Особенности статуса ЮЛ, эксплуатирующих опасные объекты

содержит ограничения правоспособности, в равной степени распространяющиеся на все организации.138

Примером такого общего ограничения правоспособности является установление законодательством РФ запретов на осуществление отдельных видов деятельности, которые не вправе реализовывать ни одна из организаций.

К таким запрещенным видам деятельности относится и деятельность, способная негативно воздействовать на окружающую среду: в соответствии с подпунктом «а» п. 1 ратифицированной Российской Федерацией Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении, запрещены разработка, производство, приобретение, накопление, сохранение или передача кому то ни было химического оружия (Конвенция ратифицирована Федеральным законом №

138-ФЗ «О ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении»).

Другим способом ограничения правоспособности организаций, эксплуатирующих экологически особо опасные объекты, является установление государственной монополии на осуществление отдельных видов деятельности. В силу такого ограничения законодатель наделяет правом осуществления того или иного вида деятельности только государственные унитарные предприятия и государственные учреждения (либо организации с преобладающим государственным участием).

Законодательство содержит немало примеров использования этого правового инструмента в области экологически опасной деятельности. Так, например, в осуществлении военно-технического сотрудничества могут участвовать только государственные посредники

– специализированные федеральные государственные унитарные предприятия, образованные по решению Президента Российской Федерации, и российские организации – разработчики и производители продукции военного назначения, получившие в установленном порядке право на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения (ст. 12 Федерального закона «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» от 19.07.1998 г. № 114-ФЗ). Еще одним примером установления законодательством монополии является закрепление в ст. 5 закона «Об уничтожении химического оружия» исключительного федерального ведения на объекты по хранению и уничтожению химического оружия.

61

Следующим способом ограничения юридических лиц, эксплуатирующих экологически особо опасные объекты, в выборе реализуемых ими видов деятельности юридических лиц является лицензирование.

В соответствии с абзацем 3 пункта 1 ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). В отличие от других способов ограничения правоспособности организаций – запрета или установления государственной монополии, которые не могут быть преодолены по инициативе организации, - право на осуществление лицензируемых видов деятельности может приобретаться посредством получения организацией лицензии.

Согласно положений Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»,139 лицензия представляет собой специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Право юридического лица осуществлять лицензируемый вид деятельности возникает с момента получения соответствующей лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.

Как правильно указывает Суханов Е.А., «государственное лицензирование отдельных видов деятельности, означает, что организации, не имеющие соответствующей лицензии, не вправе заниматься такой деятельностью, и поэтому можно говорить об известном ограничении содержания правоспособности».140

По мнению В.В. Кудашкина, «содержание правоспособности в рамках выданной лицензии носит ограниченный характер со строго определенным перечнем допустимых юридических действий».141

Следовательно, законодательные требования по получению лицензий на осуществление экологически опасных видов деятельности с одной стороны ограничивает правоспособность организаций в силу самого наличия таких требований, а с другой стороны

139Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ с изм. и доп. в ред. Фед. законов от13.03.2002 № 28-ФЗ, от 21.03.2002 № 31-ФЗ, от 19.12.2002 № 164-ФЗ, от 10.01.2003 № 17-ФЗ, от 27.02.2003 № 29-ФЗ, от 11.03.2003 № 32-ФЗ, от 26.03.2003 № 36-ФЗ, от 23.12.2003 № 185-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (ч.1). Ст. 3430.

140Гражданское право: Учебник. Том 1. М., БЕК, 1998. С. 191.

141Кудашкин В.В. Специальная правоспособность субъектов гражданского права в сфере действия общего запрета // Государство и право. 1999. № 5. С. 48.

62

– путем вменения лицензиатам обязанности точно соблюдать лицензионные требования и условия.

Следует согласиться с точкой зрения, согласно которой общая правоспособность юридического лица в силу введенного ограничения иметь лицензию не девальвируется в сторону специальной правоспособности142. Причина устойчивости общей правоспособности проявляется в сфере общего дозволения, при этом требованием лицензирования не устанавливается специальная правоспособность юридического лица, а устанавливается порядок ограничения уже имеющейся общей правоспособности в пределах действия публичных интересов государства и личности. Так, если организация, созданная или реорганизованная в открытое акционерное общество, которое как коммерческая организация имеет общую правоспособность, решит заниматься деятельностью по эксплуатации пожароопасного производственного объекта, ему необходимо будет получить лицензию на осуществление данного вида деятельности (ст. Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»), следовательно, правоспособность юридического лица в области эксплуатации пожароопасного производственного объекта будет уже не общей, а ограниченной обязанностью соблюдения лицензионных требований и условий.

