Путинский федерализм (Централизаторские реформы в России в 2000–2008 годах). Монография

Часть II. Практика

щих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» включили положение, согласно которому Президент назначает временно исполняющего обязанности главы в случае досрочного прекращения полномочий главы и т. д. Но это в декабре. А в марте срочно прописали в проекте «объединительного» + " полномочие Президента назначать временно исполняющих обязанности глав Пермской области и и ускорили его прохождение через Федеральное Собрание. 19 марта Дума одобрила + " сразу в трех чтениях, 24 марта было получено одобрение Совета Федерации. 25 марта Закон был подписан, 26-го — опубликован и вступил в силу. (Чиркунов тем не менее был назначен Указом от 25 марта.)

Модель объединения в + " приобрела следующий вид:

) Пермский край считается образованным, а Пермская область и прекращают существование с 1 декабря 2005 г., с этого дня начинается переходный период;

) входит в состав края как административно-террито- риальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом края в соответствии с законодательством Федерации, то есть округ не будет даже единым муниципальным образованием, на уровне округа не будет муниципальной власти ;

) переходный период продолжается до 31 января 2007 г., к тому времени должен быть избран краевой парламент — Законодательное Собрание, которое примет Устав края;

) губернаторские выборы в крае проводятся в первое воскресенье декабря 2005 г.;

) со дня вступления в должность главы края парламенты обла-

ституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации, временно исполняют обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации […], либо в случае, если указанные должностные лица не могут исполнять временно возложенные на них обязанности […], Президент […] назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации»). Но в 2004 г. при разрешении «казуса Чиркунова» ею не воспользовались, хотя единовременная отставка заместителей Трутнева бы все разрешила.

. Впрочем, проект + " согласовывался с властями , их согласие принципиального значения не имело, тем не менее им «заручились».

164

Глава 3. Укрупнение регионов (2003–2008 гг.)

сти и округа принимают совместные решения (большинством голосов от общего числа депутатов каждого парламента) по вопросам, связанным с выполнением задач переходного периода, распустить их нельзя;

) до завершения переходного периода парламенты области и округа не вправе осуществлять некоторые полномочия, в том числе по принятию нормативных правовых актов и совершению других действий, связанных с отчуждением региональной собственности;

) после сложения полномочий Главой администрации округа (полномочия Савельева истекали в декабре 2005 г.) и вступления в должность Губернатора края руководство исполнительной властью в до завершения переходного периода осуществляет назначенное последним должностное лицо (то есть избирать главу с Думой еще в 2005 г. коми-пермя- кам не позволили; хотя это и оговаривалось в ноябрьском Соглашении, понятно, что пермяки не могли такого допустить;

) до завершения переходного периода Правительством осуществляется координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти области и округа по предметам совместного ведения Федерации и регионов;

) в переходный период территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и их структурные подразделения, действующие в области и округе, продолжают осуществлять свои полномочия, затем порядок создания и деятельности территориальных органов должно будет уточнить Правительство;

) до 2006 г. областной и окружной бюджеты формируются и исполняются раздельно, бюджет края на 2007 г. утверждается законом края, совместно принимаемым областным и окружным парламентами, бюджет на 2008 г. утверждается законом края в обычном порядке;

) расчет средств, передаваемых в 2006–2008 гг. из федерального бюджета, производится раздельно по области и округу; до 2008 г. включительно объем федеральной поддержки края сохраняется в размере не ниже уровня, сложившегося в 2006 г. по области и округу; в 2006–2008 гг. передача средств окружному бюджету из федерального бюджета осуществля-

165

Часть II. Практика

ется через краевой бюджет, а с 2009 г. краевой бюджет учитывается в межбюджетных отношениях как бюджет единой территории;

) распределение доходов между бюджетами края и округа с 2009 г. осуществляется в соответствии с законодательством края;

) депутаты Думы, избранные по одномандатным округам, образованным в области и округе, члены Совета Федерации в переходный период продолжают осуществлять свои полномочия до истечения срока этих полномочий;

) на выборах в Думу в 2007 г. один из одномандатных округов образуется на территории — эта норма была введена специально для Климова, в знак признания его заслуг.

