Политические партии как субъекты административного права. Монография
.pdfДругой не менее важной гарантией соблюдения прав политических партий органами государственной власти является четкое определение правовых оснований их роспуска. Чем конкретнее формулирует законодательство такие основания, тем меньше возможностей для принятия дискреционного решения.
О значимости данного вопроса свидетельствует и тот факт, что базовые положения, посвященные основаниям ликвидации общественных объединений закреплены в Конституции РФ в ст.13, согласно которой "Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни". При этом такой же запрет содержится и в ст.16 Закона об объединениях.
Здесь следует отметить, что в ст.13 Конституции РФ говорится не только о запрете создания, но и о запрете деятельности общественных объединений по данным основаниям. Ведь если при их государственной регистрации у органов юстиции не было оснований отказа в последней, то в дальнейшем цели и методы деятельности тех же политических партий могут приобрести противоправный характер, что может послужить в качестве основания для их ликвидации.
Основания ликвидации политических партий по решению суда закреплены в федеральном законодательстве. Закон о партиях устанавливает шесть групп оснований принудительной ликвидации политической партии
(ст.41).
Во-первых, политическая партия может быть ликвидирована по решению Верховного Суда Российской Федерации в случае невыполнения следующих требований:
151
-структурные подразделения политических партий создаются и действуют только по территориальному признаку;
-не допускается создание структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях;
-не допускается деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований), в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти, в государственных организациях;
-запрещается вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных учреждений.
Во-вторых, основанием ликвидации политической партии является неустранение в установленный решением суда срок нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности партии.
В–третьих, в качестве основания ликвидации политической партии рассматривается неучастие политической партии в выборах. При этом политическая партия считается участвующей в выборах в одном из следующих случаев проведения голосования на выборах за:
-выдвинутый ею (или избирательным блоком, в состав которого она входит) и зарегистрированный федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;
-выдвинутых ею (или избирательным блоком, в состав которого она входит) и зарегистрированных кандидатов в депутаты Государственной Думы
152
Федерального Собрания Российской Федерации не менее чем в 5 процентах одномандатных избирательных округов;
-выдвинутого ею и зарегистрированного кандидата на должность Президента Российской Федерации;
-выдвинутых ею (в том числе в составе избирательного блока) и зарегистрированных кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не менее чем в 10 процентах субъектов Российской Федерации;
-выдвинутых ею (в том числе в составе избирательного блока) и зарегистрированных кандидатов (списки кандидатов) в депутаты законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации не менее чем в 20 процентах субъектов Российской Федерации;
-выдвинутых ею (в том числе в составе избирательного блока) и зарегистрированных кандидатов (списки кандидатов) на выборах в органы местного самоуправления более чем в половине субъектов Российской Федерации.
Анализ основных целей деятельности политических партий, установленных в законодательстве, позволяет утверждать, что главной функцией политических партий является участие в формировании органов государственной власти, в том числе, участие в избирательном процессе (электоральная функция). При этом, согласно закону «О политических партиях», партиям для подтверждения своего политического статуса достаточно не чаще одного раза в пять лет выдвигать своих кандидатов на выборах в органы местного самоуправления муниципальных образований. Для достижения законодательно установленных целей политические партии должны быть сориентированы на политическое представительство в органах государственной власти посредством использования институтов непосредственной демократии и на участие в управлении государством через
153
своих представителей. В этой связи предлагается законодательно установить, что в случае неучастия в течение 5 лет подряд политической партии в выборах органов государственной власти Российской Федерации или в выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (при условии создания в субъекте Федерации, в котором проводятся указанные выборы депутатов, регионального отделения партии), данная политическая партия подлежит ликвидации. Учитывая, что российские политические партии имеют общефедеральный статус, партиям для подтверждения этого статуса необходимо стремиться обеспечивать свое политическое представительство именно в органах государственной власти страны. По нашему мнению, данное положение необходимо закрепить в ст. 37 ФЗ «О политических партиях»
В-четвертых, Законом о партиях предусмотрено такое основание ликвидации как отсутствие региональных отделений политической партии численностью не менее пятисот членов политической партии более чем в половине субъектов Российской Федерации.
