Путинский федерализм (Централизаторские реформы в России в 2000–2008 годах). Монография

Часть II. Практика

приведены в соответствие. Путин в своем очередном Послании констатировал: «Полпреды активно поработали в деле приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Ключевая роль здесь принадлежит именно им и Генеральной прокуратуре, ее окружным структурам. Более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах Федерации, не соответствовали Конституции России и федеральным законам — четыре пятых из них уже приведены в соответствие».

Отстающих продолжали подгонять и полпреды, и прокуроры, и Минюст. В частности, в апреле 2001 г. Министр юстиции Юрий Чайка приказал своим подчиненным начать подготовительную работу по поводу вынесения Президентом предупреждений 23 региональным парламентам (предупреждения так и не были вынесены, ограничились угрозой).

Однако проблема полностью не решилась. Как было заявлено

вдокладе Генпрокурора Владимира Устинова Совету Федерации 15 мая 2002 г., если в 1999 г. в региональных нормативных правовых актах выявили в общей сложности 4600 нарушений федерального законодательства, а в 2000 г. — 3700, то в 2001-м — снова более 4000. Иными словами, если в первый год «зачистки» количество противоречий уменьшилось почти на тысячу, то во второй был отмечен рост числа нарушений.

Впрочем, необходимо учитывать, что нарушение нарушению рознь, а считают их все вместе. Одно дело, когда главы и депутаты сознательно и даже демонстративно попирают Конституцию, федеральные законы, решения Конституционного Суда, а другое, когда все дело в низком уровне подготовки региональных законодателей и юристов или же в неудовлетворительном качестве самих федеральных актов, их внутренней противоречивости и пр. Нарушений первого типа стало кратно меньше. А в наши дни они вообще носят исключительный характер.

24 июня 2002 г. на пресс-конференции для российских и иностранных журналистов Путин подвел некий итог кампании: «В решении ключевого вопроса приведения регионального законодательства

всоответствие с федеральным было какое-то сопротивление, но в целом удалось убедить руководителей регионов в том, что это благо для всей страны, а значит, и для всех регионов. Но это не значит, что губернаторы и другие руководители регионов слепо со всем соглашаются. Это, кстати говоря, не значит, что федеральные решения всегда явля-

64

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

ются оптимальными, и споры по тем или иным решениям принятым, конечно, и продолжаются, чего греха таить, иногда и сопротивление есть при реализации определенных вопросов. Но это не носит такого конфронтационного характера, разрушающего государство».

. . В 2000 г. эксперты и журналисты часто приписывали Кремлю желание подчинить глав полпредам, хотя Путин неоднократно заявлял, что ничего подобного быть не может. Сами «семеро смелых» не только пытались самостоятельно «строить» регионалов, но и добивались расширения контрольных полномочий, пробовали инициировать программы межрегионального со- циально-экономического развития, продолжали претендовать на финансовые потоки, даже предлагали передать им в управление федеральную собственность и т. д. Первое получалось далеко не у всех полпредов и в отношении далеко не всех глав. Более того, например, свердловский Губернатор Эдуард Россель, долгое время претендовавший на лидерство на Урале, провел успешную информационную кампанию против Петра Латышева и т. д. Что до остального, то здесь полпреды практически полностью проиграли и руководству Администрации и Правительству. Им удавались только отдельные лоббистские акции.

Между тем большой проект по «зачистке» регионального права к концу 2001 г. в целом завершился (в этой связи управления Генпрокуратуры в округах в 2002 г. реорганизовали в отделы, исключение было сделано лишь для управления в $+, позже оно даже стало главным управлением¹¹; в 2006 г. отделы вновь развернули в управления), новых задач сформулировано не было. По большому счету полпредам осталась текущая работа в рамках Положения, помощь в подготовке и проведении реформ федеративной и муниципальной систем (этот проект завершился в 2003 г., подробнее о нем см. в главе 2) и кураторство над политическими и кадровыми процессами.

Споследним ситуация поначалу складывалась неоднозначная.