В дальнейшем этот + " дважды правили. Первый раз в 2005 г. Тогда потребовалось изменить порядок наделения полномочиями Губернатора края в связи с отменой прямых выборов глав. Было установлено, что кандидатуру предлагает Президент, само наделение полномочиями производится парламентами области и округа. Кроме того, за последними закрепили право принимать в переходный период краевые законы и иные нормативные правовые акты (предварительно договорным путем определив порядок совместного правотворчества), а также осуществлять действия, включая принятие нормативных правовых актов, по отчуждению региональной собственности в связи с разграничением полномочий между Центром, регионами и муниципиями (то есть в рамках подготовки к большой муниципальной реформе). Коми-пермяков также порадовали, предусмотрев на 2006 г. раздельную передачу средств из федерального бюджета бюджетам области и округа и т. д.

В 2006 г. + " дополнили указанием конкретной даты выборов краевого Законодательного Собрания (3 декабря 2006 г.) и положениями о структуре будущего парламента (из 60 депутатов 28 требовалось избрать в одномандатных округах, образованных на территории бывшей области, двух в одномандатных округах, образованных на территории , 30 по общекраевому округу).

Чиркунов в октябре 2005 г. был наделен полномочиями Губернатора еще не существующего края. Савельев в декабре ушел в отставку (он пытался сложить полномочия еще в ноябре) .

. И удалился на пенсию.

166

Глава 3. Укрупнение регионов (2003–2008 гг.)

Главой администрации Чиркунов назначил Геннадия Баяндина¹. Выборы в Законодательное Собрание прошли в установленный срок. 19 апреля 2007 г. был принят Устав края.

Объединение-поглощение завершилось недавно, и подводить окончательные итоги пока рано. Но кое-что ясно уже сейчас. Коми-пермяки получили меньше, чем хотели и просили. Финансовая поддержка округа, несомненно, сократилась, а если говорить об инфраструктурных проектах, то их можно было пытаться пробивать, вовсе не отказываясь от статуса субъекта Федерации. Что же касается краевого Устава, то в нем закреплено следующее:

) входит в состав края как единая административно-терри- ториальная единица края с особым статусом;

) государственная власть на территория осуществляется органами государственной власти края;

) в структуре исполнительных органов государственной власти края действует специальное Министерство по делам , руководство которым осуществляется Главой — Министром Пермского края (эту должность занимает Баяндин);

) никакого окружного представительного органа не создается;) при наличии «волеизъявления населения» в его границах может быть образовано единое муниципальное образование.

Получается, что округ пусть и не растворен в крае, но фактически лишен «субъектности», на окружном уровне нет даже муниципальной власти. Отстаивать свои права, имея всего двух депутатов краевого уровня, будет крайне затруднительно.

С отменой выборов в Думу в одномандатных округах отдельно взятый Климов лишился законодательных гарантий своего будущего¹ ¹.

При этом вряд ли можно говорить и о каких-то существенных выгодах для области, все, что было нужно, она и раньше от округа получала.

. Уроженец Кудымкара, дослужился до должности заместителя руководителя Управления ' по Пермской области и .

. В 2007 г. Климов все же переизбрался, получив «полупроходное» место в списке «Единой России».

167

Часть II. Практика

Описывать другие объединения столь же подробно вряд ли имеет смысл. Тем более что все они проводились, можно сказать, по шаблону. Остановимся на самых важных вопросах.

Следующими после Пермской области и КПАО стали Красноярский край, ТАО и ЭАО. Инициаторами объединения были как Кремль, так и Губернатор края Александр Хлопонин, поддержанный рядом бизнес-структур («Интерросом», «Норильским никелем», «Роснефтью» и др.). Среди красноярской элиты идея объединения всегда была популярной, так что Хлопонин изначально опирался на широкий консенсус. Окончательное решение было принято в Кремле весной 2004 г. Окружные руководители, особенно эвенкийские (Губернатор / Борис Золотарев в свое время заявлял, что никогда не согласится на объединение), попробовали сопротивляться, но их довольно быстро убедили смириться с неизбежным. Есть мнение, что сопротивлялись они только для того, чтобы добиться как можно большей компенсации.

