Политические партии как субъекты административного права. Монография
.pdf
совета, членами Президиума Центрального совета, членами Центральной контрольно-ревизионной комиссии;
9)осуществляет руководство деятельностью Центрального совета,
Президиума Центрального совета, Бюро Президиума Центрального совета и т.д. (Ст. 15 Устава)114.
Ст. 41 Закона об объединениях содержит положение о том, что "общественные объединения, в том числе не обладающие правами юридического лица, в случае нарушения законодательства Российской Федерации несут ответственность" в соответствии с Федеральным закона "Об общественных объединениях" и другими законами. Таким образом, здесь тоже речь идет об общественном объединении, а следовательно и политической партии, в целом.
На основе вышеизложенного можно сделать вывод о том, что законодательство предоставляет право вступать в административно-правовые отношения как политической партии в целом, так и ее руководящим органам и непосредственным руководителям, что «также может конкретизироваться в уставах партий»115.
Следующий вопрос, который может возникнуть при рассмотрении административно-правового статуса политических партий о том, входят ли полномочия партий, закрепляемые их уставами, в их административноправовой статус. Ответ на данный вопрос, по нашему мнению, будет отрицательным.
Как указывает А.П. Коренев: "Внутриорганизационные отношения, регулируемые нормами уставов и положений, принятых самими организациями, не являются правовыми. Вместе с тем общественные организации реализуют нормы права."116 Аналогичной точки зрения
114См.: Устав Политической партии «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ» (с изменениями, принятыми IV Съездом Политической партии «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ: РОДИНА/ПЕНСИОНЕРЫ/ЖИЗНЬ» 25 июня
2009 года// http://www.kursk.spravedlivo.ru/party_programm/section_260/
115Братановский С.Н. Административное право: учебник. Саратов, Научная книга, 2009. С.144.
116Коренев А.П. Административное право России. Учебник. В 3-х частях. Часть 1.- М.,1996. С.59.
71
придерживается и ряд других ученых-административистов117. Данное положение несомненно представляется нам верным. Таким образом, не вся деятельность политической партии подлежит прямой государственной регламентации. Ведь это негосударственные организации, и в отношении них государственными органами осуществляется лишь государственное регулирование и контрольно-надзорная деятельность. Так, еще в 1962 г. А.В. Мицкевич писал: "Было бы неправильно всю деятельность общественных организаций трудящихся ... втиснуть в юридические рамки. Основой деятельности этих организаций является добровольное участие граждан в их работе, самодеятельное управление делами организаций, добровольное подчинение членов организации решениям ее органов, правилам, записанным в уставе..."118
По мнению Ю.М. Козлова: "... внутри системы общественной организации невозможно существование административных правоотношений, поскольку здесь не обнаруживается проявления государственного управления в собственном (специальном) смысле слова, нет и субъекта этого вида ... государственной деятельности."119
Аналогичный подход мы обнаруживаем и в более поздних работах ученых-административистов. В частности Ю.Н. Старилов не считает правовыми управленческие отношения в самих общественных объединениях, относя к ним лишь управленческие отношения, возникающие при реализации общественными организациями и иными негосударственными организациями делегированных им государством специальных государственно-властных полномочий по вопросам управленческой деятельности.120 Авторы учебника П.И. Кононов, В.Л. Кикоть, И.М. Килясханов не относят к административно-правовым отношениям
117См., например, Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М.: изд-во Тихомирова М.Ю., 2008. С.318; Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: курс лекций. Саратов: СГАП, 2001. С.124-125 и др.
118Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М,1962. С.12.
119Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976. С.119.
120Общее административное право: учебник. Воронеж: изд-во ВГУ, 2007. С.44.
72
«отношения, возникающие в процессе организации и осуществления управления внутри общественных и религиозных организаций, не имеющие властно-публичного характера»121.
Согласно п.1 ст.8 Закона о партиях "политические партии свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности".
Следовательно, на основе вышеизложенного можно сделать вывод о том, что в административно-правовой статус политических партий положения, закрепляемые в их уставах, не входят и, соответственно, административно-правовыми отношения, складывающиеся внутри системы политической партии, не являются. Основная особенность административноправового статуса общественных объединений, в том числе и политических партий, как справедливо отмечает Ю.В.Соболева, состоит в том, что полномочия последних реализуются здесь только во взаимоотношениях с государственными органами и должностными лицами.122
Отметим, что во всех случаях, когда отношения между общественными объединениями, в том числе и политическими партиями, и государством регулируются правом, они не носят характер подчинения или субординации. Следовательно, форма взаимодействия между ними - согласование либо участие в обсуждении и решении вопросов.
Специальная правосубъектность политической партии - это способность партии быть участником лишь определенного круга правоотношений в рамках конкретной отрасли права. Специальной правосубъектностью, например, обладает политическая партия в административном праве в рамках института государственной регистрации.
Рассматривая вопрос об отраслевых условиях правосубъектности политической партии, следует иметь в виду, что последние могут
121Административное право России: Учебник М.: Юнити-Дана, 2008. С.37.
122Соболева Ю.В. Общественные объединения как субъекты административного права: автореф. дисс
... канд.юрид.наук. Саратов, 2000. С.16.
