Политические партии как субъекты административного права. Монография

недопущением к участию в выборах кандидата, имеющего не снятую или не погашенную в установленном законом порядке судимость за преступления любой категории, а также положение о том, что не может быть избранным лицо, в отношение которого на момент проведения выборов инициирована процедура уголовного преследования по обвинению в преступлениях экстремистского и коррупционного характера.

Как уже было отмечено в структуру административно-правового статуса политической партии включаются гарантии соблюдения прав и реализации их обязанностей. Закрепление прав и обязанностей политических партий в законодательстве – необходимое, но далеко недостаточное условие для установления реального статуса политической партии. Опыт показывает, что без надежных автоматически действующих гарантий провозглашение прав и свобод даже в Конституции страны может оказаться юридической фикцией, как юридическое прикрытие политической игры. «Гипертрофированная политическая власть, как считает Ю. М. Козлов, способна превратить Конституцию в юридическую пустышку, в «бумажку исторического значения».156

Одной из важнейших гарантий является право общественных объединений, а в их числе и политических партий, чьи права, предоставленные законами, оказались нарушенными, обратиться с исковым заявлением в суд и с заявлением или жалобой в административные органы о привлечении виновных к ответственности (ст.39 Закона об объединениях). Таким образом, политические партии могут обжаловать нарушения своих прав как в административном, так и в судебном порядке.

Гарантируют защиту прав политических партий от нарушений, также и иные положения законодательства. Например, ч.2 ст.23 Закона об объединениях содержит запрет на отказ в государственной регистрации общественного объединения по мотивам нецелесообразности его создания.

Таким образом, государство, устанавливая в нормах права полномочия политических партий, в то же время гарантирует их соблюдение и реализацию.

Следует отметить, что гарантии, рассматриваются не как составной элемент правового статуса, а в качестве внешних условий реализации по отношению к правам. При этом гарантии создания и деятельности политических партий могут быть социально-экономическими, политическими, духовно-психологическими (идеологическими и нравственными), юридическими (специальными) и организационнотехническими. Во всех этих случаях речь может идти об определенных условиях и средствах, призванных обеспечивать, гарантировать нормальное, т.е. установленное законом, функционирование политической партии.

Итак, представляется необходимым сделать следующие выводы. Помимо правосубъектности важнейшим, центральным элементом

правового статуса политической партии выступают права и обязанности, которые непосредственно определяют положение и роль политической партии в обществе. При рассмотрении субъективных прав и обязанностей политической партии, составляющих ее правовой статус, важно подчеркнуть их неразрывную диалектическую взаимосвязь. Как известно, каждому праву должна соответствовать обязанность, и наоборот. Вступая в административно-правовые отношения, политические партии вправе реализовывать те права и нести те обязанности, которые предоставлены им нормами административного права.

Законодательство РФ предоставляет полномочия соответствующим органам государственной власти по осуществлению контроля и надзора за деятельностью политических партий с целью пресечения и профилактики нарушений законодательства данными негосударственными организациями. Нарушения законодательства требуют применения соответствующих мер

102

государственного принуждения к политическим партиям, более подробно на которых мы остановимся в следующей главе нашего исследования.

Глава 2. Административно-правовое регулирование порядка организации и деятельности политических партий

§1. Правовое регулирование порядка создания политической партии

С учетом проведенного в предыдущей главе исследования структуры административно-правового статуса политической партии и исходя из последовательности этапов ее развития, представляется необходимым и обоснованным начать анализ с особенностей правового регулирования порядка создания политической партии.

Исторически сложилось несколько способов образования общественных объединений, используемых как в нашей стране, так и в зарубежных государствах. В современной юридической литературе применительно к политическим партиям этот вопрос затрагивает Юдин Ю.А. Так, по его мнению: "Существует три основных порядка приобретения политическими партиями легального статуса: явочный, разрешительный и явочно-регистрационный."157 В данном случае Ю.А. Юдиным не указывается такой порядок как нормативный, который в современных условиях при тенденции большинства зарубежных стран к построению правового государства вряд ли может быть применим.

