Политические партии как субъекты административного права. Монография
.pdfрегистрации либо уклонение от государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения могут быть обжалованы в суд". В случае признания судом отказа в государственной регистрации не основанным на законе, исполнение вступившего в силу судебного решения производится в порядке, установленном законом.
В случае отказа в государственной регистрации политическая партия может либо подать в суд на федеральный уполномоченный орган, и суд в течение месяца со дня подачи такого заявления рассматривает его, либо она учитывает замечания федерального уполномоченного органа и имеет право вновь подать исправленные документы для государственной регистрации. При условии устранения оснований, вызвавших отказ в государственной регистрации, возможна повторная подача документов на государственную регистрацию. При этом рассмотрение повторного обращения в орган, регистрирующий политические партии, и вынесение по данному обращению решения производится в общем порядке, рассмотренном выше. Следует отметить, что закон не устанавливает предела числа возвратов документов политической партии федеральным уполномоченным органом и числа подач вновь исправленных документов.
Далее, продолжая рассматривать регистрационную процедуру политической партии, исследуем законодательные основы регистрации ее региональных отделений. В соответствие со ст. 18 Закона о партиях для государственной регистрации регионального отделения политической партии в территориальный орган представляются следующие документы:
а) копия решения учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения о создании (преобразовании) региональных (территориальных) отделений политической партии либо копия решения уполномоченного органа политической партии о создании (преобразовании) региональных (территориальных) отделений политической партии;
121
б) заверенная уполномоченными лицами политической партии копия документа о государственной регистрации политической партии;
в) заверенные уполномоченными лицами политической партии копии устава и программы политической партии;
г) заверенная уполномоченными лицами регионального отделения политической партии копия протокола конференции или общего собрания регионального отделения политической партии с указанием численности членов политической партии в ее региональном отделении, а также места нахождения руководящих органов регионального отделения политической партии;
д) документ об уплате государственной пошлины; е) сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего
руководящего органа регионального отделения политической партии, по которому осуществляется связь с региональным отделением политической партии;
ж) список членов регионального отделения политической партии. Перечень необходимых документов, предоставляемых региональными
отделениями политических партий, содержится в ст. 18 Закона о политических партиях. Вместе с тем, изучение этого перечня дает основания сделать вывод о том, что эти документы дублируются с перечнем документов, предоставляемых для регистрации регионального отделения политической партии документов во многом дублируется с перечнями документов предоставляемых для регистрации политической партии и указанных в ст.ст. 16, 17 отмеченного выше нормативного акта. По итогам государственной регистрации политической партии уполномоченным органом исполнительной власти выдается документ, являющееся по мнению В.К. Курилова юридическим началом деятельности политической партии как
122
полноправного субъекта права169. Выдача этого документа руководящим органам политической партии говорит о том, что необходимая процедура государственной регистрации проведена в установленных законодательством рамках и соответствующие сведения о созданном юридическом лице занесены на основании ст. 11 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" в ЕГРЮЛ. Данная норма также обязывает регистрирующий орган в пятидневный срок предоставить сведения о регистрации политической партии заинтересованным государственным органам. Таким образом, на момент обращения заинтересованных членов политической партии с целью регистрации ее регионального отделения в соответствующее территориальное подразделение, последнее уже обладает необходимой информацией о новой политической партии.
В связи с этим, нам представляется необходимым упростить законодательные требования к регистрации регионального отделения политической партии. В целях устранения необоснованных административных барьеров, упразднения дублирования документооборота, повышения оперативности работы структурных подразделений политических партий представляется обоснованным скорректировать ч. 1 ст. 18 Федерального закона «О политических партиях», исключив из ее состава отмеченные пункты выше «в» и «г».
Законом о партиях также предусмотрено, что политические партии могут внести изменения в свой устав. В этом случае, в соответствии с п.4 ст.21 Закона о партиях данные изменения "... подлежат государственной регистрации в том же порядке и в те же сроки, что и государственная регистрация самой политической партии, и приобретают юридическую силу
169 |
См.: Курилов В.К. Правовое регулирование деятельности политических партий в современных |
|
условиях // Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире. Материалы 6 Международной научно-практической конференции. Тамбов, 2009. С.226.
123
с момента такой регистрации ... При государственной регистрации изменений, вносимых в устав политической партии, федеральный уполномоченный орган не вправе предъявлять к политической партии требования, не относящиеся к изменениям, вносимым в ее устав".
Порядок внесения изменений в уставы и программы политических партий непосредственно закрепляется в их уставах. Так, например, в Уставе Российской демократической партии «Яблоко» отражено, что решения о внесении изменений и дополнений в Устав и Программу Партии принимаются на Съезде Партии. При принятии Устава и Программы Партии, внесении в них изменений и дополнений Съезд считается правомочным, если в его работе принимают участие делегаты региональных отделений более чем от половины субъектов Российской Федерации. Решения о внесении изменений и дополнений в Устав принимаются двумя третями голосов присутствующих (зарегистрированных) делегатов Съезда. Изменения и дополнения, вносимые в Устав Партии, подлежат государственной регистрации в сроки, установленные Федеральным законом «О политических партиях». Решения о внесении изменений и дополнений в Программу Партии принимаются большинством голосов зарегистрированных делегатов Съезда
(п. 23).
