Путинский федерализм (Централизаторские реформы в России в 2000–2008 годах). Монография

Часть II. Практика

«куплены» московскими предпринимателями-олигархами или просто состоятельными людьми.

Существует мнение, что со временем политические нравы стали бы более цивилизованными… Однако надо напомнить, что

впоследние годы кампании были куда более затратными, технологически изощренными, циничными и беспредельными, чем в начале-сере- дине 1990-х. Это отмечалось всеми экспертами.

Вот как Путин прокомментировал свою реформу в 2007 г.

винтервью журналу Time «…как только человек путем различных инструментов, которые оказываются у власть предержащих и у тех, у кого много денег, забирается в губернаторское кресло, у него сразу начинается отрыв от […] населения, с помощью которого он якобы попал

вэти властные структуры. А влияние на него других государственных институтов является минимальным. В условиях сегодняшнего дня […], я считаю, что тот вариант, который был предложен мной, является для России оптимальным […]. Таким образом, мне кажется, мы добиваемся ситуации, при которой руководитель региона кровно связан с общенациональными интересами, но обязан быть чувствительным к региональным проблемам. И наш способ формирования региональной власти гораздо более демократический, чем в некоторых других странах, демократический статус которых сомнению не подвергают. Скажем, Индия — там имеет место просто прямое назначение губернатора. Или, скажем, во Франции — там префекты назначаются напрямую, и всё».

. . Затягивать с очередными поправками к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных)

иисполнительных органов…» не стали. Они были приняты Думой 3 декабря, одобрены Советом Федерации 8 декабря

иподписаны Путиным 11 декабря 2004 г. Их действие не распространялось только на те случаи, когда выборы глав уже были назначены. Поэтому последние выборы состоялись в январе 2005 г. в .

Тогда был установлен следующий порядок. Глава региона наделяется полномочиями парламентом по представлению Президента. Пред-

компании «Полюс» избрался Президентом родной Адыгеи, буквально завалив ее деньгами. Свой бизнес он вскоре продал «Норильскому никелю».

184

Глава 4. Путинская реформа (2004 — … гг.)

ложение о кандидатуре должно вноситься в парламент не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий действующего главы (при досрочном прекращении его полномочий — не позднее чем через 14 дней). Внесению предшествуют соответствующие консультации. У депутатов есть 14 дней, чтобы принять решение. Для наделения полномочиями достаточно простого большинства голосов. Если в регионе двухпалатный парламент, то решение нужно принимать на совместном заседании, при этом каждой палате положено голосовать отдельно. Парламент, разумеется, вправе отклонить внесенную кандидатуру или вообще не принять решение (не голосовать), в этом случае не позднее чем через семь дней Президент обязан внести повторное предложение (кандидатура может быть та же). Депутаты вправе вновь отклонить кандидатуру или отказаться принимать решение. В такой ситуации у Президента появляется право назначить временно исполняющего обязанности главы, но при этом ему следует в течение месяца провести консультации с парламентом по кандидатуре главы. По их итогам либо состоится третье внесение, либо парламент будет распущен президентским указом. Роспуск обязательно последует в том случае, если третье внесение закончится отклонением или отказом принимать решение.

Вопрос конституционности отмены прямых выборов уже обсуждался в главе 2 части i. Здесь нужно добавить следующее. У многих специалистов вызвала недоумение формулировка «наделение полномочиями». Дескать, теория права знает прямые и косвенные выборы, знает назначение, но никакого «наделения полномочиями» не знает. Что это за новация такая? Представляется, что в действительности серьезного повода для критики здесь нет. «Наделение полномочиями» — это родовая формулировка, охватывающая и выборы, и назначение.

Если в Конституции говорится о назначении судей (п. «е» ст. 83, п. «ж» ст. 102, ч. 1, 2 ст. 128), а в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» — о назначении судей и выборах Председателя Суда, его заместителя и судьи-сек- ретаря, то в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» применительно к судьям, председателям судов, их заместителям используется для краткости именно родовая формулировка «наделение полномочиями».

