Политические партии как субъекты административного права. Монография
.pdf
положение в нашем обществе, закрепленное в нормах права. Статус политических партий непосредственно определяется Законом о партиях.
При этом следует отметить, что правовой статус политических партий - не пустая юридическая абстракция, которая лишена всяческих жизненных основ, а глубоко жизненная категория, тесно связанная с сущностью данного общества и его развитием. Данная категория не может быть рассмотрена в отрыве от "... реально действующей политико-юридической системы, принципов демократии, государственных основ данного общества ...
Правовой статус - часть, элемент общества."97 Правовой статус политической партии может быть правильно понят лишь в конкретно-исторических условиях, с учетом социально-экономической и политической природы общества. Таким образом, в основе правового статуса политической партии лежит ее фактический социальный статус.
Социальный статус политической партии характеризуется как понятие, которое показывает место политической партии в системе общественных отношений, ее возможности для всестороннего развития и совершенствования, ее функции в качестве субъекта отношений, ее деятельности в основных сферах жизни, оценку этой деятельности со стороны общества, а также самооценку, которая может совпадать или не совпадать с оценкой общества. Юридические нормы закрепляют фактический социальный статус, превращая его тем самым в правовой. Эти два статуса соотносятся как содержание и форма, где формой выступает правовой статус. Исходя из этого можно сказать, что правовой статус политической партии в целом носит объективный характер и обуславливается особенностями ее социального статуса, существующего в данный период развития государства и общества.
В юридической литературе правовой статус характеризуется как " ...
категория комплексная, отражающая взаимоотношения личности и общества,
97 Теория государства и права. Курс лекций. // Под ред.Н.И.Матузова и А.В. Малько. М., Юристъ, 1997. С.232.
61
гражданина и государства, индивида и коллектива."98 Перечисленные взаимоотношения строятся на основе прав и обязанностей, которыми наделены субъекты права, нормами соответствующих отраслей права. Так, например, права и обязанности субъекта административного права (его полномочия) образуют в своей совокупности его правовой статус".99
Следовательно, правовой статус политической партии – это комплекс его полномочий, закрепляемый нормами права.
В советском и позже российском законодательстве на протяжении достаточно длительного времени не давалось определения понятий «компетенция» и «полномочия». Они разрабатывались в рамках теории права и подходы к определению этих понятий были различны.
Обратимся к анализу данных понятий современными ученымиадминистративистами.
Так, Ю.А. Тихомиров считает «компетенцию как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел»100. И далее поясняет «… как сложное явление она состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся: нормативно установленные цели; предметы ведения как юридически определенные сферы и объемы воздействия; властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершение действий. Сопуствующим элементом является ответственность за их неисполнение».101 Говоря о полномочиях, автор видит в них «соединенность прав и обязанностей … как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах».102
98Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. // Российское административное право: учебник. М.,
Юристъ, 1996. С43.
99Там же.
100Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М.: Изд-во Тихомирова М.Ю., 2008. С.188.
101Там же С.189.
102Там же.
62
Д.Н. Бахрах включает в понятие компетенции «совокупность властных полномочий и подведомственности».103
Свое отношение к определению понятий «компетенция» и «полномочия» высказывают авторы учебника «Административное право». В частности они считают, что «компетенция органа исполнительной власти представляет собой совокупность полномочий органа по предметам его ведения. Полномочия, в свою очередь, это права и обязанности органа в отношении принятия правовых актов, а также осуществления других государственно-властных действий».104
Более объемное толкование понятия «компетенция» дает Н.М. Конин, который характеризует ее «как достаточно сложное организационноюридическое понятие, которое включает в себя четыре обязательных элемента: цели и задачи деятельности органа; обеспечивающие решение этих задач функции управления; полномочия или права и обязанности органа в осуществлении закрепленных за ним управленческих функций; организационные и правовые формы и методы деятельности».105 Полномочия же этим автором определяются как «права и обязанности, которые закрепляют и показывают пределы участия управляющего субъекта в осуществлении той или иной функции управления».106
Не давая оценку справедливости той или иной из высказанных точек зрения на понятия «компетенция» и «полномочие», отметим, что понятие «полномочие» все же является определяющим для понимания административно-правового статуса политических партий. «Компетенция» же как правовая категория может быть отнесена к характеристике органов исполнительной власти, реализующих функции государственного управления.
103Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник М.: Эксмо, 2009. С.183.
104Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: учебник. М., изд-во Эксмо, 2005. С.105.
105Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: курс лекций. Саратов: СГАП, 2001.
С.144.
106Там же, С.145.
63
Далее, продолжая исследовать юридическую природу административно-правового статуса политических партий, мы должны отметить, что он тесно переплетается с другими статусами: конституционноправовым, гражданско-правовым, финансово-правовым и др. Поэтому представляется необходимым выяснить содержательную специфику данной категории, что, в свою очередь, позволит сформулировать ее полное определение и отграничить административно-правовой статус политических партий от иных статусов данных субъектов.