Законом предусмотрено, что общественные объединения, а в их ряду и политические партии, могут образовывать и новые отделения на территории соответствующего субъекта РФ. Закономерный вопрос: с какого момента данное отделение может обладать правами юридического лица. Эта проблема решена в ч.9 ст.21 Закона об объединениях, в соответствии с которой "решение о государственной регистрации отделения общественного объединения принимается территориальным органом федерального органа государственной регистрации в соответствующем субъекте Российской Федерации на основании документов, представленных отделением общественного объединения в соответствии с частью шестой настоящей
124
статьи и заверенных центральным руководящим органом общественного объединения, а также копии документа о государственной регистрации общественного объединения. При этом государственная регистрация отделения общественного объединения осуществляется в порядке, предусмотренном для государственной регистрации общественных объединений. В случае, если отделение общественного объединения не принимает свой устав и действует на основании устава того общественного объединения, отделением которого оно является, центральный руководящий орган данного объединения уведомляет территориальный орган федерального органа государственной регистрации в соответствующем субъекте Российской Федерации о наличии указанного отделения, месте его нахождения, сообщает сведения о его руководящих органах. В этом случае указанное отделение приобретает права юридического лица со дня его государственной регистрации". Следовательно, закон устанавливает два варианта приобретения прав юридического лица отделением общественного объединения в зависимости от того, есть ли у него свой устав.
Таким образом, процедура государственной регистрации политических партий включает определенную совокупность действий, которые установлены Законом о партиях: подача политической партией документов, необходимых для государственной регистрации; рассмотрение органами
юстиции заявления политической партии и иных, |
представленных |
им |
|||||
документов; |
принятие |
решения |
органами |
юстиции; |
обжалование |
||
политической |
партией |
решения |
об отказе |
или |
об |
уклонении |
от |
государственной регистрации в суд. Последнее действие является факультативным, то есть необязательным.
Изучая вопрос о целесообразности регистрации политических партий, отметим, что в юридической литературе существуют различные мнения по вопросу о необходимости государственной регистрации общественных
125
объединений. Большинство ученых, исследующих данную проблему170, придерживаются мнения о необходимости данного института. Но вместе с тем по указанному вопросу имеются и другие мнения. Так, например, С.С. Юрьев пишет: "...для более свободной реализации права на ассоциацию необходимо ввести в законодательство норму, согласно которой общественные объединения являются юридическими лицами с момента своего создания. Данное положение будет соответствовать и международным нормам, и исторической традиции, и правовой природе общественных организаций. Для административных же целей (взаимодействия и контроля) следует ограничиться учетом таких ассоциаций".171 Однако необходимо отметить, что такое положение будет противоречить ст.51 Гражданского кодекса РФ.
По мнению А.Б. Агапова "Акт регистрации есть специфическая форма взаимоотношений общественных объединений с государством. Она определяет требования к содержанию их уставов, отражающих важнейшие элементы правового статуса общественного объединения ... Процедура регистрации предусматривает далее определение соответствия устава общественного объединения требованиям законодательства. Органы юстиции анализируют документы, подтверждающие вид общественных объединений ... Такие органы вправе осуществлять проверку достоверности представленных для регистрации документов и иные действия, предусмотренные законодательством." 172
Таким образом, Агапов А.Б. выделяет такие цели государственной регистрации общественных объединений как оформление взаимоотношений органов исполнительной власти и общественных объединений, определение
170См., например, Агапов А.Б. Административное право: учебник. М.: изд-во Юрайт, 2009. С.300-302.; Братановский С.Н. Административно-правовое регулирование парламентской деятельности. Саратов, Научная книга, 2008. С.111. Ноздрачев А.Ф. О развитии административного законодательства.// Государство и право. 1996. №7. С.14 и др.
171Юрьев С.С. Правовой статус общественных объединений: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. –
М.,1995. С.20.
172Агапов А.Б. Некоторые проблемы информационно-правового обеспечения деятельности общественных организаций в РФ.// Государство и право. 1994. №2. С.101-102.
соответствия устава общественного объединения требованиям законодательства173. Действительно, осуществление этих целей необходимо. Государственные органы в отношении негосударственных организаций осуществляют государственное регулирование и политические партии в данном случае не являются исключением. Поэтому государственную регистрацию политических партий можно назвать важнейшим элементом государственного регулирования их деятельности. По образному выражению Ю.А. Тихомирова «государственная регистрация как бы открывает дорогу юридическим и физическим лицам для экономической и иной деятельности»174.