185

Часть II. Практика

Федеративное государственное устройство России исключает назначение глав Президентом или по крайней мере только одним Президентом, априори необходимо, чтобы в назначении участвовали представители регионов, лучше всего депутаты. Это возможно в форме либо дачи Президенту согласия на назначение заявленного им кандидата¹¹ , либо утверждения президентского назначенца, либо назначения главы парламентом по президентскому представлению¹² . Собственно, третий вариант и был выбран (хотя вариант назначения без участия парламента тоже обсуждался). Но открыто называть процедуру назначением все же не стали (тем более что Путин 13 сентября вообще говорил об «избрании»), использовали родовую формулировку. В дальнейшем, думается, эту ложную стыдливость нужно будет отбросить.

Поскольку Президенту разрешено трижды вносить одну и ту же кандидатуру, а также вносить ее в четвертый раз на рассмотрение уже нового парламента, то очевидно, что в конечном счете он своего добьется (если ему очень нужно поставить конкретного человека главой конкретного региона).

Декабрьский Закон также упростил роспуск парламентов в тех случаях, когда они категорически отказываются исполнять судебные решения о «выбраковке» принятых ими нормативных правовых актов. В 2000 г. было закреплено, что для роспуска необходимо принятие федерального закона. Теперь достаточно указа.

Закон радикально расширил полномочия Президента по досрочному отрешению глав. Одним только указом — без всяких предварительных предупреждений и судов! — глава может быть отрешен в связи с утратой доверия Президента и за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Буквально это означает, что любого главу, хоть избранного, хоть назначенного, можно сместить в любое время, ведь в оценке исполнения главой своих обязанностей, в отношении к нему в плане доверия или недоверия Президент никем

иничем не связан.

С1990-х гг. парламенты пользовались правом выражать главам недоверие. Вначале соответствующие нормы прописывались

. По аналогии с процедурой назначения Председателя Правительства (п. «а» ст. 83, п. «а» ст. 103, ст. 111 Конституции).

. По аналогии с процедурой назначения судей высших судов (п. «е» ст. 83, п. «ж» ст. 102, ч. 1 ст. 128).

186

Глава 4. Путинская реформа (2004 — … гг.)

в региональных конституциях и уставах, в 1999 г. федеральный законодатель произвел унификацию. Основаниями для выражения недоверия тогда были объявлены:

) издание главой актов, противоречащих Конституции, федеральным законам, конституции или уставу и законам региона, если такие противоречия установлены соответствующим судом и при этом глава не исправил и не отменил акт в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

) иное грубое нарушение Конституции, федеральных законов, конституции или устава и законов региона, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан (в 2003 г. законодатель добавил требование устанавливать «иное грубое нарушение»

всудебном порядке). Для выражения недоверия требовалось, чтобы две трети депутатов проголосовали за принятие соответствующего постановления. Оно влекло отставку главы автоматически. Прецедентов реализации этих норм не было (попытки, правда, имели место не раз, например в Красноярском крае

в2001–2002 гг.).

Закон 2004 г. изменил этот порядок. Сейчас парламент вправе выразить недоверие главе по перечисленным основаниям, а также в связи с ненадлежащим исполнением им своих обязанностей, но это будет «преднедоверие». Окончательное решение об отрешении принимается (или не принимается) Президентом и оформляется его указом.

Упрощен и порядок временного отстранения главы. Раньше ему надо было совершить тяжкое либо особо тяжкое преступление или во всяком случае подозреваться в совершении подобного преступления. С декабря 2004 г. достаточно совершить любое преступление, то есть любое виновное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом под угрозой наказания, или подозреваться в совершении любого преступления. Если есть постановление о привлечении в качестве обвиняемого и представление Генпрокурора, значит можно отстранять.

В качестве компенсации было полностью отменено ограничение количества сроков, которые можно отработать в должности главы. Компенсация — это, конечно, хорошо, но все же с конституционной точки зрения было бы правильнее это ограничение сохранить. Можно было бы, например, еще раз обнулить все сроки, ранее

187

Часть II. Практика

отработанные главами, и закрепить, что ограничение начинает действовать заново с момента вступления Закона 2004 г. в силу.

