Путинский федерализм (Централизаторские реформы в России в 2000–2008 годах). Монография

Часть II. Практика

Первые реформы — учреждение федеральных округов, изменение порядка формирования Совета Федерации и др. — начали прорабатываться еще до официального вступления Владимира Путина в должность Президента (он был назначен исполняющим обязанности Президента 31 декабря 1999 г., избран 26 марта 2000 г., инаугурация состоялась 7 мая 2000 г.). Круг лиц, с которыми Путин обсуждал параметры реформ, был довольно узок: Руководитель Администрации Президента Александр Волошин, его заместители Дмитрий Медведев, Игорь Сечин и Владислав Сурков, Секретарь Совета Безопасности Сергей Иванов, Руководитель Аппарата Правительства Дмитрий Козак, а также начальник Главного государственно-правового управления Президента Лариса Брычева. Причем если у федеральных округов было как минимум четыре «отца» — Путин, Иванов, Волошин и Сурков, то инициатива реформы Совета Федерации была выдвинута Сурковым и поначалу поддерживалась только Волошиным, кстати, никогда не скрывавшим своих симпатий

Савченко (Белгородская область) и Олег Богомолов (Курганская область) обратились к Путину с открытым письмом (опубликовано в «Независимой газете» 25 февраля 2000 г.), в котором изложили проект масштабной государственной реформы. В числе предлагавшихся ими мер были: замена прямых выборов глав их назначением Президентом с согласия так называемых собраний представителей субъектов Российской Федерации (органов, состоящих из депутатов региональных парламентов, представителей профсоюзов, ассоциаций товаропроизводителей, общественных организаций, партий и трудовых коллективов); ликвидации или изменение порядка формирования верхней палаты Федерального Собрания (переход к прямым выборам); ликвидация местного самоуправления на уровне городов и районов; увеличение президентского срока до семи лет с возможной заменой прямых выборов главы государства косвенными (через некое «собрание представителей Российской Федерации») и т. д. Прусак лично призывал отменить прямые выборы в регионах еще в 1999 г. А в 2000 г. с близкими по сути предложениями выступили также Юрий Лодкин (Брянская область), Дмитрий Аяцков (Саратовская область), Александр Волков (Удмуртия), Николай Волков ( ), Виктор Ишаев (Хабаровский край), Аман Тулеев (Кемеровская область), Иван Шабанов (Воронежская область) и др.

54

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

к унитаризму. В дальнейшем именно Волошин и Сурков (с 2003 г. — Сурков²) выступали моторами большинства реформ

и обеспечивали их политическую составляющую. Правовым обеспечением занимались Брычева и Козак (в июне 2000 г. последний перешел в Администрацию на должность заместителя Руководителя³).

. . Путин начал с учреждения федеральных округов и реформирования президентского представительства в регионах. Указ об этом был подписан 13 мая 2000 г.

Конституция наделяет Президента правом назначать своих полномочных представителей (п. «к» ст. 83), предоставляя ему полную свободу выбирать сферы, где он сочтет необходимым иметь представительство.

Представители Президента в регионах стали назначаться еще с 1991 г. Формально это были сотрудники Администрации Президента, работающие на местах. Первый Указ о них появился в 1993 г. Основных функций у представителей было три:

1)контроль за соблюдением региональными властями федеральных нормативных правовых актов;

2)координация деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, в том числе правоохранительных;

. В 2003 г. Волошин ушел в отставку, его место занял Медведев, с 2000 г. работавший первым заместителем Руководителя Администрации. В 2005–2008 гг. Администрацию возглавлял Сергей Собянин, прежде бывший Губернатором Тюменской области.

Сурков занимал пост заместителя Руководителя Администрации Президента в – гг., в 2004–2008 гг. он был заместителем Руководителя Администрации Президента — помощником Президента. С 2008 г. — первый заместитель Руководителя Администрации.

. После назначения Медведева Руководителем Администрации получил должность первого заместителя Руководителя. Занимал ее до 2004 г.

