Путинский федерализм (Централизаторские реформы в России в 2000–2008 годах). Монография

Часть II. Практика

ствующее главное управление Министерства. Эта подсистема

' считалась слабоконтролируемой и к тому же приобрела брутальную репутацию. Тем не менее Владимир Рушайло, Министр внутренних дел с 1999 г., пытался создавать на ее основе окружную подсистему комитетов федеральной криминальной милиции (+ '). В 2001 г. его перевели в Секретари Совета Безопасности. Новый Министр Борис Грызлов (бывший председатель Политсовета партии «Единство» и руководитель фракции «Единство» в Думе) одновременно с формированием окружных главков ликвидировал и и.

Окружными подразделениями в 2000–2001 гг. обзавелись также другие министерства и ведомства: Министерство по налогам и сборам (с 2004 г. Федеральная налоговая служба), Государственный таможенный комитет (с 2004 г. Федеральная таможенная служба), Комитет по финансовому мониторингу (с 2004 г. Федеральная служба по финансовому мониторингу), Федеральная служба налоговой полиции (ликвидирована в 2003 г.), Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству (ликвидирована в 2004 г.) и пр. Это позволило в известных пределах ограничить традиционное вмешательство властей субъектов Федерации в работу региональных подразделений федеральных органов.

. . Здесь же нужно рассказать о том, как в ходе судебной реформы 2001–2002 гг. были сокращены возможности регионов влиять на назначения судей федеральных судов, председателей судов и их заместителей.

Согласно Закону 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации» судьи судов краев, областей, Москвы и Санкт-Петербурга избирались Верховным Советом России, судьи судов автономной области и автономных округов — соответствующими Советами народных депутатов. Республикам же было предоставлено право самим законодательно определять порядок наделения судей полномочиями.

Конституция 1993 г., с одной стороны, как уже упоминалось, отнесла кадры судебных органов (п. «л» ч. 1 ст. 72) к совместному ведению, а с другой — закрепила, что все судьи федеральных судов

74

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

кроме судей высших судов назначаются Президентом (п. «е» ст. 83,

п.«ж» ст. 102, ч. 1, 2 ст. 128).

С1995 г. в Законе «О статусе судей…» был предусмотрен учет мнения региональных парламентов при назначении судей федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Мнение запрашивалось и при назначении председателей судов и их заместителей. Были прецеденты, когда депутатам удавалось по меньшей мере затормозить назначения, не устраивавшие их или глав.

В2001 г. в рамках проводившейся под руководством Дмитрия Козака судебной реформы из Закона «О статусе судей…» было исключено положение об учете мнения региональных парламентов при назначении судей. Тогда же был четко регламентирован порядок назначения председателей, заместителей председателей верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов, арбитражных судов субъектов Федерации. Их назначает Президент по представлению, соответственно, Председателя Верховного Суда России или Председателя Высшего Арбитражного Суда России при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей России. А председателей и заместителей председателей районных судов Президент назначает по представлению Председателя Верховного Суда России при наличии положительного заключения квалификационных коллегий судей субъектов Федерации.

Принятым в 2002 г. Законом «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» парламентам поручено назначать «представителей общественности» в региональные квалификационные коллегии судей. Таким образом, у регионалов остался некоторый ресурс влияния на кадровый процесс в судебной системе. Само собой, сохранились и неформальные рычаги. Но тем не менее федеральные суды и судьи стали более независимыми от них.

. . 17 мая 2000 г. Путин на специальной встрече с членами Совета Федерации, а затем в телеобращении к россиянам объявил, что вносит в Государственную Думу три законопроекта, которые продолжают его линию на укрепление государственного единства.