Вчастности, Сергей Кириенко обеспечил замену Президента

. Специфика работы прокуратуры в $+ в первую очередь задавалась военнополицейской операцией в Чечне, а в последние годы также борьбой с террористическим подпольем в ряде кавказских регионов.

65

Часть II. Практика

Марий Эл — одиозный Вячеслав Кислицын¹² в 2001 г. уступил место Леониду Маркелову¹³. Но приволжский полпред, несмотря на все старания, не сумел спасти нижегородского Губернатора Ивана Склярова, который в том же году проиграл выборы дум- цу-коммунисту Геннадию Ходыреву. Виктор Черкесов буквально обложил Губернатора Санкт-Петербурга Владимира Яковлева (чем подготовил его «добровольный» переход в Правительство

в2003 г.), однако не смог помочь сохранить кресло Главе Коми Юрию Спиридонову. Петр Латышев принял активное участие

визбрании на пост Губернатора Тюменской области своего заместителя Сергея Собянина (давнего знакомого Путина). При этом все его попытки потеснить Росселя и других глав Ур+ закончились неудачно. Пуликовский после ухода из Приморья в 2001 г. Евгения Наздратенко¹ взялся продвигать в главы своего заместителя Геннадия Апанасенко. Избирательная кампания была с треском провалена, главой избрали бизнесмена Сергея Дарькина. И так далее.

Именно с тех пор начались разговоры о деградации института, даже о том, что он вообще должен быть ликвидирован. Они продолжаются и по сей день. Но, безусловно, нельзя делать такие выводы всего лишь потому, что не были удовлетворены амбиции некоторых чиновников.

Роль полпредов в последние годы, конечно, не следует переоценивать, но и недооценивать ее нельзя.

В2004 г. полпредам было поручено организовывать первичный отбор кандидатов на посты глав (подробнее об этом — в главе 4), в 2005 г. вышел Указ о советах при них, в которые в обязательном порядке должны быть включены главы регионов, окружные заместители Генпрокурора и представители Министерства регионального развития. (Собственно, эти советы были созданы

. Имел поддержку на высоком уровне в Москве, но это его не спасло.

. Его поддержали вынужденно, поскольку изначальный кандидат Центра — Министр внутренних дел Марий Эл Анатолий Иванов не сумел выйти во второй тур.

. Подать в отставку ему «рекомендовал» сам Путин. В качестве компенсации Наздратенко получил пост Председателя Государственного комитета по рыболовству, который занимал до 2003 г. Затем он состоял заместителем Секретаря Совета безопасности, референтом в аппарате Совбеза.

66

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

еще в 2000–2001 гг., но их работа не легализовывалась и не регламентировалась, хотя в заседаниях советов неоднократно участвовали федеральные руководители, включая самого Путина.) Иначе говоря, Президент не списывал полпредов, находил им новые задачи, даже усиливал.

Полпреды удобны тем, что их можно задействовать в любой крупной инициативе федеральной власти, будь то федеративная или муниципальная реформа, объединение регионов, «монетизация» либо национальные проекты, подключить в качестве соисполнителей, контролеров. Немаловажной для Президента является и возможность поручать им персональные миссии. Кириенко возглавлял Государственную комиссию по химическому разоружению, Черкесов контролировал подготовку к празднованию 300-летия Санкт-Петербурга (это был первый прецедент, когда полпред получил в свои руки непосредственное управление крупными финансовыми потоками), Пуликовский занимался поддержанием контактов с лидером Ким Чен Иром. Полтавченко выступает одним из неофициальных модераторов взаимоотношений власти с Русской Православной Церковью.

Да, в 2003 г. пост полпреда в "+ использовался как плацдарм для бывшего вице-премьера Валентины Матвиенко¹, выдвинутой Кремлем в питерские главы (то есть неформально полпредский статус после этого может считаться равным губернаторскому). Да, результаты работы Казанцева¹ и Пуликовского¹ в целом вряд ли можно назвать успешными. Да, их сменщики экс-вице-премьер Владимир Яковлев (проработал полпредом все-

. Черкесов в 2003 г. возглавил Государственный комитет по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (с 2004 г. — Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков). В 2008 г., после «войны силовиков», назначен руководить Федеральным агентством по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств.

