилась из формулировки части 3 статьи 11 Конституции: «Разграничение предметов ведения и полномочий… осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Федеративный договор, точнее, три образовывающих его договора — именно о разграничении предметов ведения и полномочий. И считалось, что «иные договоры» тоже могут разграничивать предметы ведения и полномочия.

136

Глава 2. Реформа Козака (2003–2007 гг.)

Однако приведенное положение в системной связи с другими конституционными положениями можно прочитать и истолковать иначе. Сама формулировка «договоры о разграничении предметов ведения и полномочий» в принципе может рассматриваться как родовая, то есть охватывающая договоры о разграничении:

1)предметов ведения и полномочий;

2)предметов ведения;

3)полномочий.

Из того, что договоры, составлявшие Федеративный договор, разграничивали предметы ведения и полномочия, совершенно не следует, что «иные договоры» тоже должны разграничивать

ипредметы ведения, и полномочия. А нормы, фиксирующие распространение суверенитета России на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), верховенство Конституции и федерального законодательства (ч. 2 ст. 4), высшую юридическую силу и прямое действие Конституции (ч. 1 ст. 15), государственную целостность России и единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), равноправие регионов (ч. 1, 4, ст. 5), действие того же Федеративного договора и «других договоров» лишь в части, не противоречащей конституционным установлениям (п. 1 разд. второго), и пр. нужно понимать таким образом, что разграничение предметов ведения в статьях 71–73 проведено императивно и не может быть изменено иначе как посредством внесения поправок в Конституцию. Следовательно, «иные договоры» — это договоры о разграничении полномочий. Причем законодательное разграничение полномочий носит базовый характер , а договорное — исключительный. И разграничивать можно лишь полномочия по предметам совместного ведения, ведь полномочия по предметам ведения

иФедерации, и регионов уже разграничены Конституцией, допустимо лишь делегировать их осуществление.

Теперь разрешено заключать лишь договоры о разграничении полномочий по предметам совместного ведения. В Законе дана исчерпывающая формулировка: «Заключение договоров… допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями

. Это закреплено в Постановлении Конституционного Суда от 9 января 1998 г.

137

Часть II. Практика

определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий». Договорный процесс еще более усложнен (относительно порядка, установленного в 1999 г.) — теперь, чтобы договор вступил в действие, необходимо принятие специального федерального закона об его утверждении.

Прежние договоры (точнее, то, что от них осталось к тому времени) было предложено законодательно утвердить федеральными законами в течение двух лет, до июля 2005 г. Ни один, естественно, не утвердили (Якутия пыталась добиться утверждения своего исправленного Договора, но ничего из этого не вышло).

Договоров нового типа добивались Татарстан и Чечня (а также Башкортостан, но относительно него Кремль сразу занял жесткую негативную позицию).

«Особые договорные отношения» с Федерацией составляют важную часть татарстанского «государственного мифа» и заявляются одним из основных достижений правления Минтимера Шаймиева. Поэтому республиканское руководство всячески настаивало на заключении нового Договора, прекрасно отдавая себе отчет, что он будет, в общем, «пустым».

4 ноября 2006 г. Путин и Шаймиев подписали новый россий- ско-татарстанский Договор. Из его положений достойны упоминания следующие:

) о праве Правительства России и Кабинета Министров Татарстана совместно решать вопросы, связанные с экономическими, экологическими, культурными и иными особенностями Татарстана, в частности заключать соответствующие соглашения и совместно вносить законопроекты в Государственную Думу ;

) о праве Татарстана по согласованию с федеральным Правительством России оказывать государственную поддержку и содействие соотечественникам (имеются в виду в первую очередь татары, проживающие за пределами республики

. Из Договора ясно следует, что в первую очередь республику интересует совместное решение вопросов, связанных с эксплуатацией старых нефтяных месторождений.

138

Глава 2. Реформа Козака (2003–2007 гг.)

и России) в сохранении самобытности, развитии национальной культуры и языка;

) о дополнительном требовании для кандидатов на должность Президента Татарстана — владении татарским языком (в заявительном порядке);

) о праве граждан России, проживающих на территории Татарстана получать паспорта с вкладышами на татарском языке и с изображением государственного герба республики.

Вступать в договорные отношения с Правительством, совместно с ним вносить законопроекты в принципе вправе все субъекты России, договорная норма ничего Татарии не прибавляет. Вкладыши в паспорта не дают никаких дополнительных прав российским гражданам, получающим паспорта на территории Татарстана, то есть принцип равноправия граждан (ч. 2 ст. 6 Конституции России) не нарушается . Право устанавливать собственные государственные языки предоставлено республикам Конституцией (ч. 2 ст. 68), логично, что если есть второй государственный язык, то первое лицо региона обязано его знать. Что до поддержки и содействия соотечественникам, то это договорное положение вполне корреспондируется с конституционным — о совместном ведении России и ее субъектов в вопросах защиты прав и свобод человека (п. «б» ч. 1 ст. 72).