75

Часть II. Практика

Вот прямая речь Президента:

«Первое: предлагается изменить принципы формирования Совета Федерации, верхней палаты парламента. В Конституции России записано, что Дума избирается, а Совет Федерации формируется из представителей исполнительной и законодательной ветвей власти. Но в Конституции не сказано, что это должны быть обязательно первые лица территорий — губернаторы, президенты республик, руководители региональных парламентов. Сегодня это именно так. Я считаю, что лидеры регионов должны сосредоточить силы на конкретных проблемах своих территорий — для этого они, собственно, и избираются населением, а их представители пусть занимаются законотворчеством, но уже на постоянной и на профессиональной основе, а не как сейчас, раз в месяц. […]

Качество законов, без всяких сомнений, улучшится. Кроме того, мы устраним очевидное противоречие в самой организации власти в России. Сегодня губернаторы и руководители республик сами являются институтами исполнительной власти, а будучи членами Совета Федерации — одновременно и парламентариями, то есть соавторами законов, которые сами же и должны исполнять. Это, как у нас говорится, сапоги всмятку, фактически нарушение принципа разделения властей.

Второе существенное предложение — ввести порядок отстранения от должности руководителей регионов и роспуск законодательных собраний, принимающих акты, идущие вразрез с федеральными законами. […]

И, наконец, третье предложение, логично вытекающее, на мой взгляд, из второго. Если глава территории при определенных условиях может отстраняться от должности Президентом страны, то у него должно быть аналогичное право в отношении нижестоящего уровня власти. Это сегодня не только правильно, но просто необходимо для восстановления в стране работающей властной вертикали. Без этих инструментов ни федеральный парламент, ни Правительство, ни даже Президент уже давно не могут добиться простых, но абсолютно необходимых вещей. Прежде всего чтобы и в Москве, и в самой далекой российской глубинке одинаково строго соблюдались права граждан, одинаково точно понималось и исполнялось общероссийское законодательство. Это и есть диктатура закона. Это и будет означать, что мы живем в одной сильной стране, в едином государстве Россия».

76

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

Уже 19 мая соответствующие законопроекты были направлены в Думу.

. .

К большому сожалению, среди ученых и политиков уже длительное время господствует основанная на упрощенном толковании Конституции точка зрения, согласно которой члены Совета Федерации суть представители региональных органов государственной власти. Не вдаваясь в подробности непосредственного замысла авторов Конституции в части того, кем они видели членов второй палаты (есть основания полагать, что у них не было единой позиции), необходимо отметить, что подобный подход противоречит теории народного представительства (утверждающей, что парламентарии есть представители нации), преодолеть которое невозможно. Очевидно, что Конституцию следует толковать иначе.

В сугубо политическом же отношении Совет Федерации изначально задумывался не столько как «палата регионов», призванная отражать интересы российских регионов во всем их многообразии (соответствующая концепция выступала скорее своего рода прикрытием), сколько как «президентская палата», помогающая главе государства в том числе контролировать законотворческий процесс. Увы, эта данность также далеко не всегда понимается

ипризнается, что приводит к неким завышенным ожиданиям относительно политического веса палаты. Считается, что она якобы должна играть сильную и самостоятельную роль. Конечно, учитывая конституционные полномочия Совета (законодательные, бюджетные, кадровые), следует признать за ним немалый потенциал. Вместе с тем очевидно, что президентская власть в обозримом будущем не допустит реального усиления ни Федерального Собрания в целом, ни его палат в отдельности. Память о событиях 1992–1993

и1999 гг. жива и еще долго будет жить.

Однако все это нисколько не отменяет того, что «палата регионов» России необходима.

Часть 2 статьи 95 Конституции гласит, что «в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти». В части 2 статьи 96 закреплено, что федеральными законами устанавливаются порядок выборов

77

Часть II. Практика

в Думу и порядок формирования Совета Федерации. Как уже говорилось, выборы — не единственный способ формирования органа власти. Также следует отдавать отчет, что бикамерализм (двухпалатное устройство парламента) имеет смысл только тогда, когда обе палаты формируются разными способами.

Федеральное Собрание призвано объединять всю российскую нацию и представлять ее интересы. Поэтому нельзя считать членов Совета Федерации представителями только населения конкретных субъектов Федерации. Тем более ошибочно объявлять их представителями региональных органов власти.