Юдин Ю.А. указывает на то, что "явочный порядок характеризуется тем, что политическая партия образуется свободно, без предварительного разрешения государственных органов ... Разрешительный порядок состоит в том, что для проведения мероприятий по созданию партии необходимо получить предварительное разрешение государственного органа ... Явочно-

103

процедурой государственной регистрации, носят характер административноправовых»161.

Анализ современного российского законодательства о политических партиях (п.1 ст.11 Закона о партиях) и правоприменительной практики позволяет сделать вывод о том, что в Российской Федерации политические партии создаются свободно, без разрешения органов государственной власти и должностных лиц, на учредительном съезде (в нормативно-явочном порядке) и путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения на съезде общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения (в заявительно-регистрационном порядке).

В целом, в процессе создания любого общественного объединения можно выделить два этапа - "обязательный" и "факультативный". Так называемый "обязательный" этап должно пройти каждое общественное объединение, в том числе и политическая партия. Данный этап не предполагает какого-либо участия органов исполнительной власти в создании политических партий.

Какие же действия включаются в обязательный этап создания политической партии?

Как было отмечено нами выше, политическая партия создается свободно, без разрешений каких-либо органов государственной власти и должностных лиц. При этом Законом о партиях предусмотрено два способа создания политической партии:

-во-первых, на учредительном съезде политической партии, для подготовки, созыва и проведения которого гражданами РФ, имеющими право быть членами политической партии, образуется организационный комитет в составе не менее десяти человек;

105

-во-вторых, путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения на съезде общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения.

В соответствии со ст. 11 Закона о партиях политическая партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом следующих решений:

-о создании политической партии; -об образовании региональных отделений политической партии более

чем в половине субъектов РФ; -о принятии устава политической партии;

-о принятии программы политической партии; -о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов

политической партии.

Со дня создания политическая партия осуществляет организационную и информационно-пропагандистскую деятельность, связанную с формированием региональных отделений политической партии и получением документа, подтверждающего факт внесения записи о ней в Единый государственный реестр юридических лиц (далее ЕГРЮЛ), т.е. с момента наступления юридического факта - получения созданной политической партией свидетельства о государственной регистрации в ЕГРЮЛ в порядке, установленном действующим российским законодательством, а именно Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"162. Иными словами, как уже неоднократно отмечалось нами ранее, в полном объеме осуществлять свою деятельность политическая партия и ее региональные отделения, в том числе

106

как юридические лица, могут только с момента государственной регистрации.

Вместе с этим, в Федеральном законе «О политических партиях» не предусматривается заградительный механизм, способствующий отказу в государственной регистрации политических партий, деятельность которых заведомо может быть незаконной. Принудительная ликвидация политического объединения граждан, осуществленная на основании судебного решения в связи с нарушением Конституции РФ и федеральных законов расценивается как запрет деятельности данной политической партии.

Вэтом случае законодатель, устанавливая запрет на деятельность общественного объединения, ставит своей целью пресечь возможность воссоздания объединения с теми же характеристиками деятельности (отраженными в уставе объединения, а в случае с партией – и в ее программе), которые аналогичны деятельности запрещаемого объединения.

Всоответствие с Законом о политических партиях, рассматриваемые нами субъекты имеют средства индивидуализации – наименование политической партии и ее символику (ст.ст. 6,7). Однако, их дальнейшая судьба при принудительной ликвидации партии по решению суда указанным нормативным актом не решается. В связи с этим, остается неясным, возможно ли в данном случае дальнейшее использование наименования и символики политической партии. При этом, на наш взгляд, норма ст. 1475 ГК РФ в соответствие с которой срок действия исключительных прав на фирменное наименование по общему правилу совпадает со сроком деятельности юридического лица: исключительное право возникает с момента признания юридического лица государством (государственной регистрации) и прекращается с момента исключения юридического лица из государственного реестра, в данном случае неприменима.