Согласно преобладающей в юридической литературе точке зрения, лицензирование является институтом отрасли административного права.143

Существуют и другие мнения. Например И.В. Ершова, Т.М. Иванова и другие считают, что лицензирование, хотя и носит некоммерческий характер, но создает основу, является необходимым условием, предпосылкой будущей предпринимательской деятельности, поэтому его можно рассматривать как самостоятельный институт хозяйственного права.144

Верховный суд РФ придерживается третьей позиции: «лицензирование отдельных видов деятельности относится к характеристике правоспособности юридического лица и в силу этого является институтом гражданского права, регулирование которого в соответствии с Конституции РФ отнесено к исключительной компетенции РФ. Отказ в выдаче лицензии,

142Кудашкин В. Юридическая природа правоспособности субъектов гражданского права в сфере общих дозволений и запретов //Хозяйство и право. 1999. № 9. С. 109

143Например, Гапоненко В.Ф., Костюк О.М. Свобода индивидуальной предпринимательской деятельности и пределы прав субъектов при ее осуществлении // Законодательство. 2006 № 2. С. 28-36

144Ершова И.В., Иванова Т.М. Предпринимательской право: учеб. пособие. М., 1999. С. 3-5. Олейник О.М. Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности // Закон. 1994. № 6. С. 16

63

ее аннулирование, бездействие лицензирующего органа, как действия, нарушающие гражданские права, могут быть обжалованы в суд в соответствии со ст. 13 ГК РФ».145

По нашему мнению, более верно определить лицензирование как комплексный институт, регулирующий отношения в сфере гражданского права (в области определения объема правоспособности), предпринимательского права (как основание осуществления предпринимательской деятельности в установленной сфере), административного права (в качестве формы государственного административного воздействия на экономические процессы).

Юридическим лицам, эксплуатирующим экологически особо опасные объекты, законодательством предписывается получать как лицензии на осуществление отдельных видов деятельности, связанных с повышенным риском, так и разрешительных документов на использование и воздействие на компоненты природной среды – лицензий, разрешений и других документов.

Недостаток законодательного подхода к проблемам лицензирования деятельности, связанной с эксплуатацией экологически особо опасных объектов, состоит в том, что ряд разрешительных документов, которые не поименованы в законодательстве «лицензиями», но соответствуют по своей природе таковым, не находят своего места в общей структуре и системе лицензирования. Это предопределено, в первую очередь тем, что пунктом 2 статьи 1 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», исключена из предмета регулирования указанного закона деятельность по использованию природных ресурсов, а в настоящее время отсутствует единый нормативный акт, определяющий виды и порядок лицензирования природопользования. Такие разрешительные документы зачастую определяют порядок осуществления экологически опасной деятельности: среди них разрешения на выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, разрешения на строительство и т.д.146 При этом по правовой природе и назначению указанные документы схожи с лицензиями на водопользование и недропользование. Недопустимые для юридических текстов подобные различия в терминологии сложились исторически и в настоящий момент связаны с отсутствием единого подхода в правовом регулировании использования отдельных видов природных ресурсов. В этой связи существует потребность в выработке предложений по устранению соответствующих расхождений.

145Бюллетень Верховного суда РФ. 1997. № 5. С.2

146Показательно, что в текстах правовых актов зачастую термин «лицензия» употребляется в скобках, т.е. в качестве синонима термину «разрешение». См., напр.: ст. 9 ФЗ «О недрах», ст. 4 ФЗ «О драгоценных камнях», ст. 169, 171,172 Уголовного кодекса РФ, ст. 7.3, 7.5, 7.6, 7.11, 8.14, 8.17 и др. КоАП РФ.

