Путинский федерализм (Централизаторские реформы в России в 2000–2008 годах). Монография

Часть II. Практика

Вновь к проекту вернулись после замены Говорина бывшим менеджером «Российских железных дорог» Александром Тишаниным в августе 2005 г. Несмотря на сопротивление бурятских националистов (кстати, впервые титульный народ поглощаемого округа по-настоящему попытались расшевелить националистической контркампанией, есть достоверная информация, что ею управляли из Бурятии, по крайней мере именно оттуда завозилась соответствующая агитпродукция) и довольно недружественные отношения нового областного руководителя с большей частью региональной элиты референдумы удалось организовать. Пришлось стараться и Тишанину, и, безусловно, его окружному коллеге Валерию Малееву, в свое время, разумеется, активно сопротивлявшемуся объединению, и руководству территориальных подразделений федеральных органов, и мэрам, и т. д. Активно использовался ресурс корпораций, в том числе «Российских железных дорог» и «Интерроса». Не обошлось и без очередного «стимулирующего» Указа — пообещали дать столько, сколько посчитали нужным.

16 апреля 2006 г. в области при явке в 68,9 процента в поддержку слияния консолидировали 89,8 процента голосов участников референдума, а в округе обеспечили явку в 99,5 процента и 97,8 процента голосов «за».

Первый день новой Иркутской области — 1 января 2008 г. «Иркутский» + " от 30 декабря 2006 г. вступил в силу 1 января 2007 г., и с этого дня начался переходный период, который завершится после окончания формирования парламента новой области (в него нужно избрать 50 депутатов, из них 21 по одномандатным округам на территории старой области, четыре по многомандатному округу на бывшей территории , 25 по общеобластному округу). Это предписано сделать не позднее 1 января 2009 г. (выборы назначены на 12 октября 2008 г.). Полномочия парламента округа прекратились после образования новой области, полномочия парламента старой области прекратятся после формирования парламента новой области. Старообластной парламент почти год исполняет полномочия новообластного парламента. Сходным образом в + " урегулированы и вопросы функционирования исполнительной власти. Главе старой области предписано исполнять полномочия главы новой области со дня ее образования до окончания переходного периода,

174

Глава 3. Укрупнение регионов (2003–2008 гг.)

а срок полномочий главы округа сокращен как раз до дня образования новой области. Малеев усложнил ситуацию, избравшись еще в 2006 г. депутатом Думы на довыборах в ¹. Путину пришлось принимать отставку и искать замену. В итоге он поручил исполнять обязанности главы округа Тишанину. Тот до 1 января 2008 г. был «дважды губернатором» (первый прецедент в новейшей истории России). После образования новой области уже сам Тишанин назначил главу округа. Новообластному парламенту нужно будет назначить главу новой области не позднее 1 января 2009 г.

Вапреле 2008 г. Тишанин ушел в отставку (под давлением так

ине принявшей его региональной элиты и правоохранителей). Вместо него исполнять обязанности главы новой области был поставлен Игорь Есиповский, выходец из системы «Рособоронэкспорта», бывший депутатом Думы¹.

Бюджеты старой области и на 2007 г. формировались

иутверждались раздельно. Бюджет новой области на 2008 г. разрабатывался исполнительными органами старой области и округа в форме проекта закона новой области. Принять его + " поручалось парламентам старой области и округа. Обеспечивать исполнение бюджета должен был глава старой области.

Тишанин внес проект бюджета. Депутаты, игнорируя возражения Администрации, его переработали. Губернатор наотрез отказался подписывать парламентскую версию бюджета и 31 декабря 2007 г. своим постановлением утвердил собственную версию. + " давал ему право утверждать бюджет только в случае непринятия бюджетного закона. А закон был принят. Парламент

иобластной прокурор обратились в суд. Разбираться с этим пришлось уже Есиповскому…

Дотации из +++ + для новой области на 2008 и 2009 гг. рассчитывались и рассчитываются по ликвидируемым (ликвидированным) старой области и раздельно и зачисляются в бюджет новой области. Объем средств, предоставляемых из федерального бюджета в 2008–2009 гг. в качестве дотаций

. В 2007 г. переизбрался от «Единой России».

. Бывший генеральный директор «Рособоронэкспорта», а ныне генеральный директор Государственной корпорации «Ростехнологии» Сергей Чемезов — уроженец Иркутска и лидер иркутского землячества в Москве.

