Политические партии как субъекты административного права. Монография
.pdf
письменного заявления гражданина. Член Партии может состоять только в одном региональном отделении Партии по месту постоянного или преимущественного проживания и не может одновременно являться членом иной партии38.
Члены политической партии участвуют в деятельности политической партии, имеют права и несут обязанности в соответствии с ее уставом.
Кроме того, порядок учета членов партий находится в компетенции специализированных партийных органов. Подобные положения также закреплены уставом. Например, в п. 4.1.4 Устава Всероссийской политической партии «Единая Россия» отражено, что организация учета членов Партии осуществляется Центральным исполнительным комитетом на основании настоящего Устава и Положения об учете членов Партии, порядке приема в Партию, выхода из Партии, порядке исключения из Партии и приостановления членства в Партии, утвержденного Президиумом Генерального совета Партии. Централизованный учет членов Партии ведется на основании Единого реестра членов Партии (далее – Единый реестр Партии) в Центральном исполнительном комитете Партии. Региональный учет членов Партии ведется Региональным исполнительным комитетом Партии на основе Единого реестра Партии. Член Партии может состоять на партийном учете только в одном региональном отделении Партии - по месту постоянного или преимущественного проживания.
По нашему мнению, представляется интересным то, что законодатель нормативно закрепляет право гражданина Российской Федерации, являющегося членом политической партии, работать в любой сфере, включая и государственную службу. Члены партий не связываются их решениями при исполнении своих должностных или служебных обязанностей. Исключение существует только для лиц, работающих в руководящих и контрольно-
38 |
См.: Устав политической партии «Развитие предпринимательства. Утвержден Съездом 29.09.2001 |
|
|
г./ http://www.guzva.ru/middle6.htm |
|
31 |
|
ревизионных органах политической партии, ее региональных отделениях или иных структурных подразделениях политической партии39.
Данное правовое предписание содержит в себе косвенное допущение возможности членства в политических партиях лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, и лиц, находящихся на государственной или муниципальной службе. Думается, что этот момент требует разъяснения. Допущение возможности членства в партиях для указанной категории лиц вытекает из формулировки, запрещающей использование данными лицами "преимуществ своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются"40. Между тем такое допущение является неправомерным. Дело в том, что решение вопроса о возможности членства в политических партиях данной категории лиц не относится к предмету регулирования Закона о партиях. В законодательстве же, регулирующим правовой статус данной категории лиц, этот вопрос не получил четкого правового решения41.
Для рассмотрения проблемы членства в политических партиях лиц, замещающих государственные должности следует проанализировать Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"42, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"43, а также иные нормативные акты, регламентирующие прохождение военной и правоохранительной службы.
Отметим, что ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» в отличие от своего предшественника - Закона об основах
39См.: Коренина А.В. Административно-правовой статус гражданина Российской Федерации. Автореф. дис… канд.юрид. наук. М., 2002. С.17.
40Братановский С.Н. Административно-правовое регулирование парламентской деятельности.
Саратов, 2008. С.73.
41См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.: Норма, 2004. С. 141; Старилов Ю. Н. Административное право в 2 ч. Ч. 2. Книга первая: Субъекты. Органы управления. Государственная служба. Воронеж, из-во ВГУ, 2001. С. 467-468; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М.: Статут, 1999. С. 255-256; Четвериков В.С. Административное право. М.: Эксмо, 2010. С.178 и др.
42СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063
43СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215
32
государственной службы Российской Федерации44, который устанавливал принцип внепартийности государственной службы - не содержит в своем перечне основополагающих принципов отношения к партийному членству.
В целом, законодательство о государственной гражданской службе основано на нейтральности государственного служащего при исполнении им своих должностных обязанностей. В число запретов, установленных в отношение данной категории лиц, ст. 17 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» относит недопущение принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) политических партий, использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума; использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве гражданского служащего, создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур.
Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории "руководители", обязан не допускать случаи принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений (Ст. 18). В соответствие с требованиями указанной статьи государственный гражданский служащий обязан соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций.