64

Руководствуясь существующими положениями действующего законодательства,

лицензирование экологически опасной деятельности, подлежит разграничению на две самостоятельные области. Во-первых, это сфера лицензирования отдельных видов деятельности. Во-вторых, это сфера предоставления собственником прав пользования своим имуществом третьим лицам.

Лицензии, выдаваемые на отдельные виды деятельности, можно условно назвать сертификационными (отборочными). Их роль состоит в том, что государство, защищая интересы общества от недобросовестной (некачественной) хозяйственной деятельности,

берет на себя контроль за допуском лишь тех лиц, которые способны квалифицированно, т.е.

в соответствии с необходимым уровнем требований, осуществлять заявленную ими деятельность. Такой контроль осуществляется при помощи лицензионного инструмента в рамках жесткого административного режима.

Перечень лицензируемых видов деятельности определен Федеральным законом «О

лицензировании отдельных видов деятельности». Данный перечень не является исчерпывающим. Так, получение лицензий на виды деятельности, не предусмотренные в данном законе, может регулироваться в соответствие с иными федеральными законами,

вступившими в силу до момента вступления в силу закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».

К подлежащим лицензированию видам деятельности, которые могут осуществляться на экологически особо опасных объектах, относятся (ст. 17 закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»):

-эксплуатация взрывоопасных, химически опасных и пожароопасных производственных объектов;

-деятельность по использованию атомной энергии;

-деятельность в области использования источников ионизирующего излучения;

-деятельность по использованию радиоактивных материалов при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях;

-производство и утилизация вооружения, военной техники;

-выполнение работ и оказание услуг по хранению, перевозкам и уничтожению химического оружия;

-деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке,

размещению опасных отходов;

-деятельность по переработке лома черных и цветных металлов;

-разработка и производство боеприпасов, утилизация боеприпасов, производство пиротехнических изделий;

65

-производство оружия и основных частей огнестрельного оружия;

-деятельность по проведению экспертизы промышленной безопасности;

-производство и хранение взрывчатых материалов промышленного назначения;

-производство маркшейдерских работ и другие.

По каждому виду деятельности, указанному в ст. 17 закона о лицензировании,

Правительство РФ утверждает положение и определяет лицензирующий орган (ст. 5 закона).

Не являются исключением и вышеперечисленные виды деятельности, связанные с эксплуатацией экологически особо опасных объектов.

Руководствуясь действующими положениями о лицензировании отдельных видов экологически опасной деятельности, можно выделить следующие виды требований и условий, ограничивающих общую правоспособность эксплуатирующих организаций:

1.Требования и условия, основанные на положениях закона «Об охране окружающей среды». К ним относятся требования по соблюдению действующего экологического законодательства, по проведению государственной экспертизы и обеспечению экологической безопасности при эксплуатации экологически особо опасных объектов, по наличию у лицензиата средств контроля и измерений, подтверждающих соблюдение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду. Данные условия и требования являются обязательными при получении лицензий, а также при осуществлении следующих лицензируемых видов деятельности: по использованию атомной энергии, по использованию радиоактивных материалов при проведении работ по использованию атомной энергии, по обращению с опасными отходами, по выполнению работ, оказанию услуг по хранению, перевозкам и уничтожению химического оружия, в области использовании источников ионизирующего излучения, в области боеприпасов и военной техники.

2.Требования и условия, основанные на положениях закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (в частности, на положениях ст. 9,

определяющих обязанности юридического лица, эксплуатирующего опасный производственный объект по обеспечению выполнения требований промышленной безопасности). К лицензионным требованиям и условиям, относящимся к данной категории относятся: соблюдение законодательства в области промышленной безопасности, а также нормативно-технических документов, проведение экспертизы промышленной безопасности,

декларирование промышленной безопасности, содержание в рабочем состоянии средств противопожарной защиты, наличие плана действий персонала и плана эвакуации на случай аварии, осуществление производственного контроля за соблюдением промышленной безопасности, ведение учета и анализ причин аварии, наличие сертификатов безопасности на

66

оборудование и производства, обеспечение условий для сохранности и полного учета взрывчатых материалов, обеспечение диагностики, испытания, освидетельствования сооружений и технических устройств, соблюдение порядка предоставления сведений,

необходимых для ведения государственного реестра опасных производственных объектов,

