Политические партии как субъекты административного права. Монография
.pdf
закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"; Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313)164.
В свою очередь процедура государственной регистрации политических партий включает определенную совокупность действий, которые установлены Законом о партиях.
Какие же действия включает в себя регистрация политических партий? Во-первых, политическая партия подает необходимые документы в соответствующий федеральный уполномоченный орган юстиции. Перечень
данных документов установлен ст.ст. 16-18 Закона о партиях.
Различия в зависимости от организационно-правовых особенностей образования партий заключаются в том, что партия, созданная на ее учредительном съезде, представляет в федеральный уполномоченный орган заявление, подписанное уполномоченными лицами партии, а для государственной регистрации политической партии, созданной путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, представляется заявление, подписанное уполномоченными лицами общероссийского общественного движения. Такой порядок основывается на нормах п. 2 и 5 ст. 11 Закона о партиях, устанавливающих, что политическая партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом решения о ее создании и что при создании политической партии путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения политическая партия считается созданной со дня внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц.
Юридическая процедура, связанная с созданием политической партии, достаточно полно и четко регламентирована в Законе о политических
164 |
СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4108 |
|
111
партиях. Вместе с тем, одно из базовых принципиальных положений демократического правового государства, а именно свобода объединений и ассоциаций, диктует необходимость предоставления политическим партиям более широких возможностей в данном вопросе. В частности, следует законодательно закрепить возможность создания политической партии путем слияния нескольких партий, относящихся к одной родственной в идейнополитическом смысле группе.
Другая административно-правовая проблема связана с организацией обнародования события проведения учредительного съезда политической партии. В соответствие со ст. 14 Закона о партиях сведения о месте и дате проведения учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, созываемого для их преобразования в политическую партию, организационный комитет либо общероссийская общественная организация или общероссийское общественное движение публикует в "Российской газете" или иных общероссийских периодических печатных изданиях.
С.Н. Братновский высказывается о том, что данная норма преследует законодательную цель оповещения граждан о намерениях заинтересованной группы лиц создать политическую партию, информирует широкие круги общественности об этом публичном мероприятии165. Соглашаясь с исследователем, отметим повышенное социальное значение этого события для политической системы современной России. Безусловно, образование новой политической партии предполагает воплощение в жизнь ее целей и задач, отличающейся от пропагандируемых другими действующими на территории страны партий. Таким образом, одна из главных целей вновь создаваемой политической – заявить о себе и своей программе и
165 |
См.: Братановский С.Н. Правовое регулирование организации и деятельности политических партий |
|
//Актуальное проблемы российского права на современном этапе. Сборн. научн. трудов, Пенза, приволжский дом знаний, 2005. С. 58.
112
способствовать тем самым привлечению в ее ряды большого количества граждан. Однако, законодательное требование об опубликовании указанных сведений в "Российской газете" или иных общероссийских периодических печатных изданиях, на взгляд, не в полной мере отражает организационную свободу создания политических партий, отраженную в ст.ст. 11-13 Закона о партиях, в соответствие с которыми политическая партия создается свободно, ее организационный комитет сам устанавливает регламент своей деятельности и самостоятельно осуществляет информационнопропагандистскую работу. Согласно ст. 38 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-I "О средствах массовой информации" граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений (в том числе политических партий), их должностных лиц. Кроме того, в соответствие с п. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. В связи с этим отмеченная формулировка ст. 14 Закона о партиях представляется нам необоснованной. В целях оптимизации управленческой процедуры обнародования намерений о создании политической партии в настоящее время необходимо разрешить организационному комитету общероссийской общественной организации или общероссийскому общественному движению размещать сведения о месте и дате проведения учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, созываемого для их преобразования в политическую партию, в любых печатных изданиях на их усмотрение с обязательным опубликованием в сети Интернет. С этой целью предлагается внести соответствующие изменения в п. 1 ст. 14 Федерального закона «О политических партиях».
113
Анализируя существующую диверсификационность подхода Закона о партиях к определению дня создания политической партии, образованной различными способами, а также различные требования к оформлению документов для государственной регистрации политических партий по отношению к ним, мы считаем, что установленные положения не несут никакой правовой дискриминации, ведь, если политической партии, создаваемой на ее учредительном съезде, предстоит создавать региональные отделения и другие органы, то съезд общероссийского общественного движения или общероссийской общественной организации одновременно решает вопрос о преобразовании в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, о преобразовании их региональных подразделений в субъектах РФ в региональные отделения политической партии, о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии и пр.