44 |
См. п. 11. ст. 5 ФЗ от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской |
|
|
Федерации"(утратил силу)// СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990 |
|
33 |
|
В качестве показательного в данном отношении следует признать тот факт, что в Российской Федерации стало допустимым совмещать лидерство в партии и министерский пост,45 что наводит на мысль о создании законов под определенных политических деятелей.
Далее отметим, что законодательство о военной и правоохранительной службе непосредственно не запрещает партийное членство в рядах данных органов. Однако, Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ "Об обороне"46 в ст. 24 указывает на то, что деятельность политических партий, а также других общественных объединений, преследующих политические цели, а также образование их структур в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах не допускаются. Ст. 20 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-I "О милиции"47 говорит о том, что в милиции не допускается создание и деятельность политических партий и их организаций. Сотрудники милиции не могут быть ограничены в своей служебной деятельности решениями политических партий и общественных объединений, преследующих политические цели.
И, наконец, в-седьмых, политическая партия - это объединение, имеющее наименование и символику. Закон не допускает использования наименований органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также имени и (или) фамилии гражданина. Данный запрет косвенно обусловлен п.1 ст.3 Закона о партиях. Политическая партия, присвоившая себе наименование органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также имя и (или) фамилию гражданина, теряет право называться политической партией, т.к. в указанных названиях не
просматривается цель участия граждан |
Российской Федерации в |
политической жизни страны. |
|
45См.: Шкель Т. Без предупреждения.//Российская газета. 2003. 22 июля; Авросимов Н.Г. Возможный вариант // Гражданин и закон. 2007. № 4. С. 25.
46СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.
47Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
Политическая партия может использовать в своем наименования слова "Россия", "Российская Федерация" и образованные на их основе слова и словосочетания. Наименование политической партии должно соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности и (или) политических прав. Запрещение использовать наименование политической партии, оскорбляющее расовые, национальные или религиозные чувства, проистекает из ст. 26 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. № 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"48. Указанный закон, в частности, гласит: "Нарушение законодательства РФ о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях влечет за собой уголовную, административную и иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации". Например, согласно ст. 5.26 КоАП РФ оскорбление религиозных чувств граждан влечет наложение на нарушителя административного штрафа.
В соответствие со ст. 7 ФЗ «О политических партиях» символика политической партии не должна совпадать с государственной символикой Российской Федерации, государственной символикой субъектов Российской Федерации, символикой муниципальных образований, а также с государственной символикой иностранных государств. В качестве эмблемы и иных символов политической партии не могут быть использованы эмблемы и иные символы существующих в Российской Федерации политических партий и других общероссийских общественных объединений, а также эмблемы и иные символы организаций, деятельность которых на территории Российской Федерации запрещена. Символика политической партии должна соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности и (или) авторских прав. Запрещается использовать символику, оскорбляющую или порочащую Государственный
48 |
СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465. |
|
35
флаг Российской Федерации, Государственный герб Российской Федерации, Государственный гимн Российской Федерации, флаги, гербы, гимны субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, иностранных государств, религиозные символы, а также символы, оскорбляющие расовые, национальные или религиозные чувства.