73
распространятся не на все отношения, охватываемые отраслью права, а только на основную группу отношений, составляющих ядро этой отрасли. Специальные условия правосубъектности политической партии отражают специфику правового регулирования отдельных институтов, групп общественных отношений. И как указывалось выше, примером здесь могут служить условия, закрепленные нормами особого института административного права - условия регистрации политической партии.
Аналогично тому, как гражданин остается единым субъектом права, политическая партия может иметь ряд отраслевых правосубъектностей в тех правоотношениях, где закон признает за ней способность к участию в качестве носителя юридических прав и обязанностей. При этом для политической партии как субъекта административного права характерно отсутствие так называемой правосубъектной несовместимости, т.е. выступая стороной административно-правовых отношений, она не теряет комплекса прав и обязанностей в других отраслях права, правового статуса в других отраслях права.
2.2.Структура административно-правового статуса политической партии
Как было установлено в нашем исследовании, правосубъектность (правоспособность) и правовой статус - разноплановые явления и категории, которые соотносятся как часть и целое. Правовой статус, безусловно, базируется на правосубъектности (правоспособности), но к ней не сводится, он шире, обладает более сложной структурой, выступает обобщающим, собирательным понятием. С помощью данной юридической категории определяется природа, место субъектов права в системе общественных
74
отношений, их права и обязанности по отношению к иным субъектам права и т.п.
Правовой статус - это комплексная категория, а в любой сложной категории, как известно, можно выделить структурные элементы, составные части. Не является здесь исключением и административно-правовой статус политических партий.
Что же представляет собой структура правового статуса политических партий в общем, и их административно-правого статуса в частности?
Исследуя вопросы структуры правового статуса политической партии, требуется согласиться, что в юридической литературе вопросы структуры правового статуса вообще и административно-правового статуса в частности, соотношения его с правосубъектностью являются дискуссионными, а вопросы правового статуса общественных объединений – недостаточно разработанными123.
Таким образом, в научной литературе есть различные варианты структуры правового статуса. В силу того, что в правоведении не выработан тот критерий, который мог бы помочь с определенной степенью научной точности установить действительную структуру правового статуса субъекта, авторы или неоправданно сужают число входящих в структуру элементов, или, напротив, без видимой нужды увеличивают их. В связи с этим обычно в теории права принято различать широкую и узкую трактовку такой юридической категории как статус субъекта права.
Так, примером наиболее широкого понятия правового статуса может служить определение, предложенное Н.И. Матузовым, включившего в структуру правового статуса личности, как субъекта права, соответствующие правовые нормы, правосубъектность, общие для всех граждан субъективные
123 |
См., например: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Курс административного права Российской |
|
Федерации. В трех частях: учебник. М., 2003, Дмитриев Ю.А., Полонский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации. Ростов на Дону, Феникс, 2008; Зырков А.Г. Проблемы административно-правового статуса. М.:Теис, 2004 и др.
75
права, свободы, обязанности, законные интересы, гражданство, юридическую ответственность, правовые принципы, правоотношения общего характера.124
Всвою очередь, С.С.Алексеев исходит из более узкой трактовки статуса субъекта. По его мнению, правовой статус лица предполагает наличие у него правосубъектности и определенного круга основных прав, определяющих его правовое положение в обществе или в данной области общественной жизни.125
Правовой статус довольно часто в обществе и государстве изображается как правовое образование, состоящее либо из одних прав и свобод, либо, реже, преимущественно из основных прав и обязанностей, а также их гарантий, т.е. распространено отождествление институтов прав и обязанностей с правовым статусом.126 Достаточно часто и в законодательстве правовое положение (статус) стоит в одном ряду с правами.
Между крайними взглядами существуют и другие определения понятия
иструктуры статуса субъекта, когда к нему относят правосубъектность, основные права, свободы, обязанности, а также гарантии их реализации (Л.Д. Воеводин). Следовательно, в структуру правового статуса субъекта может включаться различный набор элементов в разном сочетании. Так, в правовом статусе помимо субъективных прав, обязанностей, правосубъектности могут рассматривается в качестве структурных элементов правовые принципы, законные интересы, ответственность, гарантии.
Всвою очередь, при выделении структурных элементов административно-правового статуса политических партий необходимо исходить из того, что это негосударственные, некоммерческие организации.
Так, по мнению Д.Н. Бахраха: "Содержание административноправового статуса коллективного субъекта зависит от следующих факторов:
1) является ли он частью государственного механизма, или нет;
124Матузов Н.И. Правововая система и личность. Саратов, 1987. С.238.
125См.: Алексеев С.С. Государство и право. М., 1993. С.86.
126См., например: Лукашева Е.А. Социалистическое право и личность. М.,1987. С.127.
2)каким видом деятельности он занимается;
3)является он самостоятельной организационной единицей или включен в более сложную структуру."127 Далее, Д.Н. Бахрах предлагает " в административно-правовом статусе коллективных субъектов ... выделить три главных блока:
а) целевой; б) структурно-организационный;
в) компетенционный (компетенцию)128.