В–пятых, в качестве основания ликвидации политической партии рассматривается отсутствие необходимого числа членов политической партии. Как указывалось выше в политической партии должно состоять не менее пятидесяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот пятидесяти членов политической партии.
В-шестых, неоднократное непредставление политической партией в установленный срок в федеральный уполномоченный орган обновленных сведений, необходимых для внесения изменений в единый государственный
154
реестр юридических лиц, за исключением сведений о полученных лицензиях, также является основанием ликвидации партии.
Таким образом можно сделать заключение, что из таких групп приведенных оснований четыре носят определенно выраженный организационно-правовой характер и требуют действий управленческого характера по их устранению.
При наличии вышеназванных оснований Минюст РФ вносит в Верховный Суд Российской Федерации заявление о ликвидации политической партии.
В качестве правовой гарантии выступает положение о том, что в течение четырех лет со дня голосования на выборах политическая партия, федеральный список которой на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации был допущен к распределению депутатских мандатов, не может быть ликвидирована по следующим основаниям: отсутствие региональных отделений политической партии численностью не менее пятисот членов политической партии более чем в половине субъектов Российской Федерации; отсутствие необходимого числа членов политической партии. Также не допускается ликвидация политической партии по решению Верховного Суда Российской Федерации: со дня официального опубликования решения о назначении (проведении) выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, выборов Президента Российской Федерации; до дня официального опубликования результатов указанных выборов. Исключение составляет случай, когда имеет место создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности.
Государственная регистрация политической партии в связи с ее ликвидацией осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и
155
индивидуальных предпринимателей", согласно которому учредители (участники) юридического лица или орган, принявшие решение о ликвидации юридического лица, обязаны в трехдневный срок в письменной форме уведомить об этом регистрирующий орган по месту нахождения ликвидируемого юридического лица с приложением решения о ликвидации юридического лица.
Регистрирующий орган вносит в единый государственный реестр юридических лиц запись о том, что юридическое лицо находится в процессе ликвидации. С этого момента не допускается государственная регистрация изменений, вносимых в учредительные документы ликвидируемого юридического лица, а также государственная регистрация юридических лиц, учредителем которых выступает указанное юридическое лицо, или государственная регистрация юридических лиц, которые возникают в результате его реорганизации.
Учредители (участники) юридического лица или орган, принявшие решение о ликвидации юридического лица, уведомляют регистрирующий орган о формировании ликвидационной комиссии или о назначении ликвидатора, а также о составлении промежуточного ликвидационного баланса.
Сведения и документы, необходимые для осуществления государственной регистрации политической партии в связи с ее ликвидацией, представляются в Федеральную регистрационную службу, которая после принятия решения о государственной регистрации политической партии в связи с ее ликвидацией направляет в Федеральную налоговую службу сведения и документы, необходимые для осуществления данным органом функций по ведению единого государственного реестра юридических лиц. Федеральная налоговая служба на основании этого решения и представленных сведений и документов вносит в единый государственный реестр юридических лиц соответствующую запись в срок не более чем пять
156
рабочих дней со дня получения необходимых сведений и документов и не позднее рабочего дня, следующего за днем внесения соответствующей записи, сообщает об этом в регистрирующий орган.
Государственная регистрация политической партии в связи с ее ликвидацией осуществляется в срок не более чем десять рабочих дней со дня представления всех оформленных в установленном порядке документов.
В соответствии со ст.43 Закона о партиях "решение суда о приостановлении деятельности либо ликвидации политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения может быть обжаловано в случаях и порядке, установленных федеральным законом. Отмена решения суда о приостановлении деятельности либо ликвидации политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения влечет за собой возмещение государством всех убытков, понесенных политической партией в связи с незаконным приостановлением ее деятельности, деятельности регионального отделения и иного структурного подразделения политической партии либо незаконной ликвидацией политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения". В данной статье, таким образом, закреплены следующие гарантии прав политических партий:
-возможность обжаловать решение о приостановлении ее деятельности или ликвидации в вышестоящую судебную инстанцию; -обязанность государства возместить убытки, причиненные политической
партии ее региональному отделению и иному структурному подразделения незаконным приостановлением деятельности или незаконной ликвидацией.