При этом, политическое объединение граждан самостоятельно в выборе цветов, линий, эмблем, символов, изображений, геометрических фигур, особенностей шрифтов, а также их сочетаний, необходимых для индивидуализации политической партии. Точное их описание должно содержаться в уставе. Так, например, в п. 1.9.1 Устава Всероссийской политической партии «Единая Россия» отмечено, что эмблема Партии представляет собой композицию, в верхней части которой расположено стилизованное изображение развевающегося полотнища с полосами равной ширины белого, синего и красного цвета, символизирующего флаг Российской Федерации, окаймляющего с правой стороны стилизованное изображение в сочетании белого и синего цвета силуэта медведя, развернутого правым боком к зрителю, под которым по всей ширине изображения полотнища буквами одинакового размера синего цвета горизонтально в два ряда изображена надпись: ЕДИНАЯ РОССИЯ. При изображении эмблемы на темном фоне надпись - ЕДИНАЯ РОССИЯ - исполняется буквами белого цвета. Флаг Партии представляет собой прямоугольное полотнище синего цвета. Отношение ширины флага к его длине 2:3. В центре флага располагается изображение эмблемы Партии. Габаритная ширина изображения эмблемы на флаге Партии должна составлять не более 1/3 части длины полотнища флага и отступать по высоте от верхней и нижней кромки полотнища не менее чем на 1/10 изображения эмблемы (п. 1.9.2). В п. 13.4 Устава политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» отражено, что Эмблемой КПРФ является взаимоувязанные воедино серп, молот и открытая
36
книга, символизирующие солидарность рабочих, крестьян и интеллигенции. Основанием эмблемы является аббревиатура «КПРФ». По окружности эмблемы расположены слова «РОССИЯ», «ТРУД», «НАРОДОВЛАСТИЕ», «СОЦИАЛИЗМ». Флагом КПРФ является полотнище красного цвета, ширина полотнища составляет две трети от его длины (п. 13.2)49. В соответствие со ст. 13 Устава Общероссийской политической общественной организации «Политическая партия «Союз правовых сил»50 эмблема Партии представляет собой композицию, словесный элемент которой состоит из трех слов «СОЮЗ ПРАВЫХ СИЛ», расположен на фоне изобразительного элемента, выполненного в виде разомкнутой окружности голубого цвета. Словесный элемент состоит из двух строк, первая из которых – слово «СОЮЗ» голубого цвета, вторая – «ПРАВЫХ СИЛ». Слово «ПРАВЫХ» заключено в прямоугольную рамку и выполнено в голубом цвете, слово «СИЛ» расположено на фоне красного прямоугольника и выполнено белыми буквами. Флаг Партии представляет собой прямоугольное полотнище белого цвета с расположенной по центру эмблемой Партии. Отношение ширины флага к его длине 2:3.
Отметим, что признаки общественного объединения, позволяющие отграничить общественные объединения от других организаций, не единожды вызывали споры среди правоведов. Так, например, в юридической науке высказывалось такое определение термина "общественное объединение": общественное объединение - это добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе физических лиц, юридических лиц - общественных объединений,
49См.: Устав политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации». Принят II Чрезвычайным Съездом КПРФ 14 февраля 1993 года (с изменениями и дополнениями, внесенными IV Съездом КПРФ 20 апреля 1997 года, V (внеочередным) Съездом КПРФ 23 мая 1998 года, VIII (внеочередным) Съездом КПРФ 19 января 2002 года, XI (внеочередным) Съездом КПРФ 29 октября 2005
года)/ http://kprf.ru/party/charter/
50См.: Устав Общероссийской политической общественной организации «Политическая партия «Союз правовых сил». Принят Съездом 14 декабря 2001 г. (Изменения и дополнения приняты Съездом Политической партии «СОЮЗ ПРАВЫХ СИЛ» 8 сентября 2003 года, 25 января 2004 года, 28 мая 2005
года)/ http://www.sps.ru/?id=3882.
выступающее от своего имени для реализации общих целей, указанных в его уставе, и не обладающее государственно-властными полномочиями.51
От официального определения, закрепленного в ст. 5 Закона об объединениях вышеуказанное определение отличают два положения: указание на то, что общественные объединения не обладают государственновластными полномочиями и указание на юридических лиц - общественных объединений как учредителей общественных объединений.
Вместе с этим, возможность выступать учредителем общественного объединения юридическому лицу - общественному объединению, есть скорее не правило, а исключение из правила. Поэтому Закон об объединениях специально указывает, что "общественные объединения создаются по инициативе их учредителей - не менее трех физических лиц. Количество учредителей для создания отдельных видов общественных объединений может устанавливаться специальными законами о соответствующих видах общественных объединений. В состав учредителей наряду с физическими лицами могут входить юридические лица - общественные объединения"(ст.18).
Всоответствии с этим, инициатором создания общественных
объединений могут быть только физические лица, самостоятельно учреждать общественное объединение юридические лица - общественные объединения не могут, они могут лишь поддержать идею создания общественных объединений, выдвинутую физическими лицами. Кроме того, в юридической науке высказывалось мнение ограничить участие коллективных лиц в деятельности общественных объединений, поскольку это не соответствует правовой природе общественных объединений.52
51Болотин И.В. Законодательное регулирование деятельности общественных объединений в Российской Федерации. Воронеж, Эфир, 2008. С.17.
