Путинский федерализм (Централизаторские реформы в России в 2000–2008 годах). Монография

Вита лий Иванов

ПУ ТИНСКИЙ ФЕДЕРА ЛИЗМ Центра лизаторские реформы в России в 2000–2008 годах

Территория будущего Москва

2008

Оглавление

• 7

• 9

i. ! • 29

Глава 1. Основные понятия • 29 Глава 2. Принципы реформ • 40

ii. • 53

Глава 1. Реформы 2000–2002 гг. • 53 Глава 2. Реформа Козака (2003–2007 гг.) • 122

Глава 3. Укрупнение регионов (2003–2008 гг.) • 152 Глава 4. Путинская реформа (2004 — … гг.) • 178

" #$ • 214

5

От автора

Вы держите в руках книгу, рассказывающую о централизации российского государства в 2000–2008 гг., о том, как в те годы изменились отношения между Центром и регионами. Она написана, что называется, на стыке юриспруденции, политологии и истории, поэтому анализ правового материала сочетается с изложением политического контекста и, главное, пересказом официальных программных установок и фактических мотивов, целей руководства страны. Я стремился не просто разобрать принятые в последние годы нормативные правовые акты на предмет их конституционности и пр., но и объяснить, как в них отливалась политическая воля.

История реформ 2000–2008 гг. рассказана в четырех главах в соответствии с их предметно-хронологическим разделением на:

) реформы, проведенные в 2000–2002 гг.;) первую большую федеративную реформу («реформа Козака»),

призванную четко разграничить компетенцию между уровнями власти (2003–2007 гг.);

) кампанию по укрупнению регионов (стартовала в 2003 г., приостановлена в 2007-м);

) вторую большую федеративную реформу («путинскую реформу»), изменившую порядок наделения полномочиями глав регионов и исправившую ряд недостатков первой (стартовала в 2004 г.). Разбору практических вопросов предшествуют подробные теоретические и исторические экскурсы.

Сразу хочу предупредить, что некоторые темы я сознательно обошел либо затронул лишь обзорно или точечно.

Во-первых, проблему чеченского урегулирования. Она, несомненно, требует отдельного специального исследования.

7

Введение

В 2000-е гг. в России под руководством Владимира Путина была проведена серия реформ, направленных на построение (достройку) системы централизованного федерализма. Чтобы понять смысл этих реформ и суть их результатов (пока еще промежуточных), необходимо, как представляется, принять три данности. Во-первых, подлинное, очищенное от идеологизированных и конъюнктурных наслоений значение понятия «федерализм». Во-вторых, противоречивость процессов, происходивших в сфере государственного строительства в 1990-е гг. В-третьих, предопределенность, неизбежность и необратимость централизаторского курса последних восьми лет.

Федерализм есть комплекс государственно-правовых институтов, образующих две параллельные системы государственной власти, две системы права и, следовательно, две параллельные юрисдикции, а также набор обосновывающих и обеспечивающих такое «раздвоение», «расщепление» государственной власти научных теорий, идеологических и пропагандистских концептов. Федеративное устройство предполагает наличие федеральной (центральной) власти и власти субфедеральной (региональной), привлечение субъектов федерации к делам федерации и, соответственно, участие федерального центра в решении вопросов регионального значения. Иными словами, как в геометрии Лобачевского, параллели пересекаются. Так, согласно Конституции России оборона страны отнесена к исключительному федеральному ведению, однако указ Президента о введении военного

9

Введение

положения подлежит обязательному утверждению Советом Федерации, в котором заседают парламентарии, избранные или назначенные властями регионов (п. «м» ст. 71, ч. 2. ст. 87, п. «б» ч. 1 ст. 102). Наша Федерация передает на региональный уровень часть поступлений от федеральных налогов и т. д.

Безусловно, модели федерализма могут быть очень и очень разными, в том числе централизованными и децентрализованными. Чем выше степень централизации, тем меньше самостоятельности у регионов. Можно сравнить для примера модели государственного устройства & и Индии. Конституция & фиксирует компетенцию федеральной власти и запреты штатам в принципе совершать те или иные действия или совершать их без согласия Конгресса. Индийская Конституция перечисляет предметы ведения, по которым законодательствуют штаты, однако тут же устанавливает, что в отдельных случаях по ним может законодательствовать и Федерация. Более того, именно за федеральным парламентом закреплено право принимать законы по предметам ведения, не упомянутым в перечнях предметов ведения штатов и предметов совместного ведения. Таким образом, в & остаточная компетенция принадлежит штатам, а в Индии — Федерации. Исполнительная власть в американских штатах осуществляется избираемыми населением губернаторами (в Миссисипи губернатор избирается выборщиками). В Индии губернаторы назначаются президентом страны, но при этом они обязаны работать совместно с правительствами штатов, главами которых становятся представители партий, победивших на региональных парламентских выборах. Федеральная власть в Индии может принять закон о создании или ликвидации штата без учета мнения его населения, в & такое невозможно и т. д. Обе модели — федеративные.

Часто проводимая в современной научной и учебной литературе, а также ' идея неразрывной связи федерализма с демократией как в историческом (античном) понимании слова «демократия», так и в современном совершенно несостоятельна. В одних государствах в те или иные периоды федеративное устройство способствовало развитию демократических институтов и практик, в других нет. Даже наоборот¹. Достаточно вспомнить порядки

. Авторитетный специалист по теории и истории федерализма Э. Гиббсон вы-

10

Введение

вюжных штатах & в 1870–1960-х гг. или «касикизм» в латиноамериканских федерациях xix–xx вв. И в том и в другом случае

врегионах федерализм способствовал формированию и функционированию консервативных антидемократических режимов, обособленных от центральной власти.

