Политические партии как субъекты административного права. Монография

государственных органах, в государственных и негосударственных организациях;

-деятельности политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований), в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти, в государственных организациях;

-вмешательства политических партий в учебный процесс образовательных учреждений.

Законодательное закрепление приостановления деятельности политической партии имеет большое значение. Так, приостановление деятельности политической партии является временной мерой, применяемая к ней в качестве санкции за нарушение определенных правовых предписаний (приостановление деятельности в условиях чрезвычайного положения, естественно, имеет совершенно иное значение). Целесообразность данной санкции вполне очевидна: с одной стороны, не всякое нарушение партией законодательства требует применения к ней крайней меры - запрета, а с другой - партия получает возможность устранить выявленные нарушения без формальной утраты легального статуса.

Анализируя административно-правовую дифференциацию приостановления и ликвидации А.Б. Агапов отмечает, что «санкция в виде приостановления деятельности и ликвидации политической партии различаются по правовым последствиям их применения: прекращение правомочий юридического лица-нарушителя влечет за собой и утрату политической партией административной дееспособности.»181

141

При этом сама процедура приостановления деятельности политической партии достаточна сложна, в связи с чем редко применяется на практике. Так, по данным Управления Минюста России по Саратовской области на период с 2007 по 2010 г. такая процедура не была применена ни к одной из политических партий им зарегистрированных182. Хотя ее применение, на наш взгляд, в ряде случаев представляется необходимым. Причиной редкого применения на практике указанной меры является и недостаточная проработанность данной процедуры в законе. В связи с этим представляется целесообразным разработать и принять Федеральный закон "О порядке приостановления деятельности юридических лиц", четко закрепляющий основания применения такой меры, субъектов ее применяющих, сроки и последствия приостановления деятельности юридических лиц.

Обращаясь к оценке административно-правовой природы письменного предупреждения и приостановления деятельности политической партии отметим, что это меры административного принуждения.

В юридической литературе административное принуждение определяется как «вид государственного принуждения, система юридических мер, основанных на нормах административного права, применяемых уполномоченными субъектами в установленном процессуальном порядке в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, влекущих применение правоограничений психического, физического, материального или организационного характера»,183 «принуждение, осуществляемое непосредственно уполномоченными на это органами государственного управления в форме административных взысканий или в форме иных мер административного воздействия»184; применение

182Политическая жизнь (Саратов). 2009. №4.

183Макарейко Н.В. Методы государственного управления. Учеб. Пособие. Н.Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2002. С.53.

184Якуба О.М. Административная ответственность . М.: Юрид. лит, 1972. С.18.

142

Оценивая эту деятельность Минюста РФ, В. В. Игурнов отмечает, что при сегодняшнем многообразии общественных отношений деятельность данного органа носит в основном правозакрепительный характер, связанный с удостоверением начала, изменения или прекращения тех или юридических фактов. Направление в суд заявлений о приостановлении деятельности политических объединений лишь формально вытекает из установленного законом порядка осуществления Минюстом РФ процедуры регистрации данных субъектов191.

Из положений указанной статьи Закона о партиях вытекает, что Министерство юстиции РФ является единственным органом, который вправе инициировать приостановление деятельности партий в судебном порядке.

На наш взгляд, подобное законодательное решение является во многом необъективным и необоснованным. Современные политические партии, обладая значительным арсеналом средств в борьбе за представительство в законодательных органах власти не всегда используют его в интересах граждан. Необоснованные высказывания и действия лидеров политических партий, их стремления доминировать и оказывать неправовое влияние на определенные сферы жизнедеятельности порождают политический экстремизм. В связи с этим, ограждению прав граждан от посягательств может способствовать эффективный пресекательный механизм, способный гарантировать защиту населения от неправомерных действий политических партий и иных общественных объединений. В этот процесс должны быть включены не только Министерство юстиции РФ и его территориальные органы, но и все заинтересованные государственные структуры, юридические лица, а также граждане.

М. Порохов свидетельствует о том, в настоящее время на органы юстиции возложено огромное количество функций, отсутствие специализированных подразделений, подготовленных кадров,

организационного и методического обеспечения не позволяет Минюсту РФ в настоящее время проводить эффективную работу по выявлению нарушений в деятельности политических партий, следствием этого явилось то, что в период 2008-2009 гг. органы юстиции не направили в суд ни одного заявления о приостановлении деятельности политических партий и их региональных отделений192.

На заседании коллегии 15 февраля 2010 года «Об итогах деятельности Министерства юстиции Российской Федерации за 2009 год, задачах на 2010 год»193 Министр юстиции РФ А.В. Коновалов отметил, что проводимые мероприятия возглавляемого им органа по приостановлению незаконной деятельности общественных политических объединений осложняется досудебным порядком вынесения политическим партиям предупреждений о необходимости нарушений законности, которые практически всегда обжалуются в судебные инстанции, при этом судебные заседания порой затягиваются по вине представителей партий.

Усложнение процедуры приостановления деятельности политических партий в случае их незаконной деятельности, связанной с экстремизмом, нарушением прав и законных интересов юридических и физических лиц не способствует реализации в России идей подлинной демократии.