175

Часть II. Практика

на оказание финансовой помощи бюджету новой области, сохраняется в размере не ниже уровня финансовой помощи бюджетам старой области и в 2007 г., с учетом уровня инфляции в 2007–2008 гг.

Последний (на сегодняшний день) объединительный проект был реализован 11 марта 2007 г. В этот день состоялись референдумы в Читинской области и А БАО о слиянии в Забайкальский край. Им тоже предшествовал специальный президентский Указ. Явка в области составила 80,4 процента, «за» подано 90,3 процента голосов, а в округе явка составила 89,9 процента и «за» подано 94 процента.

Забайкальский край начал свою официальную историю 1 марта 2008 г. — как установлено в + ", принятом 5 июля 2007 г. Он вступил в силу 26 июля 2007 г., с этого дня начался переходный период, который продлится до 1 января 2010 г. Выборы в парламент нового края предписано провести 12 октября 2008 г. После завершения формирования краевого парламента (в него изберут 50 депутатов, из них 20 по одномандатным округам на территории старой области, пять по многомандатному округу на бывшей территории , 25 по общеобластному округу) прекратятся полномочия областного и окружного парламентов, которые до этого будут совместно исполнять обязанности краевого парламента (порядок установлен + ", его положено конкретизировать специальными соглашениями и совместным регламентом). Краевым главой еще до официального образования края совместным решением областного и окружного парламента был назначен областной глава Равиль Гениатулин¹.

Бюджеты области и округа на 2008 г. формировались и утверждались раздельно. До 1 марта 2008 г. исполнение бюджетов будет производиться исполнительными органами области и округа раздельно, а потом главой края, но опять же раздельно по области и округу. Проект бюджета края на 2009 г. должны будут составить исполнительные органы края в форме проекта закона края, его рассмотрят областной и окружной парламенты, а примет закон уже краевой парламент (или областной и окружной

. Его окружной коллега Баир Жамсуев назначен помощником Руководителя Администрации Президента и включен в консультативную комиссию Госсовета.

176

wxBAB 4. @–}DEz”B| ‰G‹?‰ŽB (2004 — … ww.)

1 сентября 2004 г. в североосетинском городе Беслане произошла беспрецедентная трагедия. Группа террористов ворвалась в школу № 1 во время проведения праздничной линейки и захватила в заложники 1388 человек — практически всех, кто в тот момент находился на территории школы. В ходе событий последующих двух с половиной суток погиб 331 человек, в том числе 318 заложников, значительная часть из которых — дети и подростки. Путин, прибывший в Беслан в ночь с 3 на 4 сентября, объявил эту террористическую вылазку «нападением на нашу страну».

Накануне бесланской трагедии была совершена целая серия терактов, которые унесли жизни нескольких десятков российских граждан. Так что впору было говорить о настоящей террористической войне.

Федеральной властью с 2004 г. был осуществлен комплекс антитеррористических мер, начиная от реорганизации системы взаимодействия силовых структур на Северном Кавказе и ужесточения законодательства и кончая спецоперациями против террористов, в ходе которых уничтожен ряд их лидеров (Аслан Масхадов, Шамиль Басаев и пр.). И что бы ни говорили, но с тех пор ни одного крупного теракта не было¹¹.

События лета — осени 2004 г. помимо прочего доказали, что федерализм в восприятии российских граждан не предполагает разделения ответственности. Граждане, непосредственно по-

. Единственное исключение — события в Нальчике 13–14 октября 2005 г. (когда несколько групп исламистских террористов одновременно атаковали ряд объектов в городе).

178

Глава 4. Путинская реформа (2004 — … гг.)

страдавшие от терактов, жители Северной Осетии да и вообще все российское общество считали ответственными за случившееся в первую очередь федеральную власть и обращали свои жалобы и требования, свое горе и гнев к Кремлю, к Путину. Между тем запущенные с 2000 г. централизаторские реформы и мероприятия, объективно говоря, либо еще не дали всего необходимого эффекта, либо в принципе не могли обеспечить

уровень централизации, адекватный той ответственности, которую общественное мнение налагало на Центр. Иными словами, у него не было достаточного властного ресурса, чтобы контролировать все происходящее в стране и отвечать за это, а люди исходили из обратного. Фактически нация предъявила запрос на дальнейшее углубление централизации.

Насколько можно судить, федеральное руководство и лично Путин на эмоциональном уровне тогда были более чем настроены «закрутить гайки», а на рациональном понимали, что ситуацией, при которой страна по сути требует большей централизации или по крайней мере готова ее принять, нельзя не воспользоваться.