Вместе с тем нужно обратить внимание на то, что формально это Договор не о разграничении полномочий, а о разграничении предметов ведения и полномочий. Так указано в его заголовке и статье 1. Получается, что Центр возвращается к пониманию части 3 статьи 11 Конституции, господствовавшему до принятия поправок Комиссии Козака? Выходит, что договором все же можно разграничивать предметы ведения? Скорее всего готовившие проект федеральные чиновники не придали заголовку (и содержанию ст. 1) должного значения или даже пошли на поводу у татарстан-

. Постановлением Правительства от 5 января 2001 г. в Положение о паспорте гражданина Российской Федерации (утвержденного Постановлением Правительства от 8 июля 1997 г.) было внесено дополнение, разрешающее изготавливать вкладыши к бланкам паспортов, предназначенных для оформления в республиках. На вкладышах дозволено помещать изображения государственных гербов республик. В самих вкладышах можно указывать сведения о личности гражданина на республиканских государственных языках.

139

Часть II. Практика

ских коллег, желавших получить максимально «серьезный» документ. Договорная практика опять разошлась с законодательством. Это совершенно неприемлемо.

С другой стороны, согласно Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» в договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это предусмотрено федеральными законами и законами субъекта Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон. Однако в Договоре такие положения отсутствуют.

Таким образом по сути перед нами договор об особенностях отношений между Россией и Татарией. Он не дает Республике специального статуса, содержательно не выходит за рамки федеральной Конституции. Но при этом сама она такой вид нормативных правовых актов не предполагает, а значит Договор в нее не вписывается, он — неконституционный.

Договор был внесен в Государственную Думу для утверждения через два дня после подписания. Закон об утверждении депутаты приняли 9 февраля 2007 г. Но 21 февраля Совет Федерации отказался его одобрить. Сенаторы утверждали, что их недовольство вызвано в том числе положениями о дополнительном языковом требовании к кандидатам на должность Президента республики и о вкладышах в паспорта. Основной же причиной отклонения заявлялась принципиальная недопустимость договорного регулирования федеративных отношений.

Совет Федерации вряд ли бы решился «выбраковать» уже подписанный Президентом Договор без предварительного согласования с Кремлем. Во всяком случае тот факт, что ни Путин, ни его Администрация сенаторов не одернули, означает, что их это решение вполне устроило. «Тонизировать» татарстанское руководство всегда полезно.

Шаймиев, естественно, не успокоился и добился подписания 26 июня 2007 г. новой редакции Договора (очевидно, что ему пришлось пойти на новые неформальные уступки). Текст практически ничем не отличался от прежнего, внесенная правка носила формальный характер — в преамбуле к ссылкам на конституции

140

Глава 2. Реформа Козака (2003–2007 гг.)

России и Татарстана добавились ссылки на федеральные и республиканские законы и т. д. Ни заголовок, ни статья 1 в соответствие с положениями Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» не приведены. 4 июля Дума приняла Закон об утверждении Договора, 11 июля его одобрил Совет Федерации (о прежних претензиях предпочли не вспоминать), 24 июля Закон подписал Путин.

Что касается Чечни, то с ее договором ситуация совершенно особенная. В 1991 г. власть в республике захватили сепаратисты, поднявшие антироссийский мятеж. Восстановление конституционного порядка затянулось на много лет и сопровождалось самой настоящей войной с криминально-террористическими группировками. Только в 2001–2002 гг. федеральной власти удалось приступить к формированию полноценных структур региональной власти, во многом это было связано со ставкой на фигуру Ахмада Кадырова. Он был Главой Администрации (2000–2003 гг.), а потом Президентом республики (2003–2004 гг.) Перед референдумом о принятии новой чеченской Конституции в 2003 г. представители Центра (в частности, тогдашний Руководитель Администрации Президента Александр Волошин) публично пообещали Кадырову договор, который зафиксирует специальный статус региона. После референдума по поручению Путина была сформирована рабочая группа по разработке договоропроекта. Однако из-за неадекватных амбиций и претензий чеченских лидеров, настаивающих на предоставлении им контроля над нефтедобычей и пр., дальше проектов дело не продвинулось ни при Кадырове (погиб в результате теракта в 2004 г.), ни при следующем Президенте Алу Алханове (2004–2007 гг.). В конце концов чеченская «специфика» и без того понятна всем, она отражена во многих правовых актах, Республике оказывается мощная финансовая поддержка, и потребность в договоре в этой связи совсем неочевидна. Поэтому новый Президент республики Рамзан Кадыров (назначен в 2007 г.), насколько можно судить, по согласованию с федеральным руководством, публично отказался от идеи российско-чеченского договора и даже осудил новый российско-татарстанский Договор.

