Политические партии как субъекты административного права. Монография
.pdf
в работах Ю.А. Юдина64, Д.А. Малого65, Г.Н. Филимоновой66 и др., с другой стороны прослеживается административно-правовой аспект в ряде научных исследований67.
Краснов Ю.К., Кривогуз И.М., Неминущий В.П. в отношении отличий политических движений от политических партий писали, что политические движения существенно отличаются от партий.
В чем же в сущности состоят основные отличия политических партий от политических движений?
Во-первых, политические движения не придерживаются идейнополитической ориентации и в каждом из них могут участвовать люди с самыми различными ориентациями, не говоря уже о их принадлежности к разным социальным, этническим, конфессиональным, профессиональным и другим группам. Поэтому их общественная база шире, чем у партий, а состав - разнообразнее. Возникшие у тех или иных участников движения стремление связать его с одной идейно-политической ориентацией угрожает движению распадом или ведет его к трансформации в партию. Таким образом, главное отличие политических партий от политических движений с позиций организационно-структурного анализа - это характер членства.
Во-вторых, политические движения, как правило, придерживаются только одной политической концепции и добиваются решения лишь одной обычно крупной политической проблемы, «имеют одну цель, а не комплекс проблем и целей, как партии»68. Достигнув этой цели, движение
64См. Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М., Знание,1998.
65См. Малый Д.А. Конституционное право на объединение в Российской Федерации. М., 2003.
66См.: Филимонова Г.Н. Правовое положение политических партий в России. М., 2008
67См., например, Братановский С.Н.Правовое регулирование организации и деятельности политических партий // Актуальные проблемы российского права на современном этапе. Сборн. научн. трудов. Пенза, Приволжский дом знаний, 2009; Одинцов Н.Г. Методология системного анализа административно-правовых отношений. М., Велби, 2007; Поздняков Р.Ф., Теплова Г.В. Становление и формирование основ административно-правового регулирования политических партий в России: научный анализ и практика. М., 2005 и др.
68Поздняков Р.Ф., Теплова Г.В. Становление и формирование основ административно-правового регулирования политических партий в России: научный анализ и практика. М., 2005. С.127.
прекращается. Таким образом, движения намного уступают партиям в широте задач и устойчивости.
В-третьих, политические движения стремятся воздействовать на власть, но сами, как правило, не добиваются власти. Если у какого-либо движения появляется желание обладать властью, это верный признак трансформации в партию69.
При этом, возникая на начальном этапе становления многопартийной системы, политические движения осуществляют политическую деятельность, обычно присущую политическим партиям. Здесь в качестве примера можно привести первые демократические выборы, проводившиеся в постсоциалистических государствах, в том числе и в России. Основными участниками этих выборов были не политические партии, а именно политические движения.70
В-четвертых, «все движения имеют ядро - инициативные группы - местные, в регионе, в стране, глобальные. Нередко в движениях участвуют разнообразные организации - клубы, союзы, общества и партии. Иногда они выступают в качестве инициативных групп на том или ином уровне. Но даже и в таком случае движения отличаются от партий отсутствием формальной внутренней иерархии, систематической организации и самостоятельности их добровольных участников».71
Таковы основные отличия политических партий от политических движений.
Определив видовую принадлежность политических партий с позиций их организационно-правовой природы, перейдем непосредственно к исследованию роли и места политических партий в системе субъектов административного права.
69См. Краснов Ю.К., Кривогуз И.М., Неминущий В.П. Основы науки о политике. М., 1993. С.147-148.
70См. Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1993.№ 8. С.47-61.
71См. Краснов Ю.К., Кривогуз И.М., Неминущий В.П. Основы науки о политике. М., 1993. С.147-
Как известно, изучение любой отрасли российского права начинается с установления круга ее субъектов.
Вопросу о понятии и составе субъектов административного права в административно-правовой литературе уделяется традиционно много внимания. Практически каждый учебник и учебное пособие содержит специальный раздел, освещающий проблемы правового статуса различных субъектов административного права72.