В этой обстановке была инициирована замена прямых выборов региональных глав их назначением парламентами по представлению Президента — вторая большая федеративная реформа (об ее окончании можно будет говорить, когда не останется ни одного избранного главы).

Это была личная инициатива Путина.

. . До бесланской трагедии Путин неоднократно высказывался против отмены прямых выборов губернаторов и перехода к назначениям. Так, еще 24 июня 2004 г. на пресс-конференции для российских и иностранных журналистов он заявил: «Губернаторы должны быть избираемыми». И далее: «Нельзя уже лишить граждан

179

Часть II. Практика

страны возможности избирать руководителя региона. Дали — отбирать уже нельзя. Это будет вредно. Ну и по уму-то это правильно».

Представляется совершенно очевидным, что на самом деле Путин и, по меньшей мере, часть руководителей Администрации Президента давно (или вообще всегда) думали иначе. Но на практике исходили из того, что отмена прямых выборов ни обществом в целом, ни элитами, ни тем более отдельно взятыми регионалами поддержана не будет и к тому же ударит по международной репутации российского государства и действующего режима. Как выяснилось в дальнейшем, подобные опасения были сильно преувеличены.

Планировалось идти по пути усиления ответственности региональных властей перед федеральными. Известно, что весной—летом 2004 г. в Администрации Президента был подготовлен законопроект, предусматривавший упрощение порядка отрешения глав. Его предполагалось внести в Думу осенью. Но не пришлось…

Уже 13 сентября на расширенном заседании Правительства с участием региональных глав Путин провозгласил начало второй большой федеративной реформы: «Убежден, единство страны — это главное условие победы над террором, и без такого единства достичь этой цели невозможно. […] Прежде всего важнейшим фактором укрепления государства считаю единство системы исполнительной власти

встране, единство, вытекающее из смысла и буквы статьи 77 Конституции Российской Федерации. Фактически речь идет о том, что по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения органы исполнительной власти в Центре и в субъектах Федерации образуют единую систему власти и, соответственно, должны работать как целостный соподчиненный единый организм. Нужно признать, что такой системы власти в стране до сих пор не создано. Борьба с террором — это общегосударственная задача, задача, для выполнения которой требуется мобилизация всех ресурсов. И очевидно, что единство действий всей исполнительной вертикали здесь должно быть обеспечено в первую очередь и безусловно. Считаю также, что в целях обеспечения единства государственной власти и последовательного развития федерализма необходимо совместное участие Федерации и ее субъектов

вформировании исполнительных органов власти в территориях России. И в этой связи полагаю, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства. В таком случае

180

Глава 4. Путинская реформа (2004 — … гг.)

механизм формирования высшей исполнительной власти в регионах будет построен по принципам, практически идентичным принципам образования Правительства Российской Федерации. Данный порядок образования исполнительной власти базируется на общих положениях Конституции […]».

Путин признал, что, пока главы избираются на прямых выборах, о полноценной вертикали исполнительной власти не может быть и речи.

Между тем Конституция не дает конкретных указаний, как избирать глав и избирать ли их вообще, зато прямо требует вертикали.

. . Нельзя не остановиться на факторах, объективно провоцировавших крайне негативное отношение президентуры к прямым выборам глав.

В 2001–2004 гг. по результатам централизаторских мероприятий степень контролируемости региональных политических процессов и управляемости ими со стороны Центра значительно выросла. Однако вероятность побед на выборах оппозиционных и/или несистемных деятелей оставалась довольно значительной. Проблемы старались заранее выявлять и снимать правовыми или политическими инструментами. Но, во-первых, их применение провоцировало публичную критику. Во-вторых, они порой оказывались неэффективными или же ими не удавалось воспользоваться в полной мере из-за того, что федеральные акторы, включая высших чиновников, часто поддерживали конкурентов «официальных» кандидатов.

Вот лишь несколько примеров. Губернаторская кампания в Иркутской области в 2001 г. едва не закончилась победой думца-коммуниста Сергея Левченко. Аналогичная ситуация имела место в 2002 г. в Пензенской области, там чуть не выиграл известный левый политик Виктор Илюхин. На досрочных выборах Губернатора Красноярского края¹¹¹ в том же году «Единая Россия» объявила о поддержке сразу трех кандидатов¹¹², поскольку как минимум двое из них имели солидные группы поддержки в Москве. В 2003 г. кандидат «Единой России»

. Проводились в связи с гибелью Александра Лебедя в авиакатастрофе.

. Александра Хлопонина, краевого спикера Александра Усса и мэра Красноярска Петра Пимашкова.