Такое разграничение необходимо, так как достаточно часто наблюдается взаимопроникновение норм различных отраслей права в статус субъекта отрасли. Например, как отмечают авторы учебника «Административное право России»: «правовой статус субъекта административного права образуют нормы, общие для всех субъектов, например, нормы о праве обращения субъектов в государственные и иные органы с заявлениями, жалобами, предложениями. Но, наряду с общими нормами, правовой статус субъектов административного права объединяет значительное число норм, которые реализуются только данным субъектом, например, правила учреждения общественных объединений, закрепленные в законодательстве, адресованы только этим субъектам и не относятся, скажем, к деятельности органов внутренних дел"107. При этом отметим, что «нормы, общие для всех субъектов» содержатся, как правило, в Конституции РФ, и значит – это конституционно-правовые нормы.108
Исследуя административную правосубъектность политических партий как основного элемента ее административно-правового статуса, мы должны, прежде всего, выяснить содержательную специфику таких понятий как «административная правоспособность» и «административная дееспособность» политической партии, которые включаются в состав
107Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право России. М.: ТК Велби, 2006. С.172.
108См.: Анисимов П.В., Симухин В.Д., Симухин А.В. Административная ответственность в Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Из-во "Ось-89", 2004. С. 156.
административно-правового статуса субъектов административного права. Применительно к данным категориям представляется необходимым сформулировать их понятие, определить момент их возникновения и особенности в отношении данной группы коллективных негосударственных субъектов административного права.
По мнению А.П. Коренева: "Административная правоспособность конкретной общественной организации определяется комплексом юридических обязанностей и прав, которыми она обладает в сфере государственного управления ..."109 Таким образом, административная правоспособность политических партий - это их возможность приобретать административно-правовые обязанности и права, закрепленные за ними нормами административного права, и нести юридическую ответственность за их практическую реализацию в сферах административно-правового регулирования.
Как указывалось нами выше, для того, чтобы стать субъектом правового отношения, надо быть носителем правосубъектности. Поэтому для того, чтобы вступать в реальные административно-правовые отношения политическим партиям необходимо наличие у них административной дееспособности - то есть способности реализовывать свою административную правоспособность в рамках конкретных административно-правовых отношений. Таким образом, административная дееспособность политических партий - это способность реализовывать административно-правовые обязанности и права, закрепленные за ними нормам административного права, и нести юридическую ответственность за их практическую реализацию в сферах административно-правового регулирования. Административная дееспособность представляет собой важный элемент административно-правового статуса.
109 |
Коренев А.П. Общественные организации, их служащие и представители.// Субъекты советского |
|
|
административного права. Изд-во Свердловского юридического института, 1985. С. 60. |
|
65
Как правило, в юридической литературе термин "административная дееспособность" в отношении политических партий применяется редко в связи с тем, что "на практике далеко не всегда возможно проведение четких граней между административной право- и дееспособностью, хотя условно можно утверждать, что они соотносятся как статическая и динамическая категории. Но довольно часто они не разделимы, так как являются по существу двумя элементами административно-правового статуса."110Авторы, занимающиеся изучением проблемы административно-правового статуса общественных объединений, в основном используют термин "административная правосубъектность общественных объединений", которая включает в себя понятия административной правоспособности и административной дееспособности.
Основными признаками административной право- и дееспособности (правосубъектности) политических партий, отличающими их от других видов их правоспособности (гражданской, конституционной, финансовой и др.) будет являться то, что возможность осуществления ими прав и обязанностей и несения юридической ответственности за их практическую реализацию: во-первых, закрепляется нормами административного права; вовторых, существует в сферах административно-правового регулирования.
Далее необходимо выяснить момент наступления административной правоспособности и дееспособности политических партий (их правосубъектности). То есть момент, с которого:
-политической партии нормами административного права предоставляются права и обязанности;
-политическая партия может практически реализовывать предоставленные ей права и обязанности.
110 |
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: |
|
|
Учебник. М., 1999. С.45 |
|
66
Согласно ч.2,3 ст.11 Закона о партиях "политическая партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом решений о создании политической партии, об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации, о принятии устава политической партии и о принятии ее программы, о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии. Со дня создания политическая партия осуществляет организационную и информационно-пропагандистскую деятельность, связанную с формированием региональных отделений политической партии и получением политической партией документа, подтверждающего факт внесения записи о ней в единый государственный реестр юридических лиц".
Таким образом, со дня своего создания еще не зарегистрированная политическая партия уже приобретает правосубъектность. Здесь момент возникновения административной правоспособности и дееспособности совпадает – он определяется моментом принятия вышеуказанных решений на съезде. Но принятие этих решений не дает политической партии прав юридического лица. И только с момента государственной регистрации политическая партия становится юридическим лицом и субъектом избирательного процесса. Таким образом, административная дееспособность политической партии как юридического лица возникает с момента ее государственной регистрации.