Еще одной новацией частично компенсационного характера стал институт «вопроса о доверии», ввести который предложил тюменский Губернатор Сергей Собянин. Законом 2004 г. установлено, что глава, избранный до вступления его в силу, до истечения срока своих полномочий вправе поставить перед Президентом «вопрос о доверии и досрочном сложении своих полномочий». Иными словами, он может досрочно инициировать применение нового порядка наделения полномочиями главы в своем регионе, подав в отставку и при этом предложив Президенту себя в качестве готового кандидата, то есть выразить готовность и желание перейти из избранных глав в назначенцы. На принятие решения Президенту отведено семь дней.

Уместно возразить, что, дескать, если Президент не доверяет какому-либо главе, то он должен либо отрешить его, либо дождаться истечения срока его полномочий и выдвинуть нового главу. А если действующий глава не уверен в позитивном к себе отношении, но в действительности его работу оценивают положительно или удовлетворительно, то Президенту надо бы убедить его в этом в личной беседе или иным образом и не доводить дело до отставки.

Институт «вопроса о доверии» был востребован по сугубо политическим соображениям. Как и в 2000–2001 гг. сколь-либо массовая замена глав в планы Кремля в 2004 г. не входила, но он был заинтересован в том, чтобы как можно больше региональных руководителей стали назначенцами. И как можно скорее. Также было понятно, что сразу после вступления поправок в силу объявится много глав, которые нуждаются в президентском «благословении», что называется, здесь и сейчас (из опасений, что за срок, остающийся до истечения полномочий, усилятся их конкуренты и недруги, из-за конфликтов с теми или иными влиятельными фигурами или структурами и т. д.) или просто готовы продемонстрировать лояльность с расчетом на встречное расположение.

27 декабря 2004 г. Путин Указом утвердил Положение «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации». Первичный отбор потенциальных кандидатов возложен на полпреда. Он должен не позднее чем за 90

188

Глава 4. Путинская реформа (2004 — … гг.)

дней до истечения срока полномочий действующего главы (в случае досрочного прекращения его полномочий — в течение десяти дней) внести Руководителю Администрации Президента предложения по не менее чем двум кандидатурам, предварительно обсужденным с общественными объединениями соответствующего региона. К предложениям прилагаются копии деклараций о доходах кандидатов, справки о результатах обсуждений с «общественниками» и т. п. На втором этапе Руководитель Администрации, изучив предложения и проведя необходимые консультации, представляет кандидатуры Президенту. Если тот их отклонит, то полпреду придется искать новых.

В 2005–2008 гг. этот порядок в силу ряда причин применялся при менее чем половине назначений, да и то нередко формально. Фактически многих новых глав в Кремле отобрали без участия полпредов. Последним просто спускали указания относительно кандидатов, которых нужно оформить официальными предложениями. Либо, если полпреды успевали кого-то предложить, им велели изменить свое мнение. К тому же по разным причинам (бюрократический кретинизм, конфликты и трения между различными конкурирующими группами и пр.) регулярно нарушаются сроки внесения кандидатур в парламенты.

Больше половины назначенцев — это избранные главы, поставившие вопрос о доверии. На такие случаи Положение изначально не распространялось, то есть в том числе полпреды не подбирали альтернативные кандидатуры. Правда, 29 июня 2005 г. Путин внес в него дополнение, обязывающее «наместников» после обращения главы за доверием собирать комплект документов, аналогичный собираемому при подборе кандидатур на должность главы в общем порядке.

. . Само собой разумеется, что нашлось немало желающих оспорить конституционность реформы в Конституционном Суде. И 21 декабря 2005 г. появилось Постановление, которым новые нормы Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» были признаны не противоречащими Конституции. Что и требовалось доказать.

Здесь следует, пожалуй, обратить внимание на то, как Суд обошелся со своей правовой позицией, заложенной в Постановле-

189

Часть II. Практика

нии от 18 января 1996 г. В нем указывалось на необходимость прямых выборов глав (тогда исследовалась конституционность ряда норм Устава (Основного закона) Алтайского края, устанавливавших порядок избрания главы краевым Советом).

Суд сослался на то, что, во-первых, никогда в принципе не ставил под сомнение право законодательного органа власти региона на участие в формировании исполнительного органа.