По сути, чтобы сказать федеративное государство или нет, достаточно уточнить факт формального наличия в нем одной или двух систем государственной власти. И все. Остальное надуманно — зачастую даже не из приверженности неким теоретическим воззрениям или идеологическим догмам, а всего лишь в целях практической политики, пропаганды и pr.

При крушении СССР в 1990–1991 гг. Россия (Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика — РСФСР) была обречена на деструктивную децентрализацию. Распад советской федерации не мог не отразиться на ее главном субъекте, который сам был устроен полуфедеративно.

сказывается по этому вопросу следующим образом: «Федерализм — это всего лишь принцип организации территории государства. […] Демократия же — это система, которая занимается взаимоотношениями индивидуума и государства. […] Люди часто смешивают эти два понятия. Они считают, что большее количество федеральных элементов в государстве автоматически ведет к демократии, однако на самом деле существует масса унитарных государств, безупречных с точки зрения демократии». И далее: «Федерализм автоматически и сам по себе никого не делает более демократичным».

Но это еще не все. Р. Даль в своей книге «Происхождение американской конституции», рассматривая вопрос, насколько демократична Конституция & , отмечал, что когда люди говорят о демократии, они прежде всего думают об основополагающем правиле: один человек — один голос. Но федерализм, настаивает Гиббсон, нарушает это правило. «Федерализм отдает предпочтение не людям, а территориям. Таким образом, правило „один человек — один голос“ может быть нарушено тем, что один регион более репрезентативен, чем другой. Даже в самом начале работы над американской Конституцией вопрос о том, что федерализм будет доминировать над демократией, уже стоял на повестке дня. Конституция изначально так задумывалась. В сенате каждый штат имеет двух представителей. Поэтому, скажем, в Калифорнии за одного сенатора голосует в 67 раз больше избирателей, чем в Вайоминге» (Эксперт. 2005. № 41.).

11

Введение

Децентрализация прямо поощрялась руководством

и , пытавшимся опираться на власти российских автономий в борьбе с Борисом Ельциным и его союзниками из числа «демократов». Именно этой цели в первую очередь служили принятые в апреле 1990 г. законы , уравнявшие автономные советские социалистические республики ( ) в правах с союзными ( ), в состав которых они входили. Получилось, что + уравняли с ее собственными субъектами².

В Конституции + не использовалось понятие «субъект федерации», но из нее тем не менее ясно следовало, что являются субъектами федерации, а российские края, области³, города республиканского подчинения, автономные области и автономные округа — нет, что они лишь территориальные единицы +. Другими словами, по факту была полуфедерацией.

В 1990 г. в состав + входили 16 национальных —Башкир- ская, Бурятская, Дагестанская, Кабардино-Балкарская, Калмыцкая, Карельская, Коми, Марийская, Мордовская, Северо-Осетинская, Татарская, Тувинская, Удмуртская, Чечено-Ингушская, Чувашская и Якутская.

Дело даже не в том, что эти законы противоречили Конституции , а в том, что сама попытка укреплять власть Союза посредством усиления автономий, а фактически стимулирования национально-сепаратистских настроений в них (элиты многихдавно мечтали если не о суверенитете, то о статусе союзной республики) была столь же конструктивна, как заливание костра керосином.

. Эти законы распространялись на все , имевшие в своем составе (Россию, Азербайджан, Грузию, Узбекистан).

. Впервые различие между краем и областью было формально проведено в 1924 г. в одном из решений ,. В нем указывалось, что край в отличие от области включает в свой состав национальные территориальные единицы. Однако, как хорошо известно, ни тогда, ни в дальнейшем при решении вопросов государственного устройства это правило не соблюдалось. Так, в составе Приморского края никаких национальных единиц никогда не было, зато в Тюменскую область было включено два национальных округа и т. д.

12

Введение

+ провозгласила свой государственный суверенитет 12 июня 1990 г., и это в том числе стало ответом на политику союзного руководства. Естественно, в сложившейся политической обстановке российская власть не могла себе позволить выступать с централизаторскими лозунгами. Напротив, она вынуждена была пытаться перехватывать инициативу. Отсюда знаменитый ельцинский призыв к брать суверенитета «побольше» (очень скоро, правда, Президент фактически взял свои слова обратно). С июля 1990 по январь 1991 г. по России прокатился «парад суверенитетов» — соответствующие декларации приняли все автономные республики, кроме Дагестана и Мордовии. Затем положения о суверенитете включили в тексты их конституций. Формальный суверенитет республики, разумеется, не приобрели, суверенными их никто не признал (как и + не стала суверенной после 12 июня 1990 г.), но претензии были заявлены. В мае 1991 г. из Конституции + было исключено упоминание об их автономии . Однако это считалось только началом. Планировалось, что некоторые российские республики станут самостоятельными участниками нового Союзного договора, то есть останутся в составе России, но при этом окончательно уравняются с ней в «обновленном» Союзе (!).

В июле 1991 г. был принят пакет законов + о преобразовании в республики четырех из пяти существовавших тогда автономных областей — Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской. С тех пор у нас есть только одна автономная область — Еврейская ( ). После разделения Чечено-Ингушской Республики в 1991–1992 г. в России 21 республика.

Безусловно, крушение в конце 1991 г. было катастрофой. Но он к тому времени был обречен. Если бы даже удалось подписать горбачевский договор, Союз все равно распался бы, пусть не в 1991-м, а пару лет спустя. При этом еще увлек бы за собой и Россию. В Татарстане, к примеру, некоторые политики до сих пор жалеют, что республика не стала субъектом «обновленного Союза». А то смог-

. Северная Осетия, Татарстан, Тыва и Чечено-Ингушетия не допустили проведения на своих территориях референдума о введении поста Президента + (17 марта 1991 г.).

13