Совершенно очевидно, что самым непротиворечивым толкованием конституционных установлений будет следующее. Члены Совета Федерации — это формальные представители как всей российской нации, так и населения отдельных регионов. Органы государственной власти субъектов Федерации конституционно обязаны избирать или назначать федеральных парламентариев². Поэтому Конституция говорит о «формировании» палаты, поэтому в ней записано «по два представителя […] от […] органов», а не «по два представителя органов», поэтому парламентарии названы не депутатами, а членами. Конституцией предполагаются косвенные выборы или назначение членов Совета Федерации. И пока в ней содержатся приведенные положения, ни о каких прямых выборах сенаторов населением не может быть и речи.

Когда утверждают, что порядок косвенных выборов и назначения парламентариев вступает в противоречие с принципом народного представительства, также прописанным в Конституции (ч. 2 ст. 3, ст. 94), остается только посетовать на обуженное и прямолинейное понимание теории представительства. Тем более что высшим выражением власти народа по Конституции являются свободные, но не прямые выборы (ч. 3 ст. 3). И если, к примеру, судей федеральных судов (кроме судей высших судов) назначает Президент (п. «е» ст. 83, п. «ж» ст. 102, ч. 1, 2 ст. 128), разве от этого они становятся президентскими чиновниками и не считаются должностными лицами, уполномоченными (косвенно) нацией от имени государства вершить правосудие?

. В Законе о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы 1994 г. сказано, что член Совета Федерации — это «представитель от субъекта Российской Федерации».

78

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

В отличие от переизбираемой раз в четыре года Думы для Совета Федерации срок легислатуры Конституцией не установлен. Если в соответствии с пунктом «а» статьи 84 Президент обязан назначать выборы в Думу, а согласно пункту «б» в определенных случаях вправе распустить депутатов, то в отношении Совета Федерации ни Президент, ни кто-либо другой не правомочен принимать решения о назначении «выборов» в палату, сроке ее ротации или роспуске. Конституционный Суд в своем Постановлении от 11 ноября 1999 г. указал, что деятельность Совета Федерации носит постоянный и непрерывный характер. Однако совершенно логично, если срок полномочий члена Совета Федерации привязан к сроку полномочий органа, который его назначил или избрал.

Теперь остановимся на историческо-политической стороне вопроса.

Противостояние Съезда народных депутатов и Верховного Совета и Президента Ельцина в 1992–1993 гг. актуализировало для последнего задачу максимально возможного ограничения самостоятельности законодательной власти. В ходе разработки проекта Конституции возникла идея использования второй палаты парламента как своеобразного «законодательного тормоза» инициатив и решений «законодательного двигателя», то есть первой палаты. Бикамерализм в российском случае был призван разделить парламентскую компетенцию в относительно безопасных для президентской власти объемах. Разумеется, прямо и открыто заявлять об этом было нежелательно. Но федеративное устройство государства нередко предполагает двухпалатную структуру парламента, при которой одна из палат представляет в том числе интересы субъектов федерации. Поэтому обоснование разделения Федерального Собрания на две палаты простраивалось легко.

Орган, называющийся Советом Федерации, к тому времени уже существовал. Еще в 1990 г. Президиум Верховного Совета +

постановил создать Совет Федерации в составе 63 человек из Председателя Верховного Совета России, председателей Верховных Советов 16 автономных республик, председателей Советов народных депутатов пяти автономных областей и десяти автономных округов и 31 представителя от краев, областей и городов республиканского подчинения для работы над проектом Федеративного договора. В 1991 г. было утверждено Положение о Совете Федерации +, которым его состав был уточнен: отныне в него входили только

79

Часть II. Практика

председатели Советов — от российского до московского и ленинградского. В то время Совет Федерации мыслился как координационный орган при спикере Верховного Совета Борисе Ельцине (Президентом он был избран в 1991 г.).

Знаменитый Указ Президента о поэтапной конституционной реформе от 21 сентября 1993 г. (Указ № 1400) преобразовал Совет Федерации в палату Федерального Собрания. Предполагалось, что действовать в этом качестве он начнет после формирования другой палаты — Государственной Думы, то есть фактически с января 1994 г. Согласно Положению о федеральных органах власти на переходный период, утвержденному Указом, Совет Федерации должен был состоять из «председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации до истечения срока полномочий Советов народных депутатов текущего созыва».