52См. Братановский С.Н. Правовое регулирование организации и деятельности политических партий // Актуальные проблемы российского права на современном этапе. Сборн. научн. трудов. Пенза, Приволжский дом знаний, 2009. С. 56.; Соболева Ю.В. Общественные объединения как субъекты административного права. Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 124 и др.
Также следует особо отметить что п. 1 ст.6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"53 предусматривает, что конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации общественным объединениям может быть предоставлено право законодательной инициативы.
Охарактеризовав общие признаки политической партии как субъекта административных правоотношений, необходимо далее для достижения наиболее полного юридического определения этого понятия обратиться к анализу специальных признаков, которые характеризуют общественное объединение именно как политическую партию.
Анализ специальной литературы54, нормативно-правовых55 и корпоративных актов (уставов политических партий)56 позволяет сделать следующие выводы.
53СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
54См.: Резников Е.В. Социально-правовое развитие и правовой статус политических партий в России. Дисс. … канд. юрид. наук, Волгоград, 2004; Курочкин А.В. Политические партии и движения в современной российской государственности. Дисс… канд. юрид. наук.; Заславский С.Е. Политические партии России: процесс правовой институализации. Дисс… канд. юрид. наук. М., 2003. Братановский С.Н. Правовое регулирование оргаизации и деятельности политических партий в России. Саратов, научная книга, 2007; Петрова О.Ю. Многопартийность в Российской Федерации: конституционно-правовой аспект. Дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2004; Яхоничев М.С. Политические партии: теория и практика правового регулирования. Смоленск, 2009. и др.
55Помимо проанализированных в настоящем параграфе правовых актов см. также: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"// СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011; Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ "О военном положении"// СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375; Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации"// СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277; Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"// СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2485; Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"// СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; Приказ Минюста РФ от 31 марта 2009 г. № 94 "Об утверждении образцов документов, представляемых в Министерство юстиции Российской Федерации (его территориальный орган) для государственной регистрации политической партии и ее регионального отделения"// Российская газета. 2009. 3 июня. № 99.
56См., например, Устав общественно-политической организации “Либерально - демократическая партия России” (ЛДПР). Принят на I съезде ЛДПР 19 апреля 1992 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными на V съезде ЛДПР 2 апреля 1994 г., на VIII съезде ЛДПР 25 апреля 1998 г.)/ http://wolves.narod.ru/y0.htm; Устав политической партии «Российская демократическая партия "ЯБЛОКО". Принят Х Съездом Общероссийской политической общественной организации "Объединение ЯБЛОКО» по преобразованию общероссийской политической общественной организации в политическую партию "Российская демократическая партия "ЯБЛОКО" 22 декабря 2001 года. (Изменения и дополнения внесены
Во-первых, целями создания политической партии являются: участие граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выдвижения их политической воли, участие в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также представление интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Функциональное назначение партии состоит в достижении политической власти; при этом партия руководствуется набором идеологических принципов. Нельзя сбрасывать со счетов и такую составляющую часть партии, как самореализация личностей, в нее входящих, и в первую очередь вождей, руководителей. Период организации партии в большинстве случаев происходит на базе ранее созданных кружков, групп и т.п. и не завершается после провозгласительного акта на съезде, конференции и других форумах.
Таким образом, политическая партия - это объединение, главной целью участия которого в политическом процессе является завоевание и осуществление (или участие в осуществлении) государственной власти в рамках и на основе действующего законодательства. Данный признак является главным квалификационным признаком политической партии, выражающий саму ее сущность и отличающий ее от всех иных видов общественных объединений неполитического характера (различного рода союзов, ассоциаций, клубов, фондов и т.д.). Конечно, для достижения своих целей такие организации нередко стремятся оказывать влияние и на политику, но политическая деятельность для них не является решающей, а носит, как считает В. К. Курилов, «вспомогательный характер и осуществляется главным образом через партии»57.
XII Съездом Российской демократической партии "ЯБЛОКО" 3 июля 2004 года)/ http://www.yabloko.ru/Union/ustav-rdpy-main.html.
57 |
См. Курилов В.К. Правовое регулирование деятельности политических партий в современных |
|
условиях // Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире. Материалы 4 Международной научно-практической конференции. Тамбов, 2009. С.221.
40