55

Часть II. Практика

3)участие в кадровой политике Центра на соответствующей территории. Полуофициально представители также были призваны присматривать за «политикой» (выборы, референдумы, партийная и общественная жизнь, '), следить за кадровыми решениями глав и мэров и пр. Нужно отметить, что в некоторые регионы они вообще не назначались (Татарстан). Для областей и входящих в их состав автономных округов практиковалось назначение «общих» представителей.

Первых представителей, как правило, подбирали из числа политиков демократической ориентации, пользовавшихся доверием Ельцина и его ближайших соратников. В начале 1990-х гг. они нередко обладали не меньшим авторитетом, чем главы, иногда оказывались едва ли не основными субъектами власти. В дальнейшем, после укрепления региональных режимов, многих представителей, не устраивавших глав, конфликтовавших с ними, в порядке уступок или размена заменили, подобрав в преемники неполитические фигуры. Постепенно эта должность стала сугубо чиновничьей. Ее порой занимали даже члены президентских и губернаторских команд, которые представляли не столько главу государства

всубъекте Федерации, сколько своих патронов в кремлевской Администрации.

Несмотря на то что Кремль очень часто шел навстречу регионалам, «сдавая» чересчур активных представителей, кладя под сукно их донесения, этот институт старались развивать и укреплять. Полномочия представителей постоянно увеличивали, например,

в1998 г. были учреждены региональные коллегии при них, в которые по должности вошли руководители органов, «ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий». С 1996 г. в структуре Администрации имелось Управление по координации деятельности полномочных представителей Президента в субъектах Федерации.

Однако все же к концу 1990-х представитель Президента, играющий заметную роль в региональной политике, стал исключением из правил. (Бóльшее влияние на регионалов в те времена порой имели кураторы из Управления Администрации Президента по работе с территориями, позже Территориального управления Президента, также отвечавшие за «политику», кадры и пр.)

56

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

Это было одной из причин, по которой в Администрации стали задумываться о радикальной реформе института представителей, о поднятии представительства с регионального уровня на межрегиональный . Соответствующие разработки потом легли в основу проектов путинского указа.

Косвенно повлиял также и опыт межрегиональных ассоциаций — объединений руководителей субъектов Федерации, которые были созданы в начале 1990-х гг. в целях координации и кооперации. Всего их было восемь . На определенном этапе деятельность ассоциаций интерпретировалась чуть ли не как формирование некоего промежуточного межрегионального уровня власти. В 1998 г. при Примакове их руководителей включили в состав президиума Правительства. В 1999 г. был принят специальный Федеральный закон об ассоциациях. Они существуют до сих пор, но уже «в тени» полпредств.

Указом предусмотрены семь федеральных округов — территориальных объединений, в пределах которых действуют полпреды:

. В 1997 г. президентским Указом было закреплено, что «представительская» территория может охватывать несколько регионов. Леонид Смирнягин, заведующий отделом Аналитического управления Администрации Президента в 1994–1997 гг., не раз публично рассказывал о проектах перехода от схемы «каждому региону — представитель Президента» к укрупненному представительству, обсуждавшихся ельцинскими сотрудниками. Известно также, что в 1999 г. Сурков предлагал Волошину инициировать соответствующую реформу.

. Ассоциация «Центральная Россия», Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Северо-Запада Российской Федерации, Ассоциация экономического взаимодействия областей Центрально-Черноземного региона («Черноземье)», Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Большая Волга», Ассоциация социально-экономи- ческого сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавказа (с 2001 г. Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Южного федерального округа «Северный Кавказ»), Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации («Большой Урал»), Межрегиональная Ассоциация «Сибирское соглашение», Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Дальний Восток и Забайкалье» (не все названия точные, поскольку они не раз менялись и путались даже в официальных документах). В 2001 г. «Черноземье» и «Центральная Россия» слились в Ассоциацию экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Центрального федерального округа «Центрально-Черноземная».

