Политические партии как субъекты административного права. Монография

характеризуемую уставной дисциплиной, фиксированным членством, общностью ценностных и корпоративных интересов".10

По мнению Ю.А. Юдина, партия характеризуется тремя основными квалифицирующими признаками: "завоевание политической власти, как главная цель участия в избирательном процессе, объединение на основе общности политических взглядов, наличие формализованной партийной структуры"11, а Т.В. Шмачкова в своем исследовании указывает на следующие признаки политической партии: "идеологическая направленность партийной деятельности, длительный и многоуровневый характер объединения, нацеленность на завоевание и осуществление власти и апелляция к поддержке народа"12 Существуют и другие варианты юридического осмысления определения политической партии, которые предлагают современные ученые-правоведы.

Исследуя значительную диверсификационность указанных подходов, все же следует отметить, что в условиях многообразия современного мира представляется практически невозможным дать универсальное определение политической партии. При этом, на наш взгляд, в качестве общего юридического признака партий можно выделить признание их одним из видов общественных объединений, специфической задачей которых является участие в формировании органов государственной власти, местного самоуправления, исполнительных структур.

Раскрытию понятия политической партии в значительной мере может способствовать анализ его легитимного определения. В этом аспекте следует сказать, что первым законодательным определением политических партий было определение, закрепленное ст. 12.1 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях"13 (далее Закон об

10Заславский С.Е. Институализация многопартийности в современной России: генезис, механизмы формирования и функционирования, перспективы. Дисс …канд. полит. наук. М.: МГУ, 1995.

11Юдин Ю.А. Политические партии в современном обществе. М., 2009. С. 208.

12Шмачкова Т.В. Мир политических партий // Политические исследования. 1992. № 1-2.

13СЗ РФ.1995. № 21. Ст. 1930.

13

объединениях), которое и действовало до середины 2001 года. Существенным его отличием от определения Закона СССР от 9 октября 1990 г "Об общественных объединениях"14 было стремление отделить политические объединения от иных видов общественных объединений. Однако, выделяя политические объединения как особые общественные объединения, Закон об объединениях не рассматривал партии как отдельный вид этих политических объединений, не индивидуализировал их.

Понятие политического объединения в этом Федеральном законе давалось в двух формах - позитивной и негативной. Позитивная - определяла данные объединения через присущие им негативные черты, а негативная - перечисляла признаки, при наличии которых объединение не могло быть признано политическим. Таким образом, на основе понятия, содержащегося в Законе об объединениях, было возможно лишь выделение политических объединений из ряда общественных объединений, но отсутствовала возможность отделить сами партии от этих политических общественных объединений. Поэтому задача индивидуализации политических партий, выделения их из класса сходных явлений (политических общественных объединений) выполнена не была. Разрешение этой проблемы произошло только с принятием Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ "О политических партиях"15 (далее Закон о партиях), который отделил политические партии, как от общественных объединений, так и от политических организаций.

Следовательно, только с принятием Закона о партиях была разрешена главная проблема правового регулирования политических партий в России на том этапе - недостаточное регулирование "партий как организаций" и практически полное отсутствие регулирования "партий как формы реализации прав индивида".

14Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 42. Ст. 839

15СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.

14

Согласно п. 1. ст.3 Закона о партиях “политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления”.

Таким образом, анализируя дефиницию, данную российским законодательством и учитывая приведенные нами выше доктринальные трактовки понятия политической партии, можно сказать, что политические партии в том, и в другом случае определяются как особый вид общественных объединений. Данный подход является общепризнанным как в зарубежной16, так и в отечественной юридической литературе и практике17.

Учитывая, что основополагающим общим методом нашего научного исследования являются анализ и синтез, позволяющие «выявить строение и структуру изучаемого объекта»18, представляется необходимым вычленить из исследуемого объекта (в нашем случае политической партии) основные характеризующие ее признаки (анализ) и в дальнейшем, интегрируя их, получить качественно новое знание объекта (синтез).

Под признаками политической партии понимаются такие внутренние присущие ей свойства, каждое из которых необходимо, а все вместе - достаточны для того, чтобы партия могла признаваться полноправным субъектом правовых отношений. Таким образом, исходя из дефиниции политической партии, данной российским законодательством, можно выделить следующие две группы признаков:

16Easton D.A. System Analysis Of Political Life. Chicago University of Chicago, 1965. P.104; Satony G. Parties and Party Systems \\ A Framework for Analysis. Vol L. N. Y.1999. P.64; Lowson K. The Comporative Study of Political Parties. N.Y., 2006. P. 12-14.