Нельзя не отметить, что номинально краю, и / удалось «выручить» за объединение больше, чем Пермской области и . Указ Путина о мерах по социально-экономическому развитию данных регионов, подписанный 12 апреля 2005 г., предписал Правительству содействовать освоению Ванкорского нефтегазового месторождения (проект «Роснефти») в 2005–2009 гг., обеспечению начала эксплуатации Богучанской / и подготовки зоны затопления водохранилища (проект «/ России»

и«Русского алюминия») в 2010 г., а также выделять средства на реконструкцию взлетно-посадочных полос в аэропортах Красноярска и Хатанги (Таймыр), строительство первой очереди транспортного обхода Красноярска с мостовым переходом через Енисей, первой очереди автомобильной дороги Канск — Абан — Богучаны и переселение жителей Красноярья, Таймыра

иЭвенкии из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.

Однозначно положительный результат этого объединения — разрешение проблемы принадлежности Норильского промышленного района (НПР), территории Красноярского края, географически находящейся внутри территории (норильского анклава).

168

Глава 3. Укрупнение регионов (2003–2008 гг.)

В 1930–1950-е гг. трудом сотен тысяч заключенных был построен Норильский горно-металлургический комбинат (') с необходимой ему инфраструктурой. Строительство началось в 1935 г., уже

в1939 г. на карте появился рабочий поселок Норильск. Комбинатом и поселком в 1930–1950 гг. управляли соответствующие подразделения -', партийное руководство замыкалось напрямую на край, а не на округ. В 1953 г. по Указу Президиума Верховного Совета + Норильск получил статус города, в 1982 г. городами стали еще два рабочих поселка — Кайеркан (основан в 1943-м) и Талнах (основан в 1960-м). При этом Норильск был административно подчинен краю, Кайеркан, Талнах, а также поселок Снежногорск (основан в 1965-м) — Норильску. Реальная власть там, впрочем, была сосредоточена в руках директората '. В 1989 г. комбинат вместе с рядом других предприятий цветной металлургии (расположенных в крае, а также в Мурманской области) был объединен

вгосударственный концерн «Норильский никель», что еще более укрепило позиции директората.

По итогам конституционных реформ 1992–1993 гг. изменились статусы как края, так и округа. В их отношениях сразу же обозначился разделительный вектор. Таймырские руководители, в первую очередь Глава администрации Геннадий Неделин, настаивали на полной независимости от Красноярска. Знаковым событием был отказ округа от участия в выборах Главы администрации края

вапреле 1993 г.

Тогда же стал подниматься вопрос о возможной передаче

всостав . Округ хотел заполучить под свою юрисдикцию крупнейшего налогоплательщика, край, естественно, уступать не желал. Ситуация осложнялась действиями руководителей «Норильского никеля» и ' (Анатолий Филатов и др.), которые тогда взяли курс на еще большее усиление собственной самостоятельности. В 1993 г. госконцерн Указом Президента был преобразован

в, край не получил ни одной его акции. Экономический кризис больно ударил по «Норникелю», помимо прочего у него стали накапливаться крупные задолженности перед бюджетами. Попытки краевого руководства «выбивать долги» вызвали открытый конфликт. Разумеется, «Норникель» поощрял претензии Неделина, ведь с ним было бы договариваться куда легче. Впрочем, обсуждались и альтернативные проекты, к примеру, преобразования Норильска в " и даже город федерального значения (!).

169

Часть II. Практика

Максимальное обострение пришлось на 1995 г. 17 мая Окружная Дума объявила Норильск городом окружного подчинения. Иначе говоря, один регион попытался в одностороннем порядке изъять в свою пользу часть территории другого. В ответ Законодательное Собрание края объявило решение таймырцев «не подлежащим исполнению», а Глава администрации края Валерий Зубов отстранил от должности Главу администрации Норильска Василия Ткачева, поддержавшего «агрессию» окружных законодателей. Кроме того, краевые власти обратились за помощью к Президенту. В результате его вмешательства Дума была вынуждена отменить свое решение. Администрация Президента также настояла на заключении договора между краем и . 2 ноября был подписан Договор «О бюджетных отношениях между органами государственной власти Красноярского края и органами государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа», закрепивший раздел части норильских платежей. Ситуация на время разрядилась.