. Отставлен в 2004 г., числился проректором по повышению квалификации и переподготовке кадров управления Северо-Кавказской академии государственной службы. Есть информация, что он отказался от предлагавшейся ему должности заместителя Министра обороны.

. В 2005–2008 гг. возглавлял Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору.

67

Часть II. Практика

го несколько месяцев 2004 г¹ ) и бывший глава Казани Камиль Исхаков¹ тоже ничем особо не прославили себя. Как и сменивший Драчевского² в 2004 г. бывший начальник Генерального штаба Анатолий Квашнин. Да, при преемнике Матвиенко тоже экс-вице-премьере Илье Клебанове в 2004–2005 гг. сразу в трех регионах "+ — в Архангельской и Псковской областях и Ненецком автономном округе на губернаторских выборах победили несистемные кандидаты.

Однако Латышеву в 2006–2007 гг. удалось запустить проект комплексного развития регионов своего округа «Урал Промышленный — Урал Полярный». Кириенко вплоть до своего перехода в Федеральное агентство по атомной энергии в 2005 г²¹. был одним из наиболее влиятельных политических игроков во многих регионах +. Главы Кировской области (Николай Шаклеин), Саратовской области (Павел Ипатов), Ульяновской области (Сергей Морозов) и др. обязаны своими постами

втом числе его поддержке. Приволжский полпред принимал также активное участие в организации «пилотного» объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в 2002–2003 гг. и т. д. Что касается Полтавченко, то он может записать в свой актив участие в заменах глав Воронежской области (Ивана Шабанова на Владимира Кулакова в 2000 г.), Смоленской области (Александра Прохорова на Виктора Маслова

в2002 г.), Ивановской области (Владимира Тихонова на Михаила Меня в 2005 г.), назначении нового главы Костромской области (Игоря Слюняева в 2007 г.). Дмитрий Козак, направленный полпредом в $+ с должности Руководителя Аппарата

. В 2004–2007 гг. возглавлял Министерство регионального развития.

. Одни эксперты называли казанского мэра перспективным претендентом на пост Президента Татарстана, другие добавляли, что именно такая перспектива вынудила Минтимера Шаймиева всячески поспособствовать его федеральной карьере (проще говоря, Шаймиев избавился от соперника).

В прессе в адрес Исхакова не раз высказывались претензии по поводу открытого протежирования казанцам и мусульманским общинам .

. В 2004–2008 гг. работал заместителем председателя правления «/ России», с 2008 г. вице-президент Группы «/ '».

. С 2007 г. генеральный директор Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

68

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

Правительства²² сразу после бесланской трагедии в сентябре 2004 г. считался довольно сильной фигурой. У него и формальных, и неформальных полномочий было больше, чем у других полпредов. Помимо прочего он добился ухода Магомедали Магомедова (Дагестан) и Хазрета Совмена (Адыгея) и подобрал им сменщиков — Муху Алиева и Асланчерия Тхакушинова. Клебанов, так неудачно начавший, в последние годы выступил инициатором кампаний по смещению Алексея Баринова ( ) и Михаила Прусака (Новгородская область). Хорошо проявил себя назначенный в 2005 г. на Приволжье бывший прокурор Башкортостана Александр Коновалов²³.

В 2007 г. Козак возглавил Министерство регионального развития, а Исхаков стал одним из его заместителей² . Новым полпредом в $+ тогда сделали Григория Рапоту, до этого несколько лет занимавшего должность генерального секретаря Евразийского Экономического Сообщества (ЕврАз ). А в Путин отправил экс-заместителя Министра внутренних дел Олега Сафонова.

Новый Президент Дмитрий Медведев после своей инаугурации назначил Коновалова Министром юстиции, а полпредом в + «по горизонтали» переместил Рапоту. $+ в свою очередь вверили бывшему Министру юстиции (и бывшему Генеральному прокурору) Владимиру Устинову.

. . В одном блоке с реформой президентского представительства логично рассматривать изменение порядка назначения и освобождения от должности руководителей региональных органов внутренних дел в 2000–2001 гг. и создание главных управлений М В Д по федеральным округам в 2001 г.