57

Часть II. Практика

Центральный , Северо-Западный, Северо-Кавказский (позже переименован в Южный), Приволжский, Уральский, Сибирский

иДальневосточный. Их количество и состав с 2000 г. не менялись. Распределение регионов по округам было проведено согласно тогдашнему военно-административному делению, границы федеральных округов совпадают с границами военных округов по состоянию на 2000 г. (с тех пор они изменились). Исключений два: Нижегородская область входила и входит в Московский военный округ, но включили ее в +, а Калининградская область — самостоятельная военно-административная единица — включена в "+.

18 мая 2000 г. состоялись первые назначения. Центральный округ достался Георгию Полтавченко, прежде служившему представителем Президента в Ленинградской области (а еще раньше возглавлявшему Управление Федеральной службы налоговой полиции по Санкт-Петербургу). На Северо-Запад отправился бывший первый заместитель Директора + Виктор Черкесов, на Урал — бывший заместитель Министра внутренних дел Петр Латышев. Южные и дальневосточные рубежи России доверили боевым генералам с чеченским опытом — Виктору Казанцеву и Константину Пуликовскому. «Штатскими» были только два полпреда — экс-премьер и экс-руководитель думской фракции Союза правых сил Сергей Кириенко, которого поставили на Приволжье, и бывший Министр по делам Леонид Драчевский, отряженный в Сибирь.

Об округах в первые годы после их учреждения политики

иэксперты тоже много говорили как о прообразе межрегионального уровня власти и в конечном счете нового уровня государственного устройства, новых «суперрегионов». Предлагалось легализовать их законодательно и даже конституционно (!). Одновременно высказывались опасения, что в пределах округов возникнут некие протогосударственные субъекты, которые потом предъявят сепаратистские претензии. В своем Послании

. В первоначальном официальном тексте Указа в перечне регионов ,+ отсутствовала Москва, не было ее и в перечнях регионов других округов. Это спровоцировало волну слухов о планах Кремля изменить статус города. Однако вскоре выяснилось, что Москва выпала из списка в результате технической ошибки.

58

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

2000 г. Владимир Путин специально разъяснил: «Одним из первых наших шагов […] стало создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента России. Суть этого решения не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно-территориальных границ, а в повышении эффективности власти».

Сейчас, по прошествии восьми лет, можно с уверенностью сказать, что все тогдашние «прожекты» и «страшилки» были и остались именно «прожектами» и «страшилками». В пределах округов действуют полпреды — президентские чиновники со своими аппаратами, а также подразделений ряда федеральных органов. И не более.

В соответствии с Положением о полпредах, утвержденным тем же Указом 2000 г., они являются должностными лицами Администрации Президента и непосредственно подчиняются главе государства. Раз полпреды часть Администрации, то представлять их к назначению и освобождению от должности положено ее Руководителю. Это также закреплено в Положении. Однако по его первоначальной редакции полпреды были достаточно автономны от «канцлера». Он изначально получил полномочия осуществлять оперативное руководство их деятельностью и назначать им заместителей (а с июня 2000 г. стал также представлять главе государства кандидатуры для назначения на должности первых заместителей полпредов ). Но в остальном, включая организационные и кадровые вопросы (подбор сотрудников в свои аппараты), полпредам предоставлена широкая самостоятельность. Более того, согласно первой версии Положения они были обязаны руководствоваться только Конституцией, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента. Отдельным решением (25 мая 2000 г.) Путин ввел полпредов в состав Совбеза, при том что из всех чиновников Администрации в него входят только ее Руководитель. В связи с этим полпредов наряду с аппаратом Совбеза стало возможно рассматривать как противовес «большой» Администрации и лично Волошину. Надо сказать, что у такой «дуалистической» модели тогда было достаточно сторонников в путинском окружении.

. Должность упразднена в 2004 г. в ходе административной реформы.