Вступившее в законную силу решение суда о ликвидации политической партии подлежат исполнению органами юстиции. Это следует из положений ст.21 Федерального закона "О некоммерческих организациях". В соответствии со ст.21 данного закона "ликвидация некоммерческой организации считается завершенной, а некоммерческая
157
организация - прекратившей существование после внесения об этом записи в единый государственный реестр юридических лиц".
Таким образом, ликвидация политических партий, а также применение к ним иных мер ответственности - это средства, обеспечивающие действенность и эффективность, прежде всего, контроля и надзора за их деятельностью.
От ликвидации общественных объединений необходимо отличать процедуру прекращения их деятельности в судебном порядке, закрепленную ст. 29 Закона об объединениях. В данном случае суд подтверждает своим решением фактическое прекращение деятельности общественного объединения (политической партии) как юридического лица, которое не выполняет обязанностей, закрепленных законом.
Основное отличие процедуры прекращения деятельности общественного объединения от процедуры его ликвидации состоит в том то, что ликвидация подразумевает запрет деятельности общественного объединения, а прекращение деятельности влечет только лишь потерю статуса юридического лица. Таким образом, после того как суд признает общественное объединение прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица, оно может осуществлять все свои права и обязанности за исключением прав юридического лица.
158
Заключение
Основное значение политических партий в современной России заключается в распространении демократических идеалов на все сферы общественной жизни. Не будучи институтом государственной власти, политические общественные объединения функционально включены в систему властеотношений. Научное исследование правового статуса политических партий имеет большое значение для разрешения практических и законодательных проблем развития данного явления в нашем обществе. Изменения нормативных актов, регулирующих деятельность изученных в настоящем исследовании субъектов, позволило по-иному подойти к изучению их правового, в том числе и административного, статуса.
Результаты проведенного теоретического и практического анализа деятельности политических партий в Российской Федерации, изучение нормативно-правового регулирования отношений в этой области позволили решить ряд научно-практических задач и придти к определенным выводам, на основе которых внесены конкретные предложения, связанные с обеспечением и совершенствованием необходимых организационноправовых основ.
На основе обобщения теоретического и нормативного материала разработано понятие негосударственной организации – как группы людей, выступающей персонифицировано от своего имени, выполняющей собственные, корпоративные задачи и функции, не обладающей государственно-властными полномочиями, действующей без вмешательства государства и им не финансируемая.
Выявлена и раскрыта структура административно-правового статуса политических партий, в которую включены административно-правовые нормы, регулирующие: цели деятельности политических партий; порядок их создания, в том числе государственной регистрации; права политических
159
партий; их обязанности; порядок приостановления деятельности политических партий; их ответственность; порядок ликвидации политических партий; гарантии их статуса.
При анализе административно-правового статуса политических партий установлено, что цели и задачи программ и уставов политических партий, зафиксированные в Федеральном законе «О политических партиях», недостаточно четко характеризуют их основные направления деятельности. На основании этого предлагается произвести корректировку п. 4 ст. 3 указанного Закона и изложить его в следующей редакции:
«4. Цели и задачи политической партии излагаются в ее уставе и программе. Основными целями политической партии являются:
-содействие выявлению, формирование и выражение общественного мнения;
- политическое образование и воспитание граждан в соответствие с целями и задачами партии;
-выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности, органов государственной власти и местного самоуправления;
-выдвижение кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы власти, участие в выборах в указанные органы и их работе».
Сделан вывод о наличии у политических партий специальных признаков, четко дифференцирующих их от других видов общественных объединений. На основании этого представляется целесообразным определить политические партии не как организационно-правовую форму общественных объединений, а как вид общественного объединения, что в значительной степени влияет на содержание правовых отношений с участием политических партий.
160