В Министерство внутренних дел России в качестве территориальных органов входят ', и регионов, те, в свою очередь, включают в себя , и муниципий. Составной

. Козак вновь занял ее в 2004 г.

. Считается выдвиженцем Дмитрия Медведева.

. В 2008 г. Исхакова, явно тяготившегося работой в Минрегионразвития, назначили постоянным представителем России при Организации «Исламская Конференция».

69

Часть II. Практика

частью федерального ' и его территориальных органов является милиция. Она делится на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. Первая строго замкнута на ' России и финансируется из российского бюджета. Вторая подчиняется федеральному Министерству, а также органам исполнительной власти субъектов Федерации и местным органам и финансируется как из федерального, так и из региональных и местных бюджетов. Таким образом, в отличие, к примеру, от системы +, которая жестко централизована (безопасность по Конституции отнесена к федеральному ведению — п. «м» ст. 71), система органов внутренних дел частично децентрализована.

Обычно в каждом регионе имеется свой территориальный орган внутренних дел. Для Ленинграда и Ленинградской области в советские времена было создано единое , после реформ 1992–1993 гг. его не стали делить. В 1990-е гг. автономные округа часто имели общее управление с краем или областью, в состав которых входят.

Согласно принятому в 1991 г. Закону «О милиции», министры внутренних дел республик назначались и освобождались от должности Верховными Советами по согласованию с Министром внутренних дел России, а начальники , краев, областей и пр. назначались и освобождались федеральным Министром по согласованию с исполкомами региональных Советов народных депутатов и с последующим утверждением Советами.

Конституция отнесла кадры судебных и правоохранительных органов к совместному ведению Федерации и регионов (п. «л» ч. 1 ст. 72), из чего следует необходимость участия регионов в решении соответствующих кадровых вопросов. Форму участия призван определить законодатель.

В ходе реформ субфедеральной власти в 1990-е гг. установился порядок, при котором министры внутренних дел республик, начальники , краев, областей и пр. назначались и освобождались от должности приказами федерального Министра с предварительного согласия глав (или глав и парламентов). Впрочем, были несколько случаев, когда в республиках пытались самостоятельно назначать министров.

Только в 1999 г. в Законе «О милиции» закрепили, что руководители региональных органов внутренних дел назначаются и освобождаются от должности федеральным Министром по согласованию

70

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

с органами государственной власти субъектов Федерации. Послед-

ним доверялось самостоятельно определить процедуру согласова-

ния.

В 1990-е гг. практически все главы старались добиваться назначения министрами внутренних дел, начальниками , своих ставленников или союзников и потом претендовали на их немалый властный ресурс. Как правило, небезуспешно. В некоторых регионах связка глава — «главный милиционер» была (и остается) одной из несущих опор режимов². При Путине федеральная власть посчитала, что ресурсом ' должна в первую очередь распоряжаться и пользоваться она сама, что вертикаль исполнительной власти немыслима без правоохранительной вертикали и конкретно «милицейской» вертикали.

Первым шагом стало изъятие у регионалов права согласовывать освобождение от должности руководителей органов внутренних дел. Так глав лишили формального права защитить «главных милиционеров» в случае, если федеральное ' (и/ или Кремль) решит их снять. Соответствующая поправка была внесена в Закон «О милиции» в июле 2000 г.

Следующая поправка, принятая в августе 2001 г., была куда более значительной. Президент получил полномочия назначать

иосвобождать от должности руководителей региональных органов внутренних дел по представлению федерального Министра. Последнему — по установленному тогда порядку — предписывалось перед представлением кандидатуры лишь выяснить мнение главы о ней. Отрицательное мнение можно было как учитывать, так

ине учитывать. Показательно, что конечное решение замкнули непосредственно на Президента.

В2005 г., в рамках курса на «оптимизацию» власти (см. главу 4), Президент издал Указ, которым помимо прочего обязал Министра внутренних дел вновь согласовывать с главами кандидатуры на должности руководителей региональных органов внутренних дел. В случае отказа в согласовании полагается вновь

. Классические примеры: Минтимер Шаймиев — Асгат Сафаров (Татарстан), Муртаза Рахимов — Рафаил Диваев (Башкортостан), Валерий Коков — Хачим Шогенов (Кабардино-Балкария), Леонид Полежаев — Виктор Камерцель (Омская область).