Как указывалось выше, политическая партия относится к коллективным субъектам административного права. В связи с этим возникает вопрос о том, кто же вправе вступать в административно-правовые отношения. Принадлежит ли данное право политической партии в целом, либо только руководящим органам партии, либо от имени политической партии ее права и обязанности осуществляет руководитель?
В юридической литературе существует несколько точек зрения относительно данного вопроса. Так, например, Ц.А. Ямпольская в 1958г.
67
писала об общественных организациях: "Субъектами административного права могут являться как органы общественной организации, так и непосредственно сами организации (их отделения, территориальные организации и т.п.). Не существует ни одного вопроса, по которому в качестве субъекта ... административного права мог бы выступить орган общественной организации и не могла бы выступить сама общественная организация (в форме ли общего собрания членов, конференции ... и т.д.)."111
По мнению других авторов "в качестве субъектов административного права можно рассматривать ... государственные и негосударственные организации. В такой роли они являются носителями административной правоспособности. Однако, в конкретных административно-правовых отношениях они непосредственно не участвуют. Административная дееспособность приходится на долю представляющих их органов ...
управления ... Это означает, что субъектом административо-правовых отношений являются, например ... не завод, не партия и т.п., а их органы управления."112 Вместе с тем положение о том, что политическая партия в целом не может вступать в административно-правовые отношения противоречит законодательству. Так, глава V Закона о партиях называется "Права и обязанности политической партии", где права предоставляются и обязанности налагаются на политическую партию в целом, а не только на ее органы управления.
При этом следует отметить то, что любые из этих прав или обязанностей может осуществить и руководящий орган партии, и непосредственный руководитель. На наш взгляд, справедливой представляется точка зрения А.П. Коренева, согласно которой: "Общественные объединения в соответствии со своими уставами могут наделять руководителей объединений полномочиями выступать от имени
111Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права: Автореф. дис ... докт. юрид. наук.
М., 1958. С.24.
112Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации:
Учебник. М., 1999. С.45.
объединения и совершать юридически значимые действия."113 К сказанному также необходимо добавить и то, что таковыми полномочиями может наделяться не только руководитель, но и руководящий орган объединения (политической партии). На практике полномочия высших руководящих органов и высших выборных должностных лиц политических партий находят свое непосредственное разграничение в их уставах. Так, например, в Уставе политической партии «Справедливая Россия» отражено, что к исключительной компетенции Съезда партии относится:
1)принятие Устава Партии, а также внесение в него изменений и дополнений;
2)утверждение эмблемы Партии и флага Партии, а также их изменение;
3)принятие Программы Партии, а также внесение в нее изменений и дополнений;
4)определение основных направлений деятельности Партии;
5)решение вопроса о реорганизации Партии (решение принимается делегатами Съезда не менее чем двумя третями голосов от числа присутствующих на правомочном Съезде его делегатов);
6)решение вопроса о ликвидации Партии (решение принимается делегатами Съезда не менее чем двумя третями голосов от числа присутствующих на правомочном Съезде его делегатов);
7)установление и изменение количества членов Центрального совета Партии, избираемых на Съезде;
8)избрание сроком на четыре года установленного Съездом количества членов Центрального совета Партии;
9)установление и изменение количества Секретарей Центрального совета Партии;
113 |
Коренев А.П. Административное право России. Учебник. В 3-х частях. Часть 1. М.,1996. С.143. |
|
69
10) установление и изменение численности членов Президиума Центрального совета Партии, членов Центральной контрольно-ревизионной комиссии Партии и т.д. (Ст. 13 Устава).
Председатель политической партии «Справедливая Россия»:
1)осуществляет общее и политическое руководство Партией, руководство партийным строительством, идеологической работой и иной деятельностью Партии в соответствии с настоящим Уставом, действует от имени Партии без доверенности;
2)организует информационно-аналитическое, агитационнопропагандистское, финансово-хозяйственное, правовое, документационное, организационно-техническое и иное обеспечение деятельности Партии, ее руководящих и иных органов и должностных лиц, организует взаимодействие центральных органов Партии и ее структурных подразделений;
3)организует разработку предложений по вопросам стратегии Партии;
4)обнародует заявления по вопросам внутренней и внешней политики Партии, выступает с официальными заявлениями от имени Партии;
5)вносит во фракцию Партии в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации предложения по выдвижению кандидатов на должности руководителя (председателя) фракции, Председателя, Первого заместителя Председателя, заместителей Председателя Государственной Думы, председателей и заместителей председателей Комитетов Государственной Думы;
6)устанавливает и поддерживает международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями иностранных государств;
7)представляет Съезду предложения по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции Съезда;
8)представляет Съезду предложения по кандидатурам для избрания членами Центрального совета, Первым секретарем и Секретарями Центрального
70