Реформы, происходящие в нашей стране, нашли свое выражение и в законодательстве об общественных объединениях. В СССР общественные объединения являлись придатком государственного аппарата и не могли действовать самостоятельно. Закон СССР "Об общественных объединениях" хотя и ознаменовал демократические тенденции в сфере регулирования их деятельности, вместе с тем предусмотрел в ст.11 обязательную регистрацию уставов общественных объединений. Как пишет С.С. Юрьев "... отсутствие обязанности приобретать статус юридического лица в законе об общественных объединениях РФ представляется шагом вперед по сравнению
сдействовавшим законом СССР"175.
Вто же время отдельные ученые считают, что этап государственной регистрации крайне важен для политических партий, в отношении которых он является обязательным. "Без юридического оформления образования партий трудно обеспечить реализацию ими и государством взаимных прав и обязанностей. Следовательно, нельзя рассматривать институт регистрации исключительно как ограничение свободы политических партий. В общем
173См.: Агапов А. Б. Административное право: учебник. М.: Изд-во Юрайт, 2009. С. 301.
174Ю.А. Тихомиров. Административное право и процесс: Полный курс. М.: изд-во. Тихомирова М.Ю., 2008. С.391.
175Юрьев С.С. Правовой статус общественных объединений: Автореф. дис. … канд. юрид. наук.
М.,1995. С.20.
контексте правового регулирования он является важной гарантией их правового статуса. Явочно-регистрационный порядок образования политических партий особенно необходим в странах, где ... многопартийная система находится еще в процессе становления."176
Применительно к общественным объединениям, в том числе и к политическим партиям, учеными государственная регистрация определяется как " ... форма государственного контроля за их целевым назначением ..."177, "... специфическая форма взаимоотношений общественных объединений с государством".178 То есть, акцент здесь делается на характер взаимоотношений политических партий с органами государственной власти.
Резюмируя проведенный анализ, считаем необходимым сделать следующие выводы.
В процессе создания политической партии можно выделить два этапа - "обязательный" и "факультативный". В обязательный этап создания политической партии включаются следующие действия: принятие решения о создании партии, об утверждении ее устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов на съезде. Данный этап не предполагает какого-либо участия органов исполнительной власти в создании политических партий. Так называемый "факультативный" этап создания включает в себя все действия, связанные с государственной регистрацией. В свою очередь процедура государственной регистрации политических партий включает определенную совокупность действий, которые установлены Законом о партиях.
Таким образом, административно-правовые нормы, регулирующие порядок создания политических партий как элемент формирования административно-правового статуса делятся на две группы: нормы, закрепляющие совокупность действий, при совершении которых
176Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998. С.80-81.
177Овсянко Д.М. Указ. соч. С.47.
178Агапов А.Б. Указ. соч. С.102.
128
политическая партия считается созданной, но не обладает правами юридического лица; нормы, регулирующие процесс государственной регистрации политических партий. В свою очередь, последняя группа административно-правовых норм подразделяется на: нормы, регулирующие порядок подачи политической партией документов, необходимых для государственной регистрации; нормы, закрепляющие процесс рассмотрения органами юстиции заявления политической партии и иных предоставленных им документов для государственной регистрации; нормы, регулирующие порядок принятия решения органами юстиции; нормы, регулирующие процесс обжалования политическими партиями решения органов юстиции об отказе или об уклонении от государственной регистрации.
Среди целей государственной регистрации можно выделить такие как оформление взаимоотношений органов исполнительной власти и политических партий, определение соответствия устава политической партии требованиям законодательства. Государственные органы в отношении негосударственных организаций осуществляют государственное регулирование и политические партии в данном случае не являются исключением. Поэтому государственную регистрацию политических партий можно назвать важнейшим элементом государственного регулирования и деятельности.
Подводя итог, представляется возможным сформулировать определение государственной регистрации политических партий. Под данным этапом создания политической партии предлагается понимать форму взаимоотношений политических партий с государственными органами (органами юстиции), целями которой являются обеспечение соответствия законодательству учредительных документов политической партии и при этом условии получения ею прав юридического лица. Это определение отражает специфику государственной регистрации политических партий и необходимо для уяснения сущности данного этапа.
129
§2. Правовое регулирование порядка приостановления деятельности политических партий и их ликвидации
Наряду с исследованием вопросов правового регулирования создания политических партий, не менее важным в административно-процедурном аспекте являются вопросы приостановления и ликвидации их деятельности как оказывающие значительное внимание на судьбу самих политических партий и стабилизацию функционирования государственных институтов и гражданского общества в целом.
При этом, учитывая несомненный позитивизм процесса создания политической партии, отметим существенную административнопринудительную составляющую при приостановлении деятельности политических партий и их ликвидации.
Вопрос о том, какие меры государственного принуждения могут быть применены к политическим партиям и по каким основаниям, решен в Законе о партиях. К политическим партиям могут быть применены следующие меры государственного принуждения:
-письменное предупреждение; -приостановление деятельности политической партии; -ликвидация политической партии.
Письменное предупреждение как превентивная мера государственного воздействия на деятельность политической партии выносится в соответствии с ст.39 Закона о партиях. При нарушении политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов выносится письменное предупреждение с указанием допущенных нарушений:
130