Однако меньше чем через месяц Ельцин изменил порядок формирования Совета Федерации. Указ Президента от 11 октября 1993 г. установил, что палата будет состоять из депутатов. Каждому региону полагалось избрать двоих. Работать им предстояло четыре года. Другим Указом от того же дня было утверждено Положение о выборах депутатов Совета Федерации.

Почему Ельцин изменил (скорректировал) свою позицию? Или же какими аргументами Президента могли склонить к ее изменению? Во-первых, после разгона Съезда и Верховного Совета фактически развалилась вся система Советов. Одни самораспустились, другие были распущены Ельциным или главами, деятельность третьих оказалась парализована. В соответствии с решениями Президента их должны были заменить новые парламенты, которые, однако, еще предстояло избрать. В таких условиях собрать к началу 1994 г. половину состава Совета Федерации из спикеров представлялось невозможным. Это не говоря о том, что среди председателей Советов у Ельцина практически не имелось сторонников. Во-вторых, большинство глав были назначенцами, то есть Совет Федерации получился бы в почти наполовину назначенным, что в тогдашней политической ситуации выглядело бы откровенным перебором. В-третьих, многие в Кремле ожидали, что на федеральных выборах 12 декабря 1993 г. (с выборами в Думу совместили и всенародное голосование по новой Конституции) победу одержат именно сторонники ельцинского курса.

80

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

Дескать, почему бы не попробовать усилить легитимное представительство пропрезидентских сил в Федеральном Собрании? В общем, власть тогда решила рискнуть.

Были установлены минимальные ограничения для кандидатов, и в палату смогли баллотироваться главы регионов. Выборы в Совет Федерации считались, кроме прочего, своеобразной репетицией, пробой сил перед региональными выборами.

В проекте Конституции, вынесенном на всенародное голосование и в итоге принятом, как выше разбиралось, заложен «представительский» подход. Материалы Конституционного Совещания свидетельствуют, что окончательная формулировка части 2 статьи 95 о формировании Совета Федерации из представителей от органов государственной власти была включена непосредственно по инициативе Ельцина. В пунктах 7 и 8 раздела 2 «Заключительные и переходные положения» Конституции было закреплено, что только Совет Федерации первого созыва² избирается на прямых выборах. И срок его легислатуры — два года, а не четыре, как планировалось в октябре.

Вполне возможно, что Ельцин или другие авторы Конституции что-то упустили, «забыли», даже ошиблись, и именно этим объясняется «каучуковость» соответствующих норм. Но применительно к принятой Конституции, несомненно, все эти и подобные им проявления человеческого фактора имеют теперь только историческое значение.

«Пробный» состав Совета Федерации из-за способа своего формирования априори не мог образовать настоящей «палаты регионов»³ , но этого от него и не требовалось. Сторонники Президента не получили в Совете явного большинства (как и в Думе), так что не вышло из него и полноценной «президентской палаты». Добиться избрания Председателем ельцинского кандидата Владимира Шумейко удалось только с третьей попытки—это уже о многом говорит. В дальнейшем возникали проблемы с освобождением от должности Генерального прокурора Алексея Казанника и назначением на его место Алексея Ильюшенко³¹, были отклонены некоторые

. Второго созыва в дальнейшем Конституцией не предполагалось.

. Хотя в него избрались 57 глав регионов, 9 премьеров и 15 спикеров.

. Так и не был назначен. Впоследствии он оказался фигурантом коррупционного скандала и даже арестовывался.

81

Часть II. Практика

президентские кандидатуры на должности судей Конституционного Суда и т. д. Хотя при этом палату удавалось использовать в качестве «законодательного тормоза». Так, например, в апреле и мае 1995 г. были отклонены принятые Думой, но не устраивавшие Президента два варианта закона о выборах депутатов Думы, а в июле того же года была отбита попытка внесения в Конституцию поправок, расширяющих полномочия думцев, и т. д.