наличие договора страхования риска ответственности за причинение вреда жизни, здоровью,

имуществу других лиц и окружающей среде при эксплуатации опасного производственного объекта. Последнее требование о заключении договора страхования можно отнести как к рассматриваемой, так и к предыдущей и следующей категориям требований, поскольку в законах «Об охране окружающей среды» и «Об использовании атомной энергии» также говорится о страховании ответственности при осуществлении экологически опасной деятельности («экологическое страхование»). Требования и условия в области промышленной безопасности являются обязательными при лицензировании следующих видов деятельности: по эксплуатации пожароопасных, взрывоопасных и химически опасных производственных объектов, по использованию атомной энергии, в области вооружения и военной техники, в области взрывчатых материалов промышленного назначения, по производству оружия и основных частей огнестрельного оружия, по строительству зданий и сооружений, по выполнению работ, оказанию услуг по хранению, перевозкам и уничтожению химического оружия, в области боеприпасов и военной техники, по переработке лома черных и цветных металлов.

3. Требования в области обеспечения радиационной безопасности. К таким требованиям относятся: получение разрешения на размещение, сооружение, вывод из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников, обоснование обеспечения радиационной безопасности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов, наличие документа, подтверждающего признание специально уполномоченным органом исполнительной власти пригодности заявителя для осуществления данного вида деятельности, возможность передачи на захоронение радиоактивных отходов,

создание лицензиатом специального фонда денежных средств, позволяющим безопасно вывести объект из эксплуатации, наличие финансового обеспечения гражданско-правовой ответственности за убытки и вред, причиненный радиационным воздействием, соответствие нормативным требованиям условий хранения, проведение учетного контроля ядерных материалов и радиоактивных веществ, наличие плана мероприятий по защите работников и населения на случай аварии. К лицензируемым видам экологически опасной деятельности,

при осуществлении которых лицензиат обязан выполнять вышеперечисленные требования и условия относятся: использование атомной энергии, деятельность в области использования источников ионизирующего излучения, по использованию радиоактивных материалов и

67

проведении работ по использованию атомной энергии в военных целях, по переработке лома черных и цветных металлов.

Не меньший интерес, чем лицензирование отдельных видов деятельности,

представляют лицензии, связанные с предоставлением особых видов имущества (прав на него) в пользование юридическим лицам, эксплуатирующим экологически особо опасные объекты.

Несомненно, что получение лицензии о предоставление природных ресурсов в пользование также ведет к ограничению правоспособности организации, поскольку, хотя на основании разрешительного документа к организации и переходит право пользования имуществом, но осуществлять данное право возможно лишь при строгом соблюдении лицензионных требований и условий.

Исходя из специфики деятельности юридических лиц, эксплуатирующих экологически опасные объекты, включающей в себя использование отдельных видов природных ресурсов и негативное воздействие на окружающую среду, законодательством закреплена обязанность таким юридическим лицам получать природоресурсные лицензии.

Такие лицензии оформляют, по сути, обязательственные отношения между государством – собственником природных ресурсов и конкретным юридическим лицом, в

которых усматривается согласование ряда условий природопользования на стадии получения разрешительной документации.

Что касается лицензирования природопользования как правового института, то в научной юридической литературе можно выделить точки зрения, в силу которых оно рассматривается со следующих основных позиций. Во-первых, как функция государственного управления, связанная с публично-правовым императивом.147 Во-вторых,

как составная часть экономического механизма охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования.148 В-третьих, лицензирование рассматривается как комплексный правовой институт. В-четвертых, встречаются точки зрения, в соответствии с которыми лицензирование является институтом гражданского права.

По мнению Д.В. Хаустова, о том, что лицензии о предоставлении природных ресурсов в пользование имеют мало общего с лицензиями на отдельные виды деятельности.149 По его мнению, указанные виды лицензий представляют собой два разных по правовому статусу

147Колбасов О.С. Соотношение административных и экономических методов охраны окружающей среды // Экологическое право и рынок. М., 1994. С. 45.

148Голуб А.А. Экономические методы управления природопользованием. М., 1993. С.

97.