181

Часть II. Практика

мэр Магадана Николай Карпенко проиграл досрочные выборы¹¹³

первому заместителю Губернатора Николаю Дудову (после избрания сразу вступил в партию). В 2004 г. свое кресло едва отстоял курганский Губернатор Олег Богомолов, зато его коллеги в Архангельской и Псковской областях были выбиты откровенно несистемными деятелями¹¹ . В том же 2004 г. в Алтайском крае Главой администрации неожиданно для всех избрался артист-юморист Михаил Евдокимов (погиб в 2005 г. в автокатастрофе). Разумеется, обычно любой новый глава, будь он хоть дважды оппозиционером и трижды несистемным, стремился первым делом наладить отношения с федеральной властью. Но это не снимало проблемы издержек, которые она несла из-за провалов «официальных» кандидатов. (Интенсивное использование административного ресурса не давало никаких гарантий — на тех же архангельских и псковских выборах основных соперников действующих глав сняли с дистанции, но это не помогло.)

Многие главы поддержали отмену прямых выборов именно потому, что боялись проиграть или просто устали избираться. К тому времени накопилось множество прецедентов, когда многолетние «хозяева» регионов проваливались и теряли буквально все.

На Кремль повлияло и активное сопротивление ряда регионалов реформам системы социальных льгот и недропользования, оформленным знаменитым Законом № 122. Первая наложила на регионы дополнительные социальные расходы, вторая изъяла из их ведения все значимые вопросы недропользования. Главы тогда позволяли себе резкие критические выступления, некоторые даже пытались апеллировать к общественному мнению.

Наибольший резонанс вызвал демарш дальневосточных руководителей. 14 июля 2004 г., накануне принятия Закона № 122 во втором чтении, на заседании совета Межрегиональной ассоциации

. Проводились в связи с гибелью Валентина Цветкова от руки наемного убийцы.

. Бывший архангельский глава Анатолий Ефремов сейчас работает вице-прези- дентом Союза лесопромышленников и лесоэкспортеров России, его «товарищ по несчастью» из Пскова Евгений Михайлов спустя почти полтора года после поражения на выборах получил должность помощника Руководителя Администрации Президента, а также был включен в консультативную комиссию Госсовета.

182

Глава 4. Путинская реформа (2004 — … гг.)

экономического взаимодействия «Дальний Восток и Забайкалье» было принято решение обратиться к Президенту, Председателю Правительства, председателям Совета Федерации и Думы с предложением существенно скорректировать реформы. В обращениях говорилось, что Закон «фактически изменяет государственное устройство России, отменяет федеративные принципы ее построения и заявленный в Конституции статус социального государства». Свои подписи поставили десять глав и 11 спикеров.

. . В наши дни многие оппозиционные деятели оплакивают всенародные выборы и говорят об окончательном «удушении демократии», совершенно сознательно игнорируя откровенный антидемократизм электоральной практики 1991–2004 гг. Практически открыто использовался административный ресурс, все ма- ло-мальски серьезные кандидаты тратили на кампании кратно больше денег, чем это разрешал закон, и систематически нарушали правила агитации, применяя в том числе «черные» и «серые» избирательные технологии. Избирателей массово обманывали, подкупали, запугивали. Кампании оборачивались самыми настоящими вакханалиями, на несколько месяцев буквально парализовывавшими жизнь в регионах.

Известно много случаев, когда предприниматели, индивидуально или сбиваясь в пулы, выдвигали либо поддерживали кандидатов с целью «захвата» регионов и последующего использования властного ресурса в интересах своего бизнеса. Такие проекты не раз оказывались успешными. Несколько регионов (Чукотка¹¹ , Таймыр¹¹ , Эвенкия¹¹ , Адыгея¹¹ ) были фактически

. Ее главой в 2000 г. стал миллиардер Роман Абрамович.

. В 2001 г. по решению хозяев «Норильского никеля» Владимира Потанина и Михаила Прохорова их младший партнер, генеральный директор компании Александр Хлопонин был выдвинут в главы . Избрался он без особых проблем. В 2002 г. Хлопонин возглавил Красноярский край.

. После избрания главой / сотрудника «$ а» Бориса Золотарева в 2001 г., основной совладелец и распорядитель этой корпорации Михаил Ходорковский принимал от своих приятелей поздравления «с покупкой самого большого дачного участка на Земле».

. В 2002 г. Хазрет Совмен — крупный сибирский золотопромышленник, хозяин

183