Во-вторых, его позиция по алтайскому Уставу была продиктована тем фактом, что тогдашнее краевое законодательство —

вотсутствие специального федерального закона, регулирующего общие принципы организации государственной власти в регионах, — закрепляло за депутатами полномочия по утверждению структуры администрации и Совета администрации, принимающего решения по важнейшим вопросам жизни края, по даче согласия Главе аминистрации края на назначение и освобождение от должности его первого заместителя и т. д. Таким образом, исполнительная власть ставилась в зависимость от законодателей, и этот серьезный перекос следовало выправить.

В-третьих, и это главное, правовая позиция, сформулированная в Постановлении 1996 г., по мнению Суда, не может быть

вполной мере использована для оценки нового порядка наделения полномочиями глав. Поскольку положения Конституции «проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов

вопределенной системе правового регулирования, притом в развивающемся социально-историческом контексте, правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом […] в результате интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции […] применительно к проверявшемуся нормативному акту в системе прежнего правового регулирования и имевшей место

вто время конституционной практики, могут уточняться либо изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных соци- ально-правовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования [выделено мой. — В. И.]». В 1996 г. Суд опирался в том числе на действовавшее тогда федеральное законодательство, которым предусматривались прямые выборы глав. А теперь, поскольку законодательство изменилось, судьи выдвинули новую правовую позицию.

190

Глава 4. Путинская реформа (2004 — … гг.)

Собственно, то, что правовые позиции Конституционного Суда могут и должны уточняться и меняться, было ясно и до этого Постановления. Хорошо, что наконец это признано официально¹²¹.

. . Всего с 1 февраля 2005 г. по 1 сентября 2008 г. состоялось 85 назначений. Однако нужно учитывать, что Сергей Собянин, поставивший вопрос о доверии и прошедший процедуру назначения

в2005 г, в том же году был назначен Руководителем Администрации Президента. Его преемником на посту главы стал Владимир Якушев (бывший мэр Тюмени). Леонид Коротков, назначенный по доверию в 2005 г. Губернатором Амурской области, уже

в2007 г. был заменен Николаем Колесовым. Константин Титов, многолетний глава Самарской области, в 2005 г. был назначен по доверию, но в 2007-м ушел в отставку. Вместо него назначили Владимира Артякова. В том же году пришлось уйти со своих постов ярославскому главе Анатолию Лисицыну и его смоленскому коллеге Виктору Маслову, также ранее назначенным по доверию. Их заменили соответственно Сергей Вахруков и Сергей Антуфьев. Преемником назначенного по доверию в 2005 г. главы Костромской области Виктора Шершунова, погибшего в автокатастрофе в 2007 г., стал Игорь Слюняев. В 2008 г. Путин принял отставки Александра Тишанина, которого в 2005 г. выдвинул

виркутские главы, а также назначенного по доверию ставропольского главы Александра Черногорова. Уже в президентство Медведева в досрочную отставку ушел глава Роман Абрамович, переназначенный в 2005-м. , и /, главами которых были назначенцы Баир Жамсуев, Олег Кожемяко и Борис Золотарев, ликвидированы.

Также следует напомнить, что Тишанин в 2006–2007 гг. исполнял обязанности главы (вместо избравшегося в Думу Виктора Малеева).

. Накануне оглашения Постановления Совет Думы срочно внес в повестку палаты законопроект о переносе резиденции Конституционного Суда в СанктПетербург.

191

Часть II. Практика

Сейчас назначенцы руководят 73 регионами из 83 (в новой Иркутской области сейчас нет главы, а есть только и. о.). А если добавить с одной стороны ликвидированные при объединениях , , и /, а с другой созданные в результате объединений Забайкальский, Камчатский, новый Красноярский и Пермский края — получится, что в целом назначениями «охватили» 81 регион.

Успешно поставил вопрос о доверии 41 глава. «Довериться» хотели еще как минимум десяток губернаторов, однако тем, кому

вКремле не вполне доверяют, по кому на момент обращения не было консолидированного или «просто» конечного решения и кого решено «списать» по истечении срока полномочий,

входе предварительных неформальных консультаций объясняли, что беспокоить Президента несвоевременно, нежелательно. Были и случаи (по неофициальным данным), когда поданные заявления оставляли без рассмотрения.