Понятие "субъекта права" разрабатывалось и разрабатывается различными учеными-юристами. Общепризнанной является точка зрения по данной проблеме С.С. Алексеева, выделившего два основных признака, характерных для субъекта права: "Во-первых - это лицо, участник общественных отношений (индивиды, организации), которое по своим особенностям фактически может быть носителем субъективных юридических прав и обязанностей ... Во-вторых - это лицо, которое реально способно участвовать в правоотношениях, приобрело свойство субъекта права в силу юридических норм". 73
Это общетеоретическое понятие субъекта права используется при разработке данного вопроса в отраслевых правовых науках. Не является здесь исключением и такая отрасль права как административное право. Понятие субъекта административного права разрабатывалось рядом таких ученых как Д.Н. Бахрах74, Ю.А. Букеева75, Ю.М. Козлов76, В.М. Манохин77, М.В. Никифоров78, Г.И. Петров79, Ю.Н. Старилов80, Ю.А. Тихомиров81.
72См.: Общее административное право: учебник. Воронеж, изд-во ВГУ, 2007. С.96.
73Алексеев С.С. Общая теория права. В двух томах. Т.2. М., 1982. С.138-139.
74См.: Бахрах Д.Н. Субъекты административного права // Административное право и административный процесс. Актуальные проблемы. М.: Юристъ, 2004; Административное право России. М,
Норма, 2001.
75См.: Букеева Е.А. Теоретические проблемы административной правоспособности. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Н.Новгород, 2000.
76См.: Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., Юридическая литература, 1976.
77Манохин В.М. Административное право России. Саратов, Ай Пи Эр Медиа, 2009.
78См.: Никифоров М.В. Граждане как субъекты административного права. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000.
79См.: Петров Г.И. Советское административное право. Л., изд-во ЛГУ, 1970.
80См.: Старилов Ю.Н. Административное право : в 2ч. Ч.2. Книга первая: Субъекты. Органы управления. Государственная служба. Воронеж: изд-во ВГУ, 2001.
Так, Бахрах Д.Н. считает: "... субъектами административного права следует признать участников управленческих отношений, которых административно-правовые нормы наделили правами и обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения."82 В порядке уточнения отметим, что субъект сам решает вступать или не вступать ему в правоотношения, либо становится их участником по воле иных субъектов. А также необходимо иметь в виду, что не все субъекты права могут быть участниками правоотношений (например, недееспособные граждане, государство). Поэтому субъекты права, вступившие в реальные правоотношения, будут являться субъектами правоотношений, в том числе и административно-правовых.
Несомненный интерес представляет определение субъектов административного права, данное авторами учебника «Административное право», которые считают, что «субъект административного права – это лицо, которое является потенциальным участником административного правоотношения, отвечающее особым признакам, закрепленных в нормах административного права, обуславливающим возможность приобретать и реализовывать права и обязанности на основании таких норм»83
Однако, на наш взгляд, в данном случае наиболее точным представляется определение субъектов административного права как лиц или организаций, которые могут быть участниками административно-правовых отношений в соответствии с законодательством, то есть быть носителями конкретных прав и обязанностей, содержащихся в нормах административного права.
На неординарность проблемы субъектов в административном праве указывает Ю.Н. Старилов, отмечая, что "вопрос о субъектах
81Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М.: изд-во Тихомирова М.Ю.,
2008.
82Бахрах Д.Н. Субъекты советского административного права. // Субъекты советского административного права. Свердловский юридический институт, 1985. С.3.
83Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: учебник. М., изд-во Эксмо, 2005. С.90.
административного права является одним из важнейших, так как они выступают участниками административно-правовых отношений, т.е. решают задачи и осуществляют функции исполнительной власти, координирующие распорядительные, контрольно-надзорные полномочия в области государственного управления и самоуправления, рассматривают дела о правонарушениях, совершаемых физическими и юридическими лицами в хозяйственной, налоговой, финансовой, таможенной сфере, в строительстве, в сфере общественного порядка и.т.д."84 Аналогично и мнение В.М. Манохина: "Для административного права проблема субъектов имеет особое значение в силу их большого числа и обширной компетенции в сфере управления государственными и общественными делами. Вместе взятые субъекты административного права образуют систему, которая отличается внутренней соподчиненностью, что характерно не для всех отраслей права".85 С этим утверждением, несомненно, следует согласиться. При этом возникает объективная необходимость деления всех субъектов отрасли на группы, что способствует более глубокому пониманию и анализу их административноправового статуса.