71

Часть II. Практика

предложить кандидатуру (можно ту же самую). При повторном отказе Министру положено представить кандидатуру к назначению (уведомив Президента о несогласии главы).

А в 2006 г. были приняты очередные поправки к Закону о милиции. Сейчас Президент назначает и освобождает от должностей не только руководителей региональных органов внутренних дел, но и вообще всех мало-мальски значимых руководителей в системе М В Д. Законодательное определение президентской номенклатуры следующее: «должности в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, замещение которых предусмотрено лицами высшего начальствующего состава органов внутренних дел». О каких-либо «мнениях» и тем более «согласованиях» не сказано ни слова, но и Указ 2005 г. не отменен.

В том же 2006-м президентским Указом ', , регионов были переименованы в ', , по регионам. Это переименование подчеркнуло отрыв органов внутренних дел от региональной власти.

Кстати, если бы порядок назначения прокуроров субъектов Федерации с участием регионалов не был закреплен в Конституции (ч. 3 ст. 129), то его бы тоже изменили. Никаких сомнений в этом нет.

Оценивать, насколько успешно в течение прошедших семи лет Путин (и его «кадровики» во главе с Виктором Ивановым²) пользовался правом назначать и снимать руководителей органов внутренних дел, трудно. Здесь неизбежно упираешься в проблему общей эффективности работы системы ', а она была

иостается довольно острой. Масштабы «чисток» и перемещений впечатляют, лояльность и исполнительность, безусловно, повысились, но оснований верить, что новые «главные милиционеры» работают качественнее старых, прямо скажем, не очень много. Кроме того, прекрасно известно, что некоторые главы

исейчас успешно решают кадровые вопросы…

Вместе с тем нельзя игнорировать то, что никто из регионалов уже не позволяет себе требовать, тем более публично, снять неудобного «главного милиционера» или поставить своего че-

. В 2000–2004 гг. — заместитель Руководителя Администрации Президента, в 2004–2008 гг.—помощник Президента. С 2008 г.—директор Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков.

72

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

ловека. Это теперь сугубо федеральная номенклатура, а значит, можно только просить и торговаться.

В 1994–1995 гг. Президент Чувашии Николай Федоров пытался назначить своего бывшего охранника Вадима Антонова республиканским Министром. Ему не позволили это сделать, сошлись на том, что Антонов станет первым заместителем Министра (с полномочиями члена правительства республики). Но в 1997 г. Федоров все же своего добился. В том же 1997-м тогдашний Президент Ингушетии Руслан Аушев продавливал назначение Министром категорически неприемлемого для ' России Дауда Коригова, того в итоге даже арестовали в Москве². Скандалом сопровождалось снятие начальника Москвы Николая Куликова в 1999 г. (за него активно вступился Юрий Лужков) и т. д.

Главные управления ' по федеральным округам были созданы во исполнение Указа Президента от 4 июня 2001 г. «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации». Они занимаются не только координацией работы региональных органов внутренних дел, но и борьбой с организованной преступностью и т. д. Первоначально главки возглавляли начальники — заместители Министра внутренних дел, после административной реформы 2004 г. ими руководят «простые» начальники. Разумеется, их назначает и освобождает от должности Президент.

Следует заметить, что это не первый опыт создания территориальных органов ', полностью замкнутых на Центр. В 1990-е гг. были созданы региональные управления по организованной преступности ( ы), территории оперативного обслуживания которых охватывали по несколько субъектов Федерации. Позже их переименовывали в региональные управления по борьбе с организованной преступностью ( ы), региональные управления по борьбе с организованной преступностью и коррупцией ( и и). На федеральном уровне ими руководило соответ-

. Аушев тогда вообще затеял референдум о переводе в ведение Ингушетии вопросов назначения Министра внутренних дел, а также прокуроров и судей

(!). Естественно, довести этот замысел до конца ему не позволили.

73