По поводу возможности заключения договоров с другими регионами можно пока сказать одно: это станет реальностью толь-

141

Часть II. Практика

ко в случае ослабления Центра, то есть возвращения к реалиям 1990-х гг. В настоящее время такой сценарий к счастью не представляется вероятным.

Закон 2003 г. также прошелся кавалерийским наскоком и по проблеме «сложносоставности».

«Сложносоставные субъекты Российской Федерации», или, если точно, сложносоставные регионы, появились в ходе реформ федеративной системы в 1990-е гг. Но основа этой конструкции была заложена гораздо раньше.

В 1920–1930-х гг. в ряде краев и областей + были образованы национальные округа: Агинский Бурят-Монгольский (с 1958 г. Агинский Бурятский), Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Остяко-Вогульский (с 1940 г. Ханты-Мансийский), Усть-Ордынский Бурят-Монгольский (с 1958 г. Усть-Ордынский Бурятский), Таймырский (с 1940 г. Таймырский (Долгано-Ненецкий)), Чукотский, Эвенкийский и Ямальский (с 1940 г. Ямало-Ненецкий) и др. Изначально это были краевые или областные территориальные единицы со специальным статусом, обусловленным проживанием на соответствующих территориях народов, которым по причине малочисленности или отсталости не хотели предоставлять автономию. Союзная Конституция 1936 г. и российский Основной Закон 1937 г. преобразовали национальные округа в территориальные единицы

и +. При этом они остались в составе других территориальных единиц + (и ) — краев и областей, то есть конструкция «национальный округ в составе края, области» стала сложносоставной. По итогам конституционной реформы в и +

в 1977–1978 гг. оставшиеся к тому времени национальные округа были переименованы в автономные, хотя никаких новых прав им не дали, то есть автономиями не сделали. К тому времени входил в Читинскую область, — в Пермскую, — в Камчатскую,

— в Архангельскую, — в Иркутскую, — в Магаданскую,

2' и ! — в Тюменскую, а и / — в Красноярский край. Действительно автономными округа стали только в 1990 г. — за ними закрепили право на взаимодействие с органами власти

142

Глава 2. Реформа Козака (2003–2007 гг.)

и управления +, предполагалось, что каждый округ удостоится отдельного закона о себе (ранее принимались «индивидуальные» законы об автономных областях). Тогда же императивную формулировку Конституции о вхождении округов в состав края или области изменили в диспозитивном ключе. Было записано, что «автономный округ находится в составе + и может входить в край или область».

Следующим этапом стало заключение в 1992 г. Федеративного договора, по которому и края, и области, и автономные округа стали субъектами Федерации. Так появилась конструкция «носитель статуса субъекта Федерации в составе носителя статуса субъекта Федерации». В том же году Чукотский автономный округ инициировал принятие Закона о своем выходе из состава Магаданской области. В 1993 г. он был признан Конституционным Судом соответствующим Конституции 1978 г.

Действующая Конституция в части 4 статьи 66 констатирует, что в России есть автономные округа, входящие в состав края или области, то есть она фиксирует положение, имевшее место на момент ее принятия. Но, к великому сожалению, до сего дня абсолютное большинство российских политиков и экспертов начисто отказываются даже от попытки логически и непротиворечиво объяснить, как автономный округ может одновременно быть составной частью края или области и субъектом Федерации. Общим местом стали штампы вроде «часть не может быть равна целому», «абсурд», «юридический парадокс», «конституционный тупик». Одни предлагали вывести округа из состава края, областей, настаивая, что при «вхождениивключении» субъекты Федерации оказываются в неравном положении, то есть нарушаются основы конституционного строя. И что, по крайней мере, отдельно взятые 2' и ! уже давно достойны полной самостоятельности (с последним нельзя не согласиться). Другие убеждали в необходимости лишения округов статуса субъектов Федерации и их объединения с краем или областями в единые регионы, особенно упирая на бедность и, прямо скажем, убогость большинства округов.

На самом деле нужно просто признать, что у края или области, включающих в свой состав один или два автономных округа, есть статусы как субъекта Федерации, так и «включающей» территориальной единицы. А у округа, следовательно, статусы субъекта Федерации и «входящей» территориальной единицы. Иначе говоря, округа входят

143