Исследуя историю вопроса, нужно отметить, что еще в середине прошлого века Ц.А. Ямпольская указывала на непригодность "для административного права деления субъектов на два вида: физические и юридические лица (... понятие юридического лица для административного права просто не имеет значения)"86 Действительно, в таком случае часть организаций, не являющихся юридическими лицами, выпала бы за рамки субъектов отрасли, например, общественные объединения, которые могут действовать и без образования юридического лица в соответствии с Законом об объединениях. С учетом этого Ц.А. Ямпольская выделяла три группы
84Старилов Ю.Н. Административное право в 2ч. Ч.2. Книга первая: Субъекты. Органы управления. Государственная служба . Воронеж, изд-во ВГУ, 2001. С.11.
85Манохин В.М. Государственный служащий как субъект административного права // Субъекты советского административного права. Свердловск, изд-во СЮИ. 1985. С.38.
86Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права. Автореф. дис ... докт. юрид. наук. - М., 1958. С.9.
субъектов административного права: 1. Органы государства и их агенты. 2. Общественные организации и их органы. 3. Советские граждане87.
В настоящее время общепризнанным в административном праве является деление всех субъектов отрасли на индивидуальные и коллективные88, и отнесение общественных объединений, а, следовательно, и политических партий в их числе, к группе коллективных субъектов административного права. Число коллективных субъектов отрасли значительно, поэтому и их необходимо разделить на подгруппы.
Во-первых, все организации следует разделить на государственные и негосударственные. Общественные объединения, а, следовательно, и политические партии, являясь субъектами административного права, входят в группу негосударственных организаций. Негосударственная организация - это группа людей, выступающая персонифицированно от своего имени, выполняющая собственные, корпоративные задачи и функции, не обладающая государственно-властными полномочиями, действующая без вмешательства государства и им не финансируемая89.
Таким образом, негосударственным организациям присущи следующие признаки:
-выступают от своего имени, а не от имени государства; -выполняют собственные, корпоративные задачи и функции, а не
государственные; -не обладают государственно-властными полномочиями;
-действуют самостоятельно, без вмешательства государства, кроме установленных законом случаев;
-не финансируются со стороны государства; -самостоятельно формируют свои органы управления;
87Там же. С.10.
88См., например, Старилов Ю.Н. Курс общего административного права в 3 томах. Т. 1: История.
Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002. С.402.; Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право. М.: изд-во Эксмо, 2005; Агапов А.Б. Административное право. М.:изд-во Юрист, 2009 и др.
89 |
См.: Братановский С.Н. Административное право. М., Приор, 2005. С. 76. |
|
56
-обладают штатами, состоящими из негосударственных служащих Таким образом, общественные объединения как негосударственные
организации обладают всеми признаками последних, а важнейшим из этих признаков, по нашему мнению, является отсутствие государственновластных полномочий. Здесь следует обратить внимание на то, что административно-правовые отношения - это всегда такие отношения, в которых один из субъектов наделен государственно-властными полномочиями. «Иначе говоря, - отмечает Ю.М. Козлов, - несмотря на то, что в административно-правовых отношениях практически могут участвовать различные стороны, в них всегда имеется обязательная сторона, без которой такого рода отношения вообще не возникают».90 Поэтому нормы административного права не регулируют отношения, возникающие между гражданами, негосударственными организациями, и, в частности, политическими партиями.
Как справедливо отмечает Д.Н. Бахрах: " ... общественные и религиозные организации ... участвуют в административно-правовых отношениях с государственными организациями, а не между собой."91 "Изучение законодательства и литературы позволяет сделать вывод о том, что наиболее объемным административно-правовым статусом обладают государственные организации и их структурные подразделения. В меньшей степени административное право регламентирует деятельность общественных организаций"92 Конечно, с этим утверждением нельзя не согласиться. Но и выдвижение государственных организаций на первый план в качестве субъектов административного права не умаляет роли и значения как субъектов данной отрасли негосударственных организаций в целом и политических партий в частности.
90Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч.1. Сущность и основные институты административного права: учебник. М.,Теис, 1994. С.64.
91Бахрах Д.Н. Субъекты советского административного права. // Субъекты советского административного права. - Свердловский юридический институт, 1985. С.6.