Таким образом, элементы статуса коллективных субъектов административного права здесь предлагается выделить по содержательному признаку.
Более развернутую характеристику элементов административноправового статуса коллективных субъектов дает Ю.Н. Старилов. По его мнению к таковым следует отнести:
«совокупность людей, осуществляющих деятельность в соответствии с установленными задачами;
определение целей и задач организации; наличие основной деятельности (ее характера и главных направлений);
соответствующие процедуры (правила) деятельности; формирование структуры (образуемые подразделения);
нормативное установление компетенции и полномочий соответствующих должностных лиц (служащих, сотрудников)»129.
А.В. Кисилев считает, что административно-правовой статус коллективных членов включает в себя:
а) общие и специальные права в административно-публичной сфере;
127Бахрах Д.Н. Коллективные субъекты административного права. // Правоведение. 1991. №3. С.70.
128Там же. С.70.
129См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т.1. История. Наука. Предмет.
Нормы. Субъекты. М.: 2002. С.426-430.
б) общие и специальные обязанности в административно-публичной сфере;
в) ограничения общих и специальных прав в административнопубличной сфере;
г) меры юридической ответственности, применяемые к юридическим лицам за совершаемые ими в административно-публичной сфере правонарушения».130
Из представленных точек зрения наиболее рациональной представляется первая, так как позволяет увидеть в полном объеме критериообразующие признаки, определяющие специфические особенности политических партий как субъектов административного права.
При рассмотрении административно-правового статуса государственных организаций Д. Н. Бахрах указывает на то, что "исследование блоков и элементов административно-правового статуса коллективных структурных единиц государственного механизма позволяет решить вопрос о содержании административно-правового статуса негосударственных коллективных субъектов. В крайне редких случаях у последних имеются все те элементы статуса, что и у первых (целевого, организационного, компетенционного блоков), чаще всего лишь некоторые из них. Так, правовыми актами определены цели и задачи многих общественных формирований»131. Представляется, что относительно и политических партий данная точка зрения будет являться верной.
Так, у политических партий законодательством закреплены цели деятельности (ч.4 ст.3 Закона о партиях). В административно-правовом статусе политических партий будет присутствовать и структурноорганизационный блок, в который входит "... нормативное регулирование
130Кисилев А.В. Теория административного права: возникновение, развитие и современность. М.,
Стелла, 2009. С.43.
131Бахрах Д.Н. Коллективные субъекты административного права // Правовоедение. 1991.№3. С.70.
порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов
..."132
Напомним, что понятие "компетенция" в структуру статуса политических партий не входит, так как состоит она "... из совокупности властных полномочий ..."133, которые, как указывалось выше, отсутствуют у политических партий. Поэтому данный компетенционный блок можно заменить блоком прав и обязанностей, ответственности политических партий.
Таким образом, в административно-правовой статус политической партии можно включить целевой, структурно-организационный блоки, а также блок прав, обязанностей и ответственности политических партий. При этом, второй и третий блоки можно подразделить еще на несколько элементов. Например, внутри структурно-организационного блока выделить административно-правовые нормы, закрепляющие порядок образования политической партии; порядок ее государственной регистрации и т.д. Внутри блока прав, обязанностей и ответственности политических партий можно выделить права и обязанности политических партий в отношении иных субъектов административного права (органов исполнительной власти, граждан и т.д.) и права в отношении субъектов иных отраслей (например, судов, органов прокуратуры).
Кроме того, представляется необходимым включить в структуру административно-правового статуса политических партий и нормы, гарантирующие соблюдение прав политических партий, их защиту от нарушений.
Если говорить о признаке, положенном в основу выделения элементов административно-правового статуса политических партий, то, по нашему мнению, здесь целесообразно использовать такой признак как этапность деятельности политической партии. Это позволяет дать более подробную
132Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для вузов. – М., 2000. С.27.
133Там же. С.28.
79
характеристику структуры административно-правового статуса указанных субъектов.
С учетом сказанного представляется возможным выделить следующие элементы структуры административно-правового статуса политических партий:
1)административно-правовые нормы, регулирующие цели деятельности политических партий;
2)административно-правовые нормы, регулирующие порядок их создания, в том числе административно-правовые нормы, регулирующие порядок государственной регистрации политических партий;
3)административно-правовые нормы, регулирующие порядок приостановления деятельности политических партий и их ликвидацию;
4)нормы административного права, закрепляющие права политических партий. Здесь, как уже указывалось, можно выделить права политических партий в отношении иных субъектов административного права (например, право политических партий обжаловать нарушение своих прав в органы исполнительной власти - ст.39 Закона об объединениях) и права в отношении субъектов иных отраслей права (например, право обжалования нарушения прав политических партий в суд);
5)административно-правовые нормы, закрепляющие обязанности политических партий;
6)административно-правовые нормы, закрепляющие гарантии статуса политических партий.
Выделение всех указанных элементов административно-правового статуса политических партий необходимо в целях наилучшего уяснения и изучения их административно-правового статуса.
На наш взгляд, отдельного внимания заслуживают принципы, на которых базируется административно-правовой статус политической партии. Принципы не входят непосредственно в содержание указанного статуса
80