Политические партии как субъекты административного права. Монография

Во-вторых, политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии. Право создавать региональные, местные и первичные отделения (в том числе с правами юридического лица), принимать решения об их реорганизации и ликвидации основано на принципе самоуправления в политических партиях, в соответствии с которым партии сами определяют свою структуру. Региональные отделения партии подлежат государственной регистрации, в результате которой они приобретают статус юридического лица. Местные и первичные отделения партии могут приобретать статус юридического лица, если это предусмотрено в уставе партии; в этом случае они подлежат государственной регистрации в порядке, предусмотренном Законом о партиях для региональных отделений партии. Так, например, в Уставе политической партии «Союз правовых сил» отмечено, что региональное отделение создается и действует в пределах территории субъекта Российской Федерации. Если в автономном округе, входящем в состав края или области, не создано региональное отделение, то региональное отделение, созданное в указанном крае или области является единым региональным отделением. Система местных отделений на территории субъекта Российской Федерации определяется региональным отделением самостоятельно в соответствии с территориальной организацией местного самоуправления в соответствующем субъекте Российской Федерации (ст. 28 Устава).

В ст. 24 Закона о партиях отражены положения, касающиеся административно-правовой регламентации организационных основ деятельности высших руководящих органов регионального отделения политической партии. К ним относятся конференция или общее собрание регионального отделения политической партии. При этом, избрание руководящих органов региональных отделений политической партии должно

41

осуществляться не реже одного раза в четыре года. Федеральным законом от 28 апреля 2009 г. № 75-ФЗ58 отмеченная статья дополнена п. 5, в соответствие с которым уставом политической партии должна предусматриваться ротация руководителей коллегиальных постоянно действующих руководящих органов политической партии и ее региональных отделений. Цель ротации - предупреждение бюрократизации руководящих органов политической партии и ее региональных отделений, предоставление возможности членам партии быть избранными в руководящие органы. Данный нормативный акт положил начало конкретизации законодательных требований к организационной структуре политических партий на региональном уровне, совершенствование которой в настоящее время является актуальным.

К аспектом, нуждающимся, по нашему мнению, в законодательном закреплении, относится необходимость установления «ценза оседлости» для претендентов на занятие вакантных должностей руководящего состава регионального отделения политической партии. Из смысла ст.ст. 2-8, 10-15 Закона о партиях следует, что данный вид общественных политических объединений носит повышенное социальное значение и создается на длительный срок. Законодатель при этом предоставляет политическим партиям широкий круг прав, используя которые они планомерно и поступательно могут отстаивать и защищать права и свободы граждан. При этом указанные нормы закона о партиях корреспондируются с нормами ст.ст. 3-13 Закона об объединениях. Региональные отделения политических партий являются, по сути, основным их звеном, о повышенном социальном значении этих отделений говорится в ст.ст. 3, 11, 13, 15, 17, 21, 24 и т.д. Закона о партиях.

Процесс создания политической партии носит формализованный характер, соблюдение законодательных требований при формировании ее

42

руководящих органов и структурных подразделений необходимо исключительно для повышения доверия населения к непосредственным выразителям народной воли и обеспечения принципов демократии в управлении государством. Наличие определенного срока проживания на территории определенного субъекта Федерации члена политической партии, претендующего на занятие должности в руководящих органах регионального отделения политической партии необходимо для стабилизации ее управленческого звена, исключения попадания в партийные ряды лиц, общественно-идеологическая деятельность которых осуществляется не в интересах проживающих в регионе граждан. В связи с этим представляется необходимым в ст. 24 Закона «О политических партиях» закрепить срок преимущественного проживания на территории субъекта члена политической партии, претендующего на занятие руководящих должностей в региональном отделении этой партии – три года с допустимым выездом за его пределы на срок не более шести месяцев.

Вместе с тем, законодательный запрет на создание и деятельность региональных политических партий в России означает, что под партией в рассматриваемом законе понимается только общероссийское общественное объединение (в соответствии с ч.2 ст. 14 Закона об объединениях общероссийским общественным объединением является объединение, которое имеет свои структурные подразделения на территории более чем половины субъектов Федерации). Поэтому можно считать, что иные виды общественных объединений, которые в соответствии с территориальной сферой своей деятельности относятся к межрегиональным, региональным и местным общественным объединениям (ст.14 Федерального Закона об объединениях), не могут иметь статуса политической партии, даже если они отвечают требованиям, содержащимся в п.1 ст.3 Закона о партиях. Таким образом, данное положение содержит косвенный запрет на создание и деятельность межрегиональных, региональных и местных политических

43

партий. Оно уточняется затем в п.6 ст.47 Закона о партиях, где уже прямо указывается, что по истечении определенного срока межрегиональные, региональные и местные политические общественные объединения утрачивают статус политических общественных объединений и действуют как общественные объединения.

На наш взгляд, подобный запрет не полностью согласуется с положением ч.13 ст.13 Конституции Российской Федерации о том, что "в Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность". То обстоятельство, что Основной закон трактует многопартийность и политический плюрализм как однопорядковые явления (в тексте они даны в общем перечне), означает, что многопартийность - это такая форма самоорганизации общества, которая проявляет себя в сфере политики, т.е. в сфере, связанной с государственно-властными отношениями. Конституционное признание института многопартийности означает, что многопартийность в Российской Федерации имеет право на существование везде, где есть политические отношения.