92Бахрах Д.Н. Коллективные субъекты административного права. // Правоведение. 1991. №3. С.70.
57
При этом следует отметить что, обладая признаками, характерными для всех негосударственных организаций, общественные объединения, а следовательно и политические партии, в то же время отличаются от них по определенным критериям, закрепленным в нормах права, которые уже были рассмотрены нами выше.
Таким образом, политические партии являются специфическими субъектами административного права. И их "специфика ... проявляется во взаимоотношениях объединения с государственными органами, прежде всего, с органами исполнительной власти"93
Итак, представляется необходимым сделать следующие выводы. Под видом общественных объединений следует понимать общественное объединение, обладающее особыми (специальными), признанными государством основными целями создания и деятельности, что обуславливает наличие специфических признаков у подобных организаций и необходимость для своего регулирования специфических правил, дополнительных по сравнению с указанными в Законе об объединениях. В связи с этим, политическая партия представляет собой, по нашему мнению, вид общественного объединения, а не его организационно-правовую форму.
Как один из видов общественного объединения политическая партия должна обладать признаками, а также целями, которые отличают ее от других видов общественных объединений.
Политическая партия является субъектом права. Для политической партии как для субъекта права характерны следующие два основных признака. Во-первых, политическая партия - это участник общественных отношений, который по своим особенностям фактически может быть носителем субъективных юридических прав и обязанностей. Во-вторых, политическая партия - это субъект, реально способный участвовать в
93 |
Агапов А.Б. Федеральное административное право России: курс лекций. М., 1997. С.61. |
|
58
правоотношениях, который приобрел свойства субъекта права в силу юридических норм.
Вместе с тем, политические партии входят в группу коллективных негосударственных субъектов административного права. Политические партии как негосударственные организации в ряду субъектов административного права - это общественные объединения, созданные в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления и не обладающее государственновластными полномочиями.
§2. Понятие и структура административно-правового статуса политических партий
2.1. Понятие административно-правового статуса политической партии
Определение места и роли политических партий как субъектов административного права вызывает необходимость анализа их административно-правового статуса, позволяющего им выступать в качестве активных участников социально-политической деятельности.
Что же следует понимать под правовым статусом политических партий?
В переводе с латинского “статус” означает положение, состояние коголибо или чего-либо.94 По мнению многих авторов слова "статус" и "положение" терминологически совпадают и это слова-синонимы, поэтому
94 |
Теория государства и права. Курс лекций. // Под ред. Н.И. Матузова и А.В.Малько. М., Юристъ, |
|
|
1997. С.232. |
|
59 |
|
бессмысленно их разграничивать, так как " ... в таком разделении нет особой необходимости, поскольку полисемантичность, смысловое удвоение термина не способствует четкому восприятию и анализу одной из ключевых категорий правоведения".95
Таким образом, можно признать, что понятия "правовой статус" и "правовое положение" равнозначны и вполне взаимозаменяемы. Исходя из контекста, стилистической предпочтительности используется то или другое выражение. Вместе с тем это вовсе не означает, что достигнуто полное единство в интерпретации всех аспектов этой категории в юридической литературе.
Также возможно рассматривать правовой статус в целом как в узком, так и в широком значении. Например, по мнению С.С. Алексеева статус - стабильное, основополагающее в правовом состоянии субъекта, который включает правосубъектность в единстве с другими общими правами и обязанностями. Конкретные же права и обязанности отражают скорее специфику реального правового положения лица, связанного с наличием тех или иных юридических фактов, нежели основы общего положения лица в данной правовой системе.96 Если придерживаться этой логики, то правовой статус будет ассоциироваться с неким статичным правовым состоянием абстрактного субъекта, которое предопределяется всеобщими правами и обязанностями. Следовательно, правовое положение рассматривается как динамичный комплекс постоянно изменяющихся прав и обязанностей конкретного субъекта, обусловленных его вступлением в те или иные отношения.
Таким образом, в самом кратком виде под правовым статусом следует понимать юридически закрепленное положение субъекта в обществе. Следовательно, правовой статус политических партий - это их состояние,
95
96
Там же.
См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т.2. М., 1982. С.142-143.
60