Различия формулировок Закона о партиях в трактовке формирования политических партий по мнению В.К. Курилова на самом деле обеспечивают «их равные возможности в развертывании политической деятельности»166. Согласно п. 2 ст. 51 ГК РФ юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации. Так что заявленное в п. 2 ст. 11 Закона о партиях положение о том, что политическая партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом решений о создании политической партии, не означает, что партия стала существовать как юридическое лицо. Она становится им только с момента своей государственной регистрации.
Следует обратить также внимание на то, что в Законе о партиях не содержится понятие "уполномоченный руководящий орган политической партии и (или) регионального отделения". Поэтому здесь следует обратиться
166 |
Курилов В.К. Правовое регулирование деятельности политических партий в современных условиях |
|
// Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире. Материалы 6 Международной научно-практической конференции. Тамбов, 2009. С.223.
114
к ст. 9 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц", согласно которой уполномоченным лицом (далее - заявитель) могут являться следующие физические лица:
-руководитель постоянно действующего исполнительного органа регистрируемого юридического лица или иное лицо, имеющие право без доверенности действовать от имени этого юридического лица;
-учредитель (учредители) юридического лица при его создании; -руководитель юридического лица, выступающего учредителем
регистрируемого юридического лица; -конкурсный управляющий или руководитель ликвидационный
комиссии (ликвидатор) при ликвидации юридического лица; -иное лицо, действующее на основании доверенности или иного
полномочия, предусмотренного федеральным законом, или актом специально уполномоченного на то государственного органа, или актом органа местного самоуправления.
Образцы документов, необходимых для государственной регистрации, утверждены Приказом Минюста РФ от 31 марта 2009 г. № 94 167.
Отметим, что данный перечень документов является исчерпывающим, поэтому органы юстиции не вправе требовать от политической партии предоставления документов, не указанных в Законе о партиях. Но с другой стороны, нарушением будет являться и непредставление, и неистребование необходимых документов. Вместе с тем политические партии не только должны предоставить все необходимые документы для государственной регистрации, но и обеспечить соответствие этих документов требованиям, предъявляемым как законами, так и подзаконными нормативными актами.
После представления документов политической партией наступает следующий этап государственной регистрации – рассмотрение
167 |
Приказ Минюста РФ от 31 марта 2009 г. № 94 "Об утверждении образцов документов, |
|
представляемых в Министерство юстиции Российской Федерации (его территориальный орган) для государственной регистрации политической партии и ее регионального отделения"// Российская газета. 2009. 3 июня. № 99; 115
представленных документов органом юстиции, в обязанность которого входит проверка их на соответствие требованиям законодательства. В ходе подготовки материалов к рассмотрению анализируются устав и другие учредительные документы с точки зрения:
-соответствия Конституции Российской Федерации, Федеральному закону "О государственной регистрации юридических лиц", Закону об объединениях, Закону о партиях;
-наличия полного перечня требуемых по закону учредительных документов;
-соблюдения надлежащего порядка и правильности оформления учредительных документов;
-достоверности информации, содержащейся в представленных на государственную регистрацию учредительных документах;
-соответствия названия политической партии требованиям закона;
-наличия в едином государственном реестре юридических лиц зарегистрированной политической партии с тем же названием на территории, в пределах которой данная политическая партия осуществляет свою деятельность.
Кроме того, орган, регистрирующий политические партии, контролирует соответствие их деятельности уставным целям. Он может запрашивать у руководящих партийных органов их распорядительные документы, направлять своих представителей для участия в проводимых политическими партиями мероприятиях и др. Таким образом, государство контролирует деятельность политических партий. Эту функцию осуществляет орган юстиции, регистрирующий политические партии.
Министерство юстиции Российской Федерации рассматривает заявления и принимает решение о государственной регистрации общероссийских и международных общественных объединений. Территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации
116
рассматривают заявления и принимают решение о государственной регистрации межрегиональных общественных объединений по месту нахождения постоянно действующих руководящих органов этих объединений, региональных и местных общественных объединений, региональных и местных отделений общероссийских и межрегиональных общественных объединений.
Представлять интересы политической партии по вопросам его государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и в его территориальных органах могут:
-без доверенности - руководители политической партии, наделенные в соответствии с ее уставом правом представлять данную политическую партию в органах государственной власти;
-другие лица - по доверенности, выдаваемой уполномоченным на то руководящим органом или правомочным должностным лицом политической партии в соответствии с ее уставом.
Отметим, что имеющиеся замечания к представленным учредительным документам, требующие их доработки, но не препятствующие принятию решения о государственной регистрации соответствующей политической партии, в официальном порядке могут доводиться Министерством юстиции Российской Федерации или его территориальными органами до сведения постоянно действующего руководящего органа политической партии в письменном виде. Вместе с тем, не допускается редактирование находящихся на рассмотрении в Министерстве юстиции или его территориальном органе учредительных документов.