Первым (и пока единственным) прецедентом публичного отказа в доверии стала отставка сахалинского Губернатора Ивана Малахова (был избран в 2003 г. после гибели в авиакатастрофе прежнего главы Игоря Фархутдинова), показавшего себя крайне слабым и неэффективным руководителем и к тому же поссорившегося с «Роснефтью», играющей в регионе системообразующую роль. Но тот факт, что Малахов оказался единственным «счастливцем» отнюдь не означает, что к другим главам не было и нет претензий.

Вот перечень глав, которым Путин выразил доверие в 2005– 2007 гг. (этот и другие перечни сформированы сообразно хронологии назначений):

Сергей Дарькин — Приморский край (4 февраля 2005 г.)¹²²; Сергей Собянин — Тюменская область (17 февраля 2005 г.); Александр Михайлов — Курская область (22 февраля 2005 г.); Леонид Коротков — Амурская область (24 февраля 2005 г.); Борис Золотарев — / (3 марта 2005 г.); Минтимер Шаймиев — Татарстан (25 марта 2005 г.);

Петр Сумин — Челябинская область (18 апреля 2005 г.); Аман Тулеев — Кемеровская область (20 апреля 2005 г.);

. Опередил Собянина, тот, как автор идеи «вопроса о доверии» должен был быть первым.

192

Глава 4. Путинская реформа (2004 — … гг.)

Виктор Шершунов — Костромская область (21 апреля 2005 г.); Егор Строев — Орловская область (23 апреля 2005 г.); Константин Титов — Самарская область (26 апреля 2005 г.); Василий Бочкарев — Пензенская область (14 мая 2005 г.); Олег Королев — Липецкая область (28 мая 2005 г.)

Владимир Чуб — Ростовская область (14 июня 2005 г.); Алексей Чернышев — Оренбургская область (15 июня 2005 г.); Мурат Зязиков — Ингушетия (15 июня 2005 г.); Виктор Маслов — Смоленская область (24 июня 2005 г.); Олег Бетин — Тамбовская область (13 июля 2005 г.);

Анатолий Артамонов — Калужская область (26 июля 2005 г.); Николай Федоров — Чувашия (29 августа 2005 г.); Кирсан Илюмжинов — Калмыкия (24 октября 2005 г.);

Александр Черногоров—Ставропольский край (31 октября 2005 г.); Николай Меркушкин — Мордовия (10 ноября 2005 г.); Эдуард Россель — Свердловская область (21 ноября 2005 г.); Сергей Морозов — Ульяновская область (26 марта 2006 г.); Муртаза Рахимов — Башкортостан (10 октября 2006 г.);

Анатолий Лисицын — Ярославская область (2 ноября 2006 г.); Валентина Матвиенко — Санкт-Петербург (20 декабря 2006 г.); Юрий Евдокимов — Мурманская область (14 февраля 2007 г.); Виктор Кресс — Томская область (10 марта 2007 г.); Александр Ткачев — Краснодарский край (24 апреля 2007 г.); Борис Громов — Московская область (4 мая 2007 г.); Леонид Полежаев — Омская область (24 мая 2007 г.);

Евгений Савченко — Белгородская область (16 июня 2007 г.); Вячеслав Позгалев — Вологодская область (21 июня 2007 г.); Юрий Лужков — Москва (27 июня 2007 г.); Виктор Ишаев — Хабаровский край (9 июля 2007 г.);

Валерий Сердюков — Ленинградская область (9 июля 2007 г.); Дмитрий Зеленин — Тверская область (10 июля 2007 г.); Виктор Толоконский — Новосибирская область (12 июля 2007 г.); Николай Денин — Брянская область (18 октября 2007 г.).

По истечении сроков своих полномочий 10 глав были назначены на новые сроки:

Николай Виноградов — Владимирская область (18 февраля 2005 г.); Александр Филипенко — 2' (24 февраля 2005 г.);

193