17См., например: Рассказов А.П. Теория государства и права. М.: РИОР, 2009. С.137.; Братановский С.Н. Административно-правовое регулирование парламентской деятельности. Саратов, 2008. С.73; Общее административное право. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2007. С.322-323 и др.

18Теория государства и права. Курс лекций. М. :Юристъ, 1997. С.27.

15

-общие признаки политической партии; -специальные признаки политической партии.

Общие признаки - это признаки политической партии как общественного объединения, поскольку ч.1 ст.3 Закона о партиях относит партии к одному из видов таких объединений, т.е. признаки, которые присущи как общественным объединениям в целом, так и политическим партиям в частности. В качестве общих признаков политической партии можно признать следующие:

-добровольность образования и формирование по инициативе граждан; -самоуправляемость; -организационное единство и наличие обособленного имущества; -некоммерческий характер;

-образование на основе общности интересов и целей и закрепление целей в уставе;

-наличие членства; -наличие наименования и символики.

Специальные признаки - признаки, характеризующие исключительно политические партии. Согласно ст.3 Закона о партиях таковыми признаками являются:

-создание в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выдвижения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

-наличие региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации;

-общая численность членов не менее 45 тысяч человек; -определенная численность региональных отделений - в половине

субъектов Российской Федерации численность отделения должна составлять

16

не менее 400 человек, в остальных региональных отделениях - не менее 150 человек;

-нахождение руководящих и иных органов партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений на территории Российской Федерации.

Представляется целесообразным с учетом последующего перехода к анализу административно-правовых аспектов в организации и деятельности политических партий в нашем исследовании остановиться на каждой группе вышеуказанных признаков более подробно.

Для характеристики первой группы общих признаков, определяющих понятие политической партии, следует обратиться к законодательной дефиниции самого "общественного объединения" в связи с тем, что понятие политической партии, как указывалось выше, включает в себя характерные признаки общественного объединения. Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (п.1 ст.5 Закона об объединениях). Действие Закона об объединениях распространяется на все общественные объединения, в том числе и на политические партии.

Итак, во-первых, политическая партия - это добровольное формирование. Добровольность означает, что создание политической партии и участие в ней возможно только на основе добровольного волеизъявления его учредителей и членов, которое выражается в проведении ими лично ряда необходимых юридических действий (присутствие на собрании, конференции, съезде; голосование по каким-либо вопросам и т.п.). При этом принципы добровольности и равноправия являются основополагающими и закрепляются отдельно в уставах политических партий. Так, например, в ст. 4 Устава политической партии «Великая Россия» особо закреплено, что

17

а также программу, определяющую принципы, цели, задачи деятельности политических партий и методы реализации целей и решения задач.

Согласно п.1 ст.21 Закона о партиях "политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения действуют на основании устава политической партии и в соответствии с ним". В этой же статье закреплены требования к содержанию устава политической партии. Таким образом, государство здесь как бы проникает во внутреннюю организационную жизнь политических партий, определяя требования, предъявляемые к их уставам. В ч.3 той же статьи говорится о том, что "в уставе политической партии могут содержаться и иные положения, относящиеся к ее деятельности и не противоречащие законодательству Российской Федерации". Поэтому можно резюмировать, что ст.21 Закона о партиях закрепляет обязательные положения, которые должны содержаться в уставе каждой политической партии, и допускает возможность включения в устав иных положений, не противоречащих законодательству.

Здесь следует отметить, что подобного рода акты характеризуются содержанием "... такого специфического вида социальных норм, как внутриорганизационные нормы общественных организаций. Эти нормы ... не являются юридическими ..."21 Сфера их действия «обусловлена тем, что они выражают волю участников корпораций и имеют для нее обязательное значение. Специфическая особенность состоит в том, что их действие ограничено пределами той или иной корпорации и вследствие этого носит ограниченный характер»22.

Следовательно, устав политической партии норм права не содержит, и его положения распространяются только на членов политической партии.

Также согласно российскому законодательству политическая партия должна иметь программу, определяющую принципы деятельности

21Новоселов В.И. Некоторые вопросы соотношения правового статуса граждан и статуса членов общественных организаций // Вопросы теории общественных организаций. М., 1997. С.68.

22Маргулис Г.Н. Корпоративное нормотворчество. М., 2008. С.24.

19