68

инструмента воздействия на хозяйственные отношения. Аналогичные точки зрения высказываются и другими авторами. 150

Трудность в сопоставлении правового положения вышеуказанных лицензий состоит в том, что правовой статус природоресурсных лицензий четко не определен в законодательстве: в настоящее время отсутствует единый нормативный акт о видах и порядке их предоставления. Но все же судить о сходствах и различиях природоресурсных лицензий и лицензий на отдельные виды деятельности можно с высокой долей определенности, в случае, если провести анализ и сопоставление правовых актов,

регулирующих предоставление природоресурсных лицензий.

Приведем сравнение двух обозначенных групп лицензий, получаемых юридическими лицами, эксплуатирующими экологически особо опасные объекты, на примере горных отношений, где, как правило, перед эксплуатирующей организацией - недропользователем возникает необходимость получения минимум двух лицензий: во-первых, лицензии на добычу полезных ископаемых; во-вторых, лицензии на осуществление деятельности, связанной с эксплуатацией горного производства. Правовой статус первой лицензии определяется законом «О недрах»,151 второй – законом «О лицензировании отдельных видов деятельности». Работа по лицензиям на виды деятельности выполняется только получившими ее лицами лично (ст. 7), а добыча полезных ископаемых по природоресурсной лицензии, наоборот, может производиться третьими лицами по подрядным договорам.

Возможно также внесение природоресурсной лицензии и в совместную деятельность по договору простого товарищества. Лицензии же на виды деятельности в простое товарищество внесены быть не могут (в качестве вклада может быть внесена лишь сама деятельность, которая будет лично выполняться лицензиатом), поскольку выполнение связанной с повышенным риском лицензионной деятельности привязано к личности исполнителя. Иными словами, если судить по данному примеру, наблюдаются значительные

различия правового статуса рассматриваемых видов лицензий.

Приведем другой пример. Законодательство об административных правонарушениях содержит статью 14.1 КоАП РФ об ответственности за отсутствие лицензии и нарушение ее условий при осуществлении предпринимательской деятельности и целый ряд статей об ответственности за нарушение условий лицензий на пользование недрами и т.д.

законов от 03.03.1995 № 27-ФЗ, от 10.02.1999 № 32-ФЗ, от 02.02.2000 № 20-ФЗ, от 04.05.2001 № 52-ФЗ, от 08.08.2001 № 126-ФЗ, от 29.05.2002 № 57-ФЗ, от 06.06.2003 № 65-ФЗ, от 29.06.2004 № 58-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

69

(природоресурсных лицензий). При этом соотношение ответственности по данным статьям в Кодексе четко не определяется, что ведет к неправильной квалификации правонарушений на практике. Все это требует четкого определения лицензионно-разрешительной терминологии

иее соответствующего закрепления в действующем законодательстве.

Взависимости от видов природопользования лицензии могут быть отдельными (на использование конкретного природного объекта), разовыми (на использование конкретного природного ресурса в узкоограниченном, разовом объеме), совмещенными (на несколько видов природопользования в отношении одного природного ресурса) и комплексными (одновременно позволяют использовать несколько видов природных ресурсов). В настоящее время российским законодательством предусмотрена выдача только первой разновидности природоресурсных лицензий. Ранее, в период действия закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» было распространено лицензирование так называемого «комплексного природопользования», 152 но в действующем законе «Об охране окружающей среды», данный вид лицензирования не упоминается.

Все существующие природоресурсные лицензии, выдаваемые юридическим лицам, эксплуатирующим экологически особо опасные объекты, можно подразделить по объектам лицензирования на следующие разновидности:

1. Лицензии на пользование недрами. Порядок предоставления данной лицензии регламентировано статьей 11 закона «О недрах», Постановлением ВС РФ «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами», статьей 4 закона «О соглашениях о разделе продукции». Лицензия на пользование недрами является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование определенным участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора. Статья 12 закона «О недрах» определяет содержание лицензии на пользование недрами. Существует ряд особенностей рассматриваемой категории лицензий, в случаях, если участок недр был передан в пользование на условиях соглашения о разделе продукции. При этом оформлению лицензии предшествует подписание между федеральными органами власти и инвесторами (юридическими лицами) соглашения. Лицензия выдается инвестору в течение 30 дней со дня

70