Итак, в процессе государственной регистрации политических партий
органы юстиции производят проверку учредительных документов политической партии с точки зрения их соответствия требованиям законодательства. Однако ни федеральные законы, ни Положение о Министерстве юстиции РФ такой обязанности не содержат, хотя такое
117
закрепление представляется необходимым. На наш взгляд, это позволило бы: во-первых, повысить ответственность органов юстиции при подготовке документов к государственной регистрации; во-вторых, предотвратить нарушения законодательства РФ, законных прав и интересов граждан политическими партиями.
После того, как документы, представленные политической партией, будут изучены и при необходимости проверены, следует третий этап государственной регистрации политической партии - принятие решения органом юстиции.
Законом установлен срок, в течение которого орган, регистрирующий политические партии, обязан рассмотреть заявление о государственной регистрации и принять решение – 1 месяц. Согласно ст. 44 Закона о партиях “государственная регистрация политической партии или ее регионального отделения, иного структурного подразделения, создаваемых путем реорганизации, в случае, если не принято решение об отказе в указанной государственной регистрации на основании статьи 20 настоящего Федерального закона, осуществляется в срок не более чем тридцать рабочих дней со дня представления всех оформленных в установленном порядке документов”. Данная обязанность органов юстиции, закрепленная законом, гарантирует права защиты политических партий от нарушения со стороны органов исполнительной власти.
Итак, Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы обязаны в месячный срок со дня подачи заявления рассмотреть его, принять решение о государственной регистрации общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в качестве политической партии и выдать свидетельство о государственной регистрации политической партии с подтверждением факта внесения записи в единый государственный реестр юридических лиц либо отказать им в государственной регистрации. Решение
118
о государственной регистрации оформляется в виде заключения и утверждается распоряжением Министерства юстиции Российской Федерации или его территориального органа. На основании решения о государственной регистрации политической партии присваивается регистрационный номер с внесением ее в ЕГРЮЛ.
Таким образом, органами юстиции по результатам рассмотрения документов, поданных на государственную регистрацию, может быть принято два варианта решения: о регистрации политической партии и выдаче учредителям свидетельства о ее государственной регистрации, либо отказе в государственной регистрации политической партии и соответственно выдаче учредителям письменного мотивированного отказа, который может быть обжалован в судебном порядке.
Основания отказа в государственной регистрации политической партии или ее региональному отделению перечислены в ст.20 Закона о партиях. Перечень данных оснований является исчерпывающим, поэтому органы юстиции не вправе обосновывать отказ в государственной регистрации политической партии какими-либо еще положениями. При этом
вст.23 Закона об объединениях содержится прямое указание на то, что "отказ в государственной регистрации общественного объединения по мотивам нецелесообразности его создания не допускается".
Гарантирует соблюдение прав политических партий и то, что об отказе
вгосударственной регистрации заявителям должно быть сообщено в письменной форме с указанием конкретных положений законодательства РФ, нарушение которых повлекло за собой отказ в государственной регистрации данной политической партии или ее регионального отделения. Отказ в государственной регистрации оформляется в форме заключения и утверждается Министерством юстиции Российской Федерации или его территориальным органом, и сообщается заявителю не позднее чем через месяц со дня получения представленных документов.
119
Таким образом, на данной стадии государственной регистрации политической партии органу юстиции очень важно принять правильное решение. Грамотно воспользовавшись правом отказа в государственной регистрации, органы юстиции тем самым предупреждают совершение политической партией правонарушений и защищают права и законные интересы граждан от возможных нарушений168.
Особое внимание следует уделить п. 3 ст.20 Закона о партиях, в котором сказано, что программа политической партии представляется исключительно для сведения федерального уполномоченного органа. Данному органу запрещается требовать от политической партии внесения каких-либо изменений в ее программу. Положения этого пункта защищают право политических партий на свободу и бесконтрольность со стороны федеральных регистрирующих органов формировать программу партии.
Любые ошибки, неточности в программе политической партии не могут служить основанием для отказа в ее государственной регистрации, за исключением нарушения требований п. 1 ст. 9 Закона о партиях, в котором записано, что запрещаются создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных и военизированных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни.
Заключительное же действие, которое необходимо выделить в процессе государственной регистрации политической партии, является не обязательным, а факультативным. Оно производится по желанию учредителей политической партии, если было отказано в ее регистрации или органы юстиции от последней уклонились. Это право политической партии прямо указано в ч.5 ст.20 Закона о партиях: "Отказ в государственной
168 |
См.: Братановский С.Н. Правовое регулирование организации и деятельности политических партий |
|
// Актуальные проблемы российского права на современном этапе. Сборн. научн. трудов, Пенза, Приволжский дом знаний, 2009. С.58.
120