С 1996 г. депутатов в Совете Федерации должны были сменить члены-представители. Естественно, в 1995 г. во властных кругах развернулась нешуточная дискуссия вокруг «порядка формирования» палаты, переросшая в конфликт. Большинство депутатов Совета Федерации игнорировало Конституцию и выступало за прямые выборы. Согласно сенатскому законопроекту, кандидатов должны были выдвигать законодательные и исполнительные органы власти регионов (!). Такой подход категорически не устраивал Президента. И отнюдь не только из-за его неконституционности или желания Кремля непременно реализовать концепцию, заложенную

вУказе № 1400. Ельцин, растерявший свой авторитет и популярность, хотел заручиться поддержкой регионалов на предстоящих

втом же 1996 г. президентских выборах и опасался получить по результатам новых прямых выборов в Совет Федерации «вторую Думу». Ведь + тогда была на подъеме и не приходилось сомневаться, что она победит на думских выборах в декабре 1995 г. (так и вышло). В Кремле вообще не хотели связываться с еще одной избирательной кампанией федерального уровня. Одни ельцинские соратники ратовали за то, чтобы мандаты замещались по должности руководителями законодательных и исполнительных органов государственной власти регионов. Другие предлагали разрешить депутатам избирать сенаторов из своего числа, а исполнительным органам — делегировать кого-то из своих сотрудников. Естественно, это была лазейка для глав, в первую очередь для назначенцев. В ходе баталий между Советом Федерации и Президентом, думцы вначале активно поддерживали коллег из второй палаты, но потом все же склонились на сторону Ельцина (без участия регионалов тут, конечно, не обошлось). Был принят Закон об автоматическом сенаторстве глав и спикеров. Исключение сделали только для случаев, когда региональный парламент сам состоит из двух палат — представитель должен был определяться совместным решением палат. Совет Федерации отклонил Закон, но Дума

82

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг.

воспользовалась своим правом преодолеть его позицию не менее чем двумя третями своих голосов (ч. 4 ст. 105 Конституции). Это было сделано, кстати, за считанные дни до выборов в Думу (а ее новый состав не смог бы начать работать, пока нет нового Совета Федерации или пока не продлены полномочия старого).

Предоставление региональным руководителям статуса федеральных парламентариев и, в частности, иммунитета являло собой, с одной стороны, «амнистию» за проступки прошлых лет, а с другой — некий «подарок», «аванс». Предполагалось, что пусть не все, но часть регионалов отработают его на президентских выборах.

Одну проблему решили, но зато создали много новых.

Не вдаваясь в подробности некогда популярной дискуссии о том, насколько эффективно члены Совета Федерации призыва 1996–2001 гг. сочетали в своей деятельности защиту узкорегиональных и общегосударственных интересов и давил на них или нет совокупный груз полномочий (здесь все понятно — давил), сосредоточимся на правовых изъянах этой модели. Во-первых, объявление парламентариями руководителей исполнительных органов власти, входящих по Конституции в единую систему исполнительной власти (ч. 2 ст. 77) и призванных в том числе обеспечивать исполнение принятых парламентом законов, является существенным отходом от принципа разделения властей. Во-вто- рых, главы и спикеры никакими органами не назначались и не избирались членами Совета Федерации, они ими становились явочным порядком (кроме представителей от двухпалатных парламентов). Такая практика расходилась с Конституцией, из которой следует, что региональные органы власти обязаны избирать или назначать парламентариев. Можно еще сказать, что с 1996 г. парламенты избирали или переизбирали спикеров не только как спикеров, но и как сенаторов. Однако глав никакие органы сенаторами не назначали и не избирали. В-третьих, от органов исполнительной власти ряда субъектов Федерации, конституции

иуставы которых предусматривали должности и глав регионов,

иглав высших органов исполнительной власти (например, президента и председателя правительства), в Совет Федерации вошли именно главы регионов. Таким образом, проблема была еще

ив том, что Закон 1995 г. не учитывал специфику систем правления в ряде субъектов Федерации. А точнее, в том, что его не исполняли. В-четвертых, Совет Федерации изначально более чем

83