59

Часть II. Практика

Основных функций у полпредов три, как было у их исторических предшественников. В пределах соответствующего округа они:

) организуют контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, а также за реализацией федеральных программ;

) координируют деятельность территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти;

) согласовывают кандидатуры «для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности», если эти назначения осуществляются Президентом, Правительством или федеральными органами исполнительной власти. Естественно, полпредам также поручено приглядывать за политическими процессами в пределах вверенных им территорий, за кадрами региональных и местных органов власти и пр.

Представители Президента в регионах, кстати, фактически никуда не делись. Этот институт реформировали. Появились входящие в аппараты полпредов главные федеральные инспекторы

ифедеральные инспекторы. Их назначили даже в те субъекты Федерации, где прежде представителей не было. А региональные коллегии замкнули на заместителей полпредов.

Кириенко в конце лета 2000 г. направил в Кремль согласованные с коллегами предложения по существенному расширению полпредских полномочий. Речь в них шла об их участии в распределении средств федерального бюджета и внебюджетных фондов

ит. п. Замысел не получил поддержки — ни Путина, ни руководителей Администрации и Правительства. Параллельно полпреды просили как минимум урезать дублирующие функции Главного территориального управления Президента ( было создано в 2000 г. путем слияния Территориального управления, Управления по координации деятельности полномочных представителей Президента в регионах и др.) В течение нескольких месяцев продолжалось аппаратное противостояние, завершившееся компромиссом явно в пользу Волошина. Новым Указом от 30 января 2001 г. в Положение были внесены поправки, и с тех пор полпреды обязаны руководствоваться в том числе распоряжениями и ины-

60

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

ми решениями Руководителя Администрации, он также определяет порядок взаимодействия полпредов и их аппаратов с другими подразделениями Администрации. Перед этим лишили ряда функций, сменился его руководитель, в нем были произведены сокращения — ставки передали полпредствам. Однако сам принцип, предполагающий наличие в «большой» Администрации отдельного подразделения, занимающегося работой с регионами, остался неизменным. И в дальнейшем московские «территориальщики» благодаря своей близости к руководству сохранили положение основных проводников федеральной воли в регионах, на были даже частично замкнуты главные федеральные инспекторы. (В 2004 г. было ликвидировано, его функции переданы Управлению Президента по внутренней политике, в котором сформированы необходимые департаменты.) .

Таким образом, во-первых, президентское представительство, можно сказать, оторвали от политических систем регионов, приподняли и переустановили. Конечно, не целиком, поскольку многие регионалы могут договариваться о назначении лояльных им главных федеральных инспекторов. Правда, ни в какое сравнение с тем, что имело место в 1990-е гг., это все равно не идет. Во-вторых, была предпринята попытка создать новую властную структуру, обеспечивающую коммуникацию Центра и регионов, формально включенную в Администрацию, но фактически — как минимум автономную, а как максимум альтернативную ей. Эта попытка закончилась образованием двух во многом параллельных структур под единым кремлевским руководством. В целом такой исход нужно приветствовать: бюрократического соперничества и так всегда хватает, и лишний раз его стимулировать ни к чему.

. В 1996–2001 гг. , а затем возглавлял Сергей Самойлов. В феврале 2001 г. его перевели в советники Президента (сугубая синекура; в 2008 г. получил назначение заместителем полпреда в ,+), а поставили руководить Андрея Попова. После реформы 2004 г. тот стал начальником . В 2006 г. его сменил Олег Говорун, ближайший сотрудник Суркова, в 2000–2001 гг. работавший первым заместителем начальника , а в 2001–2006 гг. — заместителем начальника по регионам. С 2006 г. региональное направление

вкурирует Александр Харичев, прежде бывший заместителем полпреда

в+.

61

Часть II. Практика

. . Президент и Администрация тогда начали передел политического и правового пространства в пользу Федерации, в своем роде федеральную «реконкисту». Указ от 13 мая 2000 г., в сочетании с другими путинскими инициативами и решениями, вогнал хоть и не всех, но очень многих регионалов в трепет. Впрочем, полпредов, естественно, назначили не только для того, чтобы просто продемонстрировать решимость и серьезность намерений. Им сразу поручили «чрезвычайную миссию», «большой проект» по приведению регионального права в соответствие с федеральным ради централизации правовой системы России и обеспечения единства экономического пространства. О необходимости этого, как упоминалось выше, Путин говорил еще в ходе своей избирательной кампании. Координацией «зачистки» занимались Козак и Сурков.

