Политические партии как субъекты административного права. Монография

§3. Права и обязанности политических партий

Важным элементом структуры административно-правового статуса политической партии, требующим своего углубленного анализа, является совокупность административных правовых норм, закрепляющих права и обязанности политической партии. Эти права и обязанности создают необходимые условия для всестороннего развития и совершенствования, удовлетворения интересов членов политической партии и их потребностей135.

Вступая в административно-правовые отношения, политические партии вправе реализовывать те права и нести те обязанности, которые предоставлены им нормами административного права. Как указывает Алексеев С.С. "Юридическое содержание правоотношения - это субъективные юридические права и обязанности, выражающие то специфическое, что свойственно правоотношению как особой идеологической форме фактических общественных отношений".136

Таким образом, значение таких элементов административно-правового статуса политических партий как административно-правовые нормы, закрепляющие права и обязанности политических партий, состоит в том, что они определяют специфику административно-правовых отношений с участием политических партий.

Что же представляют собой права и обязанности политических партий? Общепризнанным в теории права является определение субъективного права как "... принадлежащей управомоченному в целях удовлетворения его интересов меры дозволенного поведения, обеспеченной юридическими обязанностями других лиц".137 Субъективное право - это мера дозволенного, возможного поведения, включающая в себя следующие правомочия: а) право на собственные действия; б) право требования; в) притязание. Например,

135См. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М.: Изд-во Тихомирова М.Ю.,2008. С.316-317.

136Алексеев С.С. Общая теория права. В двух томах. Т.2 – М., 1982. С.112.

137Там же. С.114.

82

политическая партия, как субъект права собственности может сама совершать юридически значимые активные действия, т.е. владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом. Одновременно она обладает правом требовать от других субъектов воздержания от действий, нарушающих (ущемляющих) каким-либо образом ее право собственности, иными словами, выполнения соответствующих обязанностей, предусмотренных в нормах права. В том случае, когда юридическая обязанность не исполняется, партия может обратиться в органы, осуществляющие государственно-принудительное воздействие, т.е. реализовать правопритязание.

Юридическая обязанность же определяется как предписанная обязанному лицу мера необходимого поведения, которой лицо должно следовать в соответствии с требованиями управомоченного в целях удовлетворения его интересов.138 Структура юридической обязанности, по мнению Н.И. Матузова «соответствует структуре субъективного права (являясь как бы его обратной стороной) и тоже включает в себя четыре компонента: 1) необходимость совершать определенные действия либо воздержаться от них; 2) необходимость для правообязанного лица отреагировать на обращенные к нему законные требования управомоченного;

3)необходимость нести ответственность за неисполнение этих требований;

4)необходимость не препятствовать контрагенту пользоваться тем благом, в отношении которого он имеет право.»139

Юридическая обязанность - это мера должного, необходимого поведения. Она охватывает: а) обязанность активного действия; б) пассивная обязанность соблюдения; в) обязанность отвечать, претерпевать государственно-принудительное воздействие.

При рассмотрении субъективных прав и обязанностей политической партии, составляющих ее правовой статус, важно подчеркнуть их

138Алексеев С.С. Общая теория права. В двух томах. Т.2 – М., 1982. С.125-126.

139Теория государства и права: курс лекций. М.:Юристъ, 1997. С.492.

83

неразрывную диалектическую взаимосвязь. Как известно, каждому праву должна соответствовать обязанность, и наоборот.

Следует отметить, что субъективные права и обязанности, являясь структурными элементами правового статуса, его содержанием, сами могут рассматриваться в качестве сложных категорий.

Права и обязанности политических партий регулируются законодательством Российской Федерации, а также " ... конкретизируются в большинстве случаев в их уставах ... принимаемых самими общественными организациями на основе законов".140 В связи с этим, Мицкевич А.В. предлагал "... среди прав и обязанностей общественных организаций ...

различать юридические права и обязанности, основанные на законе и обеспеченные государственным принуждением ... и права и обязанности общественных организаций, не установленные законом и не обеспеченные государственным принуждением ... предусмотренные исключительно нормами уставов ... они не носят юридического характера и являются общественно-моральными."141 Представляется, что данное деление имеет значение и в настоящее время. В связи с отсутствием в уставе политической партии норм права положения, закрепленные в нем обязательны только для его членов, в том числе права и обязанности.

ВЗаконе о партиях правам и обязанностям посвящена отдельная глава

-глава V, которая так и называется "Права и обязанности политической партии". В ст. 26 Закона о партиях закреплены следующие права политической партии:

-свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи;

140Мицкевич А.В. Субъекты советского права. – М,1962. С.170.

141Мицкевич А.В. Субъекты советского права. – М,1962. С.170.

84

-участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, установленных настоящим Федеральным законом и иными законами; -участвовать в выборах и референдумах в соответствии с законодательством Российской Федерации;

-создавать региональные, местные и первичные отделения, в том числе с правами юридического лица, принимать решения об их реорганизации и ликвидации; -организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия,

пикетирования и иные публичные мероприятия; -учреждать издательства, информационные агентства, полиграфические

предприятия, средства массовой информации и образовательные учреждения дополнительного образования взрослых; -пользоваться на равных условиях государственными и муниципальными средствами массовой информации;

-создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица; -защищать свои права и представлять законные интересы своих членов; -устанавливать и поддерживать международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями иностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциации; -осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с

законодательством Российской Федерации и уставом политической партии". Данный перечень прав политических партий не является исчерпывающим. На это указывает часть 2 ст.26 Закона: "Политическая партия правомочна осуществлять иную деятельность, установленную

законодательством Российской Федерации".