Как справедливо отмечает Л.Ю. Грудцына, общество чутко реагирует на действия политических партий, сопряженные с публичной демонстрацией

107

символов и эмблем политических партий (например, при проведении митингов, шествий, акций протеста). Использование данной символики при проведении тех или иных публичных мероприятий позволяет судить о политической активности ее членов, степени выражения общественного мнения163.

По нашему мнению, дальнейшее использование в политической сфере наименования и символики ликвидированной по решению суда политической партии способствует формированию негативного общественного мнения, дестабилизирует политическую систему и создает предпосылки к незаконной деятельности вновь созданного политического общественного объединения. В связи с этим, необходимо дополнить ст. 15. ФЗ «О политических партиях» положением, запрещающим регистрацию политической партии, избравшей наименование и символику ликвидированной ранее по решению суда политической партии.

В случае преобразования общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию съезд общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения принимает следующие решения:

-о преобразовании общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию;

-о преобразовании их региональных подразделений в субъектах Российской Федерации в региональные отделения политической партии;

-о принятии устава политической партии;

-о принятии программы политической партии;

-о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии.

108

Отметим, что в данном случае политическая партия считается созданной ни со дня принятия указанных решений, а со дня внесения соответствующей записи в ЕГРЮЛ.

Как следует из положения п. 1 ст.12 Закона о партиях, для подготовки, созыва и проведения учредительного съезда политической партии гражданами РФ, имеющими право быть членами политической партии, образуется организационный комитет численностью не менее десяти человек, которые имеют право быть членами политической партии. О намерении создать политическую партию организационный комитет уведомляет в письменной форме орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять государственную регистрацию.

Вместе с уведомлением политическая партия должна направить сведения не менее чем о десяти членах организационного комитета, а также протокол собрания организационного комитета. Отмеченный выше орган в день получения уведомления и прилагаемых к нему документов выдает уполномоченному лицу организационного комитета документ, подтверждающий их представление. В течение одного месяца со дня получения такого документа организационный комитет публикует в одном или нескольких общероссийских периодических печатных изданиях сведения:

-о намерении создать политическую партию и

-о представлении в федеральный уполномоченный орган соответствующих документов.

Положения ст.13 Закона о партиях регулируют деятельность организационного комитета и закрепляют его право самостоятельно определять порядок своей деятельности, которая должна быть направлена на подготовку, созыв и проведение учредительного съезда политической партии

втечение срока полномочий организационного комитета, т.е. в течение одного года. После проведения учредительного съезда политической партии

109

организационный комитет прекращает свою деятельность, т.к. цель его создания считается достигнутой.

Следует отметить, что в случае преобразования общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию не требуется создание организационного комитета, а решение о преобразовании общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию и иные решения принимаются съездом общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения.

Для того чтобы учредительный съезд считался правомочным, в его работе должны принять участие делегаты, представляющие более чем половину субъектов Российской Федерации и преимущественно проживающие в этих субъектах. При этом каждый субъект должен быть представлен не менее чем тремя делегатами. Каждое региональное отделение общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения должно представлять не менее трех делегатов.

Таким образом, в обязательный этап создания общественного объединения включаются действия, закрепленные ст. 18 Закона об объединениях: принятие решения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольноревизионных органов на съезде.

Так называемый "факультативный" этап создания общественного объединения (а для политической партии он является, безусловно, обязательным) включает в себя все действия, связанные с государственной регистрацией.

Порядок государственной регистрации политических партий регулируется следующими нормативными актами: ст.ст.51,58,59 Гражданского кодекса Российской Федерации; ст.ст.21-23 Закона об объединениях; ст. ст. 15-20 Закона о партиях; положениями Федерального

110