В связи с этим, на наш взгляд, необходимо расширить круг субъектов, имеющих право помимо Минюста РФ обращаться в суд с заявлением о приостановлении деятельности политических партий, отнеся к ним Уполномоченного по правам человека в РФ, органы Федеральной службы безопасности и прокуратуры. Необходимые изменения целесообразно внести в п. 3. ст. 39 ФЗ «О политических партиях».

192Порохов М. Защитить в политике, значит оградить. //Сб. научн. трудов: Как обеспечить единую законность. М., 2010. С. 342.

193Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2010. № 2.

146

На политические партии в полной мере распространяется обязанность соблюдать Конституцию РФ и законодательство.194 В связи с этим в Законе о партиях и закреплены определенные меры государственного принуждения (которые уже были рассмотрены нами выше), применяемые к политическим партиям, в том числе их ликвидация в судебном порядке.

Отметим, что процедура ликвидации общественного объединения была закреплена Законом СССР "Об общественных объединениях". Следующим этапом нормативного закрепления вопросов ликвидации общественных объединений стало принятие Закона об объединениях, где по сравнению с союзным законом данный процесс регулируется более детально, а также вводятся дополнительные основания ликвидации.

Относительно политических партий в настоящее время федеральным законодательством установлено две процедуры их ликвидации, существенно различающиеся в зависимости от того, прекращается деятельность политических партий по решению государственных органов или по добровольно принятому ими решению, т.е. партия может быть ликвидирована в добровольном или в принудительном порядке. В связи с этим необходимо выделить:

-нормы права, регулирующие добровольный порядок ликвидации политической партии; -правовые нормы, закрепляющие процедуру ликвидации в судебном порядке

как меру государственного принуждения.

Решение о добровольной ликвидации партии принимается на съезде партии. Само решение съезда политической партии о ликвидации политической партии принимаются в порядке, предусмотренном п. 1 ст. 25 Закона о партиях. В указанном пункте, в частности, записано, что рассмотрение вопросов о реорганизации или ликвидации политической партии и ее региональных отделений осуществляются на съезде

147

политической партии, в работе которого принимают участие депутаты от региональных отделений политической партии, образованных более чем в половине субъектов РФ. Решения по указанным вопросам принимаются в соответствии с уставом политической партии большинством голосов делегатов, присутствующих на съезде политической партии. Таким образом, вопросы ликвидации конкретной политической партии регулируются уставом данной политической партии. Например, п. 21 Устава Всероссийской политической партии «Единая Россия» закреплено, что деятельность Партии прекращается при ее ликвидации по решению Съезда, если за данное решение проголосовало не менее двух третей делегатов. Имущество Партии, в случае ее ликвидации после завершения расчётов по её обязательствам передаётся: на цели, предусмотренные Уставом и Программой Партии, если ликвидация Партии осуществлена по решению Съезда Партии, или в доход Российской Федерации, если ликвидация Партии осуществлена по решению суда. Документы работников аппарата ЦИК Партии и аппаратов региональных и зарегистрированных местных отделений Партии после ликвидации Партии передаются на хранение в соответствующие государственные архивы в установленном законом порядке. В п. 12.2 Устава политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» отражено, что КПРФ может быть ликвидирована по решению Съезда партии в порядке, предусмотренном Уставом КПРФ, либо по решению Верховного Суда Российской Федерации по основаниям и в порядке, которые предусмотрены действующим законодательством Российской Федерации. Структурное подразделение партии может быть ликвидировано: по решению органов, предусмотренных Уставом КПРФ; по решению суда в порядке, предусмотренном действующим законодательством; в случае ликвидации партии. В случае ликвидации партии, её имущество после завершения расчётов по её обязательствам передается: на цели, предусмотренные Программой и Уставом КПРФ, если

148

ликвидация партии была осуществлена по решению Съезда партии; в доход Российской Федерации, если ликвидация партии была осуществлена по решению суда.

В связи с этим представляется, что не все возникающие при ликвидации политической партии отношения будут носить характер правовых, а, следовательно, административно-правовых. Так, ими не будут являться отношения, урегулированные уставом политической партии, так как все вопросы политической партией будут решаться здесь самостоятельно без вмешательства органов государственной власти. К административноправовым необходимо отнести те отношения, которые возникают в связи с добровольной ликвидацией политической партии и урегулированы административно-правовыми нормами. Например, после того как политическая партия, являющееся юридическим лицом, была по собственной инициативе ликвидирована, она, в соответствии с ч.2 п.7 ст.41 Закона о партиях должна представить "сведения и документы, необходимые для осуществления государственной регистрации политической партии в связи с ее ликвидацией" в федеральный уполномоченный орган.

По-другому дело обстоит с процедурой ликвидации политических партий в принудительном порядке. Правовое закрепление процедуры ликвидации политических партий в принудительном порядке - это мера, необходимая для защиты прав и законных интересов граждан от нарушения политическими партиями, а также интересов государства. В связи с тем, что данный вопрос регулируется только нормативными актами, все возникающие при этом отношения будут являться правовыми и административноправовыми в том числе.

"Принудительное прекращение деятельности ... ( ... ликвидация) - наиболее серьезное ограничение свободы объединения"195, - пишет Ю.А. Юдин. Следовательно, при применении к ним этой крайней меры в еще

149