Кроме того, права политических партий содержатся не только в ст.26 и в иных статьях Закона о партиях, а также в других нормативных актах.

85

могут быть физические и юридические лица, выразившие поддержку целям Партии. Порядок взаимодействия Партии со сторонниками устанавливается Бюро РДП «ЯБЛОКО»); учреждать издательства, информационные агентства, полиграфические предприятия, средства массовой информации и образовательные учреждения дополнительного образования взрослых, создавать в соответствии с правилами, установленными Бюро РДП «ЯБЛОКО», и в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, представительства Партии; создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица; защищать свои права и представлять законные интересы своих членов; устанавливать и поддерживать международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями иностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциации; создавать в соответствии с законодательством некоммерческие организации и общественные объединения для реализации уставных и программных целей и задач; осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и настоящим Уставом и т.д.

В сфере заданной тематики нашего исследования особый интерес представляют те права политических партий, которые реализуются в сфере государственного управления. К данной группе прав необходимо отнести следующие: участие в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления; организация и проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирования и иных публичных мероприятий; пользование на равных условиях государственными и муниципальными средствами массовой информации; защиту своих прав и представление законных интересов своих членов; право на государственную поддержку деятельности политической партии. Представляется целесообразным остановиться на данных правах более подробно.

87

Исходя из положений ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, политическая партия через депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов законодательных (представительных) органов субъектов РФ, выдвинутых ею либо поддерживающих ее программу, может влиять на законодательную и исполнительную ветви власти, вносить свои предложения, публиковать предложения по совершенствованию различных сфер общественных отношений и т.д. Вопросы, затрагивающие интересы политических партий, должны решаться органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих политических партий или по согласованию с ними. Кроме того, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутаты иных законодательных (представительных) органов государственной власти и депутаты представительных органов муниципальных образований могут быть связаны решениями политической партии, к которой они принадлежат, при исполнении своих должностных или служебных обязанностей.

Партии участвуют в выработке решений органов государственной власти субъектов РФ. Согласно ст.6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", конституция (устав) субъекта РФ может предоставить региональным отделениям политической партии право законодательной инициативы. Это право закреплено в ряде конституций и уставах некоторых субъектов РФ.

Политическая партия может организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия. Не может организовывать публичные мероприятия политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения, деятельность которых приостановлена или запрещена либо

88

которые ликвидированы в установленном законом порядке. Проведение публичных мероприятий регламентируется Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", а также ст.ст.2-21 КоАП РФ. В ряде субъектов РФ приняты законодательные акты, закрепляющие проведение публичных мероприятий.

Органы государственной власти или органы местного самоуправления, которым адресуются вопросы, явившиеся причинами проведения публичного мероприятия, обязаны рассмотреть данные вопросы по существу, принять по ним необходимые решения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и сообщить о принятых решениях организатору публичного мероприятия.

Право политических партий на государственную поддержку конкретизируется в соответствующих законах и подзаконных актах. В данных нормативных актах закрепляются меры государственной поддержки деятельности политических партий; органы, их осуществляющие; ответственность этих органов за нарушение соответствующих норм.

Так, политическая партия имеет право пользоваться на равных условиях государственными и муниципальными средствами массовой информации согласно Закону РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-I "О средствах массовой информации"143. А исходя из положений Федерального закона РФ 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"144 государственные и муниципальные организации телерадиовещания и редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны обеспечить равные условия проведения предвыборной агитации соответственно зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, в том числе для

89

представления избирателям предвыборных программ, а инициативной группе по проведению референдума и иным группам участников референдума - равные условия проведения агитации по вопросам референдума.

Вместе с этим, указанные возможности в настоящее время реализуются не в полном объеме. ФЗ «О политических партиях» в ст. 32 закрепляет обеспечение равных условий и гарантий доступа политических партий к государственным и муниципальным средствам массовой информации, не раскрывая при этом механизм практической реализации данного положения.

Законодательством установлено, что в период предвыборной агитации кандидатам в депутаты предоставляется бесплатное эфирное время на телерадиоканалах для изложения своей предвыборной программы (ст. 50 "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Однако, законодательство не содержит положений, регламентирующих бесплатное освещение повседневной деятельности политических партий в СМИ. Как отмечает депутат Государственной Думы ФС РФ от КПРФ В.Ф. Рашкин, законодательное равенство политических партий в доступе к средствам массовой информации в реальности обеспечить довольно трудно ввиду различия в объемах материальных и административных ресурсов, которыми располагают политические общественные объединения145.

Представляется справедливым замечание А. Б. Юдиной о том, что в Законе о политических партиях не конкретизируется, каким образом органами государственной власти и местного самоуправления будет обеспечиваться гарантия доступа к государственным и муниципальным средствам массовой информации. Отсутствие ясности в данном вопросе, а также какой-либо ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за невыполнение данного требования, по мнению автора, способствует бездействию органов государственной власти и