В июне 2000 г. в помощь полпредам были образованы управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах, которые возглавили заместители Генпрокурора. Эти подразделения наделили как надзорными, так и управленческими полномочиями по отношению к прокуратурам субъектов Федерации. (Им вверили в том числе

и«расследование уголовных дел о наиболее опасных и общественно значимых преступлениях».) Активное участие в кампании приняло и Министерство юстиции, у которого в 2000 г. также появились главные федеральные управления по округам.

Взялись рьяно, была проведена масштабная инвентаризация регионального правового массива. Прокуроры приносили протесты десятками, когда было нужно — обращались в федеральные суды. Последовательно прошлись сначала по конституциям

иуставам, потом по региональным законам и актам органов исполнительной власти, затем по актам местного уровня.

Кампанию в регионах восприняли по-разному. В одних шли навстречу, в других сопротивлялись. Наибольшее противодействие отмечалось со стороны республик. В их случае камнем преткновения стали не только акты, регулирующие экономические вопросы (где противоречий обнаруживали больше всего), но и конституции, в частности нормы о суверенитете. Некоторые республиканские главы и парламенты открыто отказывались приводить конституции и законы в соответствие с федеральны-

62

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

ми или всячески затягивали подготовку поправок, их рассмотрение и принятие .

Главы также старались использовать суды, благо их председатели нередко тесно интегрированы в политические элиты регионов. Так, к марту 2001 г. Управление Генпрокуратуры в Ур+ направило в Свердловский областной суд 46 заявлений о признании региональных нормативно-правовых актов противоречащими федеральному законодательству. Из них нужные решения были приняты лишь по 11.

Но, в общем, уже к концу осени 2000 г. Центру удалось добиться перелома, сочетая кнут (реформа Совета Федерации, введение новых мер конституционно-правовой ответственности) и пряник (учреждение Государственного совета). Обо всем этом подробнее будет говориться далее, здесь же важен тот факт, что тогда даже Татарстан и Башкортостан начали пересматривать свои конституции¹. В большинстве регионов «зачистка» завершилась к лету 2001 г. В это время заявлялось, что уже 70–80 процентов несоответствующих федеральному законодательству региональных нормативно-правовых актов либо отменены, либо

. Председатель Государственного Собрания Башкортостана Константин Толкачев заявил в октябре 2000 г., что устранение разногласий между федеральным и республиканским законодательством до конца года нереально, так как это «творческий процесс». В те же дни Председатель Конституционного Суда Башкирии Ильдус Адигамов в принципе выступил против приведения всех республиканских законов в соответствие с федеральными, мотивируя свою точку зрения тем, что многие республиканские законы якобы качественнее, чем федеральные.

. В Татарстане конституционная реформа затянулась до апреля 2002 г.

Что касается Башкортостана, то инициатива пересмотра его Конституции была официально выдвинута непосредственно Путиным — в мае г. он направил соответствующее письмо спикеру Толкачеву. Уже в ноябре 2000 года была принята новая редакция Конституции, однако она категорически не устроила Центр. В марте 2002 г. республиканский Верховный Суд с подачи полпредства и Генпрокуратуры вынес решение о противоречии федеральному праву ряда фундаментальных конституционных положений. На председателя Суда Марата Вакилова после этого было оказано жесточайшее давление, его пытались сместить всеми возможными способами. Тем не менее новую редакцию Конституции пришлось принять уже в декабре 2002 г. В качестве компенсации башкирский глава Муртаза Рахимов получил возможность баллотироваться на президентских выборах в 2003 г. (А Вакилов досидел на своем посту до 2007 г.)

63