В последующие годы «Норильский никель» перешел под контроль структур «/ 'банка», в конечном итоге его крупнейшими акционерами стали известные российские предприниматели Владимир Потанин и Михаил Прохоров. Пересказывать все перипетии отношений новых собственников и их менеджеров с краевой властью, конечно, излишне. Нужно отметить только, что тема отторжения Норильска от края поднималась еще не раз. В условиях, когда доля платежей «Норникеля» в доходах краевого бюджета неуклонно росла, красноярцев лихорадило уже от одной угрозы их лишиться. В 2001 г., после избрания гендиректора «Норникеля» Александра Хлопонина Главой администрации , противоречия между краем и округом вновь обострились. Но до конфликта не дошло, поскольку уже в 2002 г. Хлопонин стал красноярским Губернатором. Его преемником в избрали норильского мэра Олега Бударгина, также выходца из «Норникеля». Естественно, после этого принадлежность Норильска более не была предметом дискуссий. Однако кто мог поручиться, что «норильский вопрос» вновь не встал бы в случае замены Хлопонина на деятеля, не связанного с «Норникелем», или ссоры Губернатора с родной корпорацией?

Референдумы прошли 17 апреля 2005 г. Явка в крае, и / составила соответственно 60,7, 58,8 и 73,9 процента, за объединение проголосовали 92,4, 70 и 79,9 процента явившихся.

170

Глава 3. Укрупнение регионов (2003–2008 гг.)

Новый регион получил название одного из старых — Красноярский край. Согласно «красноярскому» + " от 14 октября 2005 г. он образован 1 января 2007 г. В этот день были прекращены полномочия глав¹ ² и парламентов округов. Хлопонин остался исполнять обязанности главы нового края на переходный период, кстати, существенно сокращенный, если сравнивать с отведенным для Пермского края: он должен закончиться не позднее 31 декабря 2007 г. Законодательное Собрание старого края осуществляло полномочия парламента нового края до завершения формирования парламента нового края.

В Эвенкии еще в 2004 г., а на Таймыре в 2006-м были созданы единые муниципальные образования в границах округов. Таким образом эти территории сохранили не только единство, но и «субъектность».

Выборы Законодательного Собрания нового края прошли согласно + " 15 апреля 2007 г. (избрались 52 депутата, из них 22 по одномандатным округам на территории старого края, четверо по двум двухмандатным округам на территориях Таймыра

иЭвенкии и 26 по общекраевому округу). Уже 4 июня Хлопонин был назначен главой нового края.

Бюджеты старого края и округов на 2006 г. формировались

иутверждались раздельно. Формирование проекта бюджета нового края на 2007 г. + " было поручено исполнительным органам старого края, а принятие Закона о бюджете — парламентам старого края и округов (они приняли Закон совместно, а подписал его Хлопонин, еще будучи главой старого края).

По + " все дотации округам из +++ + с 2006 г. зачисляются в бюджет края. В 2006 г. дотации рассчитывались раздельно для старого края и округов, в 2007–2008 гг. рассчитывались для нового края, но все равно раздельно по старому краю и округам. До 2008 г. объем дотаций бюджету старого края, затем бюджету

. Бударгин и Золотарев были назначены помощниками полпреда в Сибирском федеральном округе. Золотареву в дальнейшем предлагалось губернаторство в Камчатском крае, но он отказался. А когда он попытался зондировать почву по поводу своего выдвижения в президенты Бурятии, последовал ответный отказ. В конечном счете Золотарев возглавил корпорацию «Крас- ноярск-2020», которой вверена подготовка проекта развития красноярской агломерации. Бударгин сам в инициативном порядке добивался назначения на Камчатку, но неудачно.

171

Часть II. Практика

нового края был гарантированно сохранен в размере не ниже уровня, сложившегося по краю и округам в 2005 г.