С другой стороны можно сказать, что если запрет на местные политические партии, действующие на муниципальном уровне, не противоречит Конституции Российской Федерации, т.к. согласно ст.12 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то запрет на региональные и межрегиональные партии выглядит весьма спорным с правовой точки зрения. Ограничение права народов, населяющих субъекты Федерации, на самостоятельную политическую самоорганизацию в форме региональных политических партий, необходимую для более адекватного политического представительства и выражения интересов той или иной части многонационального народа Российской Федерации в органах государственной власти, не соответствует, на наш взгляд, приведенным выше конституционно-правовым положениям. Что же касается межрегиональных

44

партий, то также нет никаких конституционно-правовых оснований к тому, чтобы создавать препятствия для политического объединения населения нескольких субъектов Федерации (например, тех, которые входят в соответствующие федеральные округа).

В данном случае существуют некоторые опасения, что эти меры могут настроить определенную политически активную часть населения субъектов Федерации против федерального центра и общероссийских партий, которые будут восприниматься как навязанные сверху инструменты политического давления, противодействующие политическому самоопределению на региональном уровне. А лишение региональных общественных объединений возможности самостоятельно участвовать в выборах может направить политическую активность регионов во внепарламентское русло. На наш взгляд, смягчение позиции федерального законодателя в этом вопросе позволило бы избежать негативной реакции.

В-третьих, в политической партии должно состоять не менее 45 тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 400 членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 150 членов политической партии.

Требование к минимальной численности партии, являющееся гарантией ее ориентации на выражение социально значимых интересов, с правовой точки зрения не только возможно, но и необходимо. Однако с позиций демократического подхода закон может связывать получение статуса партии с наличием в ней определенного числа членов лишь в той мере, в какой эта численность не становится преградой на пути реализации принципа многопартийности. Поэтому задача в данном случае состоит в том, чтобы найти ту оптимальную цифру, которая, с одной стороны, не открывала бы доступ к получению статуса партии узкокорпоративным

45

группировкам, а с другой - не ставила бы под сомнение реализуемость конституционного положения о политическом многообразии и многопартийности. Практика развития российской многопартийности уже показала, в какой мере законодатель справился с этой задачей.

В-четвертых, руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации. Здесь также следует отметить, что данное законодательное положение не совсем соотносится со ст.5 Закона о партиях, которая дает право любой политической партии вне зависимости от нахождения ее территориальных (региональных) отделений осуществлять свою деятельность на всей территории Российской Федерации.

Таковы основные правовые признаки политической партии, позволяющие раскрыть ее социально-юридическое понятие.

Подводя некоторый итог проведенному выше исследованию вопросов общеюридического понятия политической партии и признаков, характеризующих общественную организацию как политическую партию, представляется возможным определить юридическую формулировку ее понятия в соответствии с действующим законодательством и нашими коррективами. Политическая партия - это основанная на

индивидуальном членстве общественная организация, созданная в целях осуществления политической деятельности для представления интересов ее членов в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

46

объединений, укажем на наличие юридических оснований для такого утверждения.

Во-первых, политическая партия как вид общественного объединения обладает специфическими признаками и целями, которые отличают ее от других общественных объединений. С учетом того, что данные признаки и цели нами уже были рассмотрены, мы не будем останавливаться на них более подробно.

Во-вторых, изучая причины возникшей правовой путаницы, следует отметить, что она заключается в том, что Федеральный закон от 12 марта 2002 г. № 26-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общественных объединениях”62, скорректировав Закон об объединениях и дополнив организационно-правовые формы еще одной – политической партией, исключил политические общественные объединения из видов общественных объединений. Однако, политическая партия, в своем сегодняшнем виде, представляет собой все же скорее вид общественного объединения (создаваемый в одной организационно-правовой форме, которая является переработанным вариантом, с учетом особенностей ориентации данных общественных объединений на политическую деятельность, такой организационно-правовой формы общественного объединения, как общественная организация), поскольку применение какой-либо организационно-правовой формы следует считать потенциально возможным по отношению к различным видам общественных объединений. При этом О.О. Миронов и В.И. Порох отмечают, что "партия - относительно устойчивая общественная организация, стремящаяся использовать государственную власть для решения политических проблем в соответствии с ее идеями и концепциями".63

62СЗ РФ. 2002. № 11. Ст.1018.

63См. Миронов О.О., Порох В.И. Политические партии и движения. В кн. "Теория политики (Общие вопросы)". Саратов, 1995. С.51.

49

Отметим, что такая организационно-правовая форма общественного объединения, как политическая партия, не применима ни к одному из видов общественных объединений, да и не может быть применена в силу своей специфической направленности на участие в политической жизни общества. Кроме того, допуская что данную форму можно подвергнуть переработке при использовании ее другими видами общественных объединений (например, в федеральных законах об отдельных видах общественных объединений в отношении указанной организационно-правовой формы уменьшить число учредителей, отменить необходимость участия в политической жизни общества), то она продублирует такую организационноправовую форму общественного объединения как общественная организация.

В соответствии с этим представляется более логически обоснованным вместо Федерального закона "О политических партиях" разработать Федеральный закон "О политических общественных объединениях", предусматривающий в качестве организационно-правовых форм политических общественных объединений такие формы, как политическая партия и политическое движение (переработанные варианты таких организационно-правовых форм как общественная организация и общественное движение), отнеся при этом политические общественные объединения к видам общественных объединений.

Продолжая анализ проблемности вопроса, связанного с определением организационно-правовых основ построения политических партий в России, нельзя не уделить должного внимания и такой организационно-правовой форме как политическое движение. Актуальность изучения проблемы подтверждается тем комплексным характером, который лежит в нахождении путей ее решения. С одной стороны можно отметить конституционноправовой и политологический подход к ее изучению, который присутствует

50