23 октября 2005 г. состоялись референдумы об образовании Камчатского края из Камчатской области и К АО. Их подготовили в рекордно короткий срок. Объединительный проект, инициированный Центром, фактически стартовал в марте 2005 г., когда Президент, воспользовавшись новым правом отрешать от должности избранных глав в связи с утратой своего доверия и за ненадлежащее исполнение полномочий (подробнее см. в главе 4), «уволил» главуВладимира Логинова¹ ³ и назначил временно исполняющим губернаторские обязанности известного рыбопромышленника Олега Кожемяко (незадолго до этого стараниями полпредства ставшего заместителем Логинова). Окружная элита особо объединению не сопротивлялась, тем более не сопротивлялась областная. Следует отметить, что если у Кожемяко изначально были некие шансы возглавить новый край, то его камчатский коллега Михаил Машковцев по договоренности с Кремлем должен был после объединения уйти на пенсию. В области явка составила 52,2 процента, «за» было подано 85 процентов голосов. В при явке в 72,1 процента объединение поддержали 89 процентов участников референдума. Референдумам вновь предшествовало издание Указа с перечислением проектов и мероприятий, которые Федерация берется профинансировать.

По + " о Камчатском крае от 12 июля 2006 г. новый регион был образован 1 июля 2007 г. В этот день прекратились полномочия Кожемяко¹. Машковцев добровольно досрочно оставил свой пост еще в мае¹. В июне, как и требовал + ", парламенты Камчатки и Корякии назначили первого Губернатора края. Им стал Алексей Кузьмицкий¹, бывший заместитель Машковцева,

. Объединение с Камчатской областью предварительно с ним обсуждалось, и он дал согласие.

. Его назначили помощником Руководителя Администрации Президента и включили в консультативную комиссию Госсовета.

. Отказался от назначения помощником Руководителя Администрации Президента и включения в консультативную комиссию Госсовета.

. Камчатский край предлагали возглавить чукотскому Губернатору Роману Абрамовичу и известному предпринимателю Виктору Вексельбергу, но они категорически отказались. Как и глава Баир Жамсуев.

172

Глава 3. Укрупнение регионов (2003–2008 гг.)

перед этим поставленный Путиным временно исполняющим обязанности главы области (корякские депутаты проголосовали за его назначение со второй попытки). Сами парламенты области и работали, пока не сформировался парламент края. Выборы в последний прошли одновременно с выборами в Думу 2 декабря 2007 г. (избирались 50 депутатов, из них 13 по одномандатным округам на бывшей территории области, десять по одномандатным и/или многомандатным округам на бывшей территории , 27 по общекраевому округу). Переходный период отсчитывался по-новому: если для Пермского

инового Красноярского краев он начинался со дня образования нового региона, то здесь отсчет начался со дня вступления в силу «объединительного» + ", то есть с 15 июля 2006 г. После формирования краевого парламента переходный период завершился.

По + " бюджеты области и округа на 2007 г. формировались

иутверждались раздельно. До 1 июля 2007 г. исполнение бюджетов производилось исполнительными органами области и округа раздельно, а теперь производится исполнительными органами края, но опять же раздельно по области и округу. Составление проекта бюджета края на 2008 г. осуществлялось исполнительными органами области, округа и края. Краевой бюджет на 2008 г. утвердили законом, принятым совместно областным и окружным парламентами.

Расчет средств, предоставляемых в 2007–2008 гг. из федерального бюджета, производился по области и округу раздельно. Предоставление средств из федерального бюджета в 2007 г. производилось раздельно по области и , а с 2008 г. финансирование округа производится через бюджет края. В 2007–2008 гг. объем дотаций бюджетам области, округа, края сохранялся на уровне, сложившемся в 2005 г. по области и округу (с учетом корректировки относительно уровня инфляции в 2006–2008 гг.).

Четвертый объединительный проект — слияние Иркутской области с УОБАО в новую Иркутскую область — оказался самым тяжелым. Центр пытался запустить его еще в 2004 г., но тогдашний областной глава Борис Говорин, одолеваемый со всех сторон сильными оппонентами, не сумел довести дело даже до официальной инициативы. К тому же и иркутяне, и усть-ордынцы выдвинули тогда слишком много «хотелок».

173