Особенности статуса ЮЛ, эксплуатирующих опасные объекты

Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений»,117 который устанавливает обязанности собственников и эксплуатирующих организаций по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений.

Статья 3 закона «О безопасности гидротехнических сооружений» раскрывает понятия собственника гидротехнических сооружений и эксплуатирующей организации. Положения ст.ст. 10, 11 закона «О безопасности гидротехнических сооружений» обосновывают обязательность данных субъектов декларировать безопасность при эксплуатации, гидротехнических сооружений, а также обязательность проведения государственной экспертизы такой декларации. Детализация законодательных положений в части порядка декларирования безопасности гидротехнических сооружений и правил прохождения государственной экспертизы осуществляется в Постановлении Правительства РФ «Об утверждении положения о декларировании безопасности гидротехнических сооружений»,118

которое содержит требования о предоставлении собственником или эксплуатирующей организацией в компетентные государственные органы деклараций безопасности гидротехнических сооружений.

Требования об обязательном обеспечении ответственности юридическими лицами, эксплуатирующими гидротехнические сооружения, определены Постановлением Правительства РФ «Об утверждении Правил определения величины финансового обеспечения гражданской ответственности за вред, причиненный в результате аварии гидротехнического сооружения».119 Собственник или эксплуатирующая организация (в рассматриваемых правилах они именуются «владельцы»), руководствуясь Порядком определения размера вреда, который может быть причинен жизни, здоровью физического лица, имуществу физического или юридического лица в результате аварии гидротехнического сооружения,120 рассчитывает вероятный вред, который может быть причинен в результате аварии эксплуатируемого данной организацией экологически

117Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21.07.1997 № 117-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3589.

118Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о декларировании безопасности гидротехнических сооружений» от 6.11.1998 № 1303 // КонсультантПлюс: справ. прав. система.

119Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил определения величины финансового обеспечения гражданской ответственности за вред, причиненный в результате аварии гидротехнического сооружения» от 18.12.2001 № 876 // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52. Ст. 4979.

120Приказ МЧС РФ, Министерства энергетики РФ, МПР РФ, Минтранса РФ, Госгортехнадзора от 18.05.2002 «Об утверждении порядка определения размера вреда, который может быть причинен жизни, здоровью физического лица, имуществу физического или юридического лица в результате аварии гидротехнического сооружения» // Российская газета. 2002. 15 июня. № 106.

51

опасного объекта. Произведенный расчет подлежит согласованию с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, величину финансового обеспечения ответственности определяет федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в пределах своих полномочий государственный надзор за безопасностью гидротехнических сооружений.

Юридические лица, эксплуатирующие гидротехнические сооружения, обязаны на основании положений закона «О безопасности гидротехнических сооружений», Инструкции о порядке ведения мониторинга безопасности гидротехнических сооружений предприятий, организаций, подконтрольных Госгортехнадзору России,121 осуществлять мониторинг безопасности с целью обеспечения постоянного контроля за состоянием экологической безопасности гидротехнических сооружений и их воздействием на окружающую среду, предотвращения возникновения аварийных ситуаций и создания условий безопасной эксплуатации.

Применительно к предмету нашего исследования, необходимо отметить роль нормативных актов, содержащие технико-правовые (или юридико-технические) нормы, охватывающие отношения между людьми и внешним миром (их еще называют отношения типа: «человек и машина», «человек и орудие труда», «человек и производство»122). Такие нормативные акты относятся к категории специальных источников, поскольку непосредственно регулируют деятельность по эксплуатации экологически опасных объектов. К ним относятся строительные правила и нормы, санитарные нормы и правила, гигиенические нормативы, государственные стандарты.

Все рассматриваемые технико-правовые нормы можно в основном подразделить на следующие группы:

1. Нормы, обеспечивающие безопасность жизни, здоровья населения, проживающего вблизи экологически особо опасного объекта, а также имущества, например:

- СанПиН 4946-89 «Санитарные правила по охране атмосферного воздуха населенных

мест»;

121Постановление Госгортехнадзора России от 12.01.1998 № 2 «Инструкция о порядке ведения мониторинга безопасности гидротехнических сооружений предприятий, организаций, подконтрольных Госгортехнадзору России» // Российские вести. 1998. 3 марта. № 39.

122Теория государства и права. Курс лекций. / Под ред. Н.И. Матузова. М., Юрист. 2000.

С. 321.

52

- ГН 2.1.6.1763-03 «Предельно допустимые концентрации микроорганизмов-

продуцентов, бактериальных препаратов и компонентов в атмосферном воздухе населенных мест»;123

-ГН 2.1.5.1315-03 «Предельно допустимые концентрации химических веществ в воде водных объектов»;124

-ГН 2.1.6.1338-03 «Предельно допустимые концентрации в атмосферном воздухе населенных мест».125

2. Нормы, обеспечивающие безопасность окружающей среды при эксплуатации

экологически особо опасного объекта, например:

-СНиП 11-01-85 «Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений» определяет перечень и объем материалов по охране окружающей среды, которые обязательно должны включаться в проекты строительства или реконструкции различных объектов в раздел «Охрана окружающей среды»;

-СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» включает в себя раздел «Охрана окружающей среды, памятников истории и культуры», в котором приведены основные требования по охране окружающей среды за счет планировочных мероприятий. Наряду с этим, в данном нормативном документе содержатся такие важные с точки зрения охраны окружающей среды градостроительные решения, как функциональное зонирование территории населенных пунктов, организация санитарно-защитных зон»;

-СНиП 2.01.28-85 «Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных и промышленных отходов».

3. Нормы, обеспечивающие безопасность технологии производства, приборов и

оборудования на экологически особо опасном объекте, например:

- СанПиН 2.6.1.1015-01 "Ионизирующее излучение, радиационная безопасность. Гигиенические требования к устройству и эксплуатации радиоизотопных приборов" (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 1 февраля 2001 г.);

123Постановление Главного государственного санитарного врача от 17.10.2003 № 152 «Об утверждении ГН 2.1.6.1763-03» // Российская газета. 2003. 6 ноября. № 226.

124Постановление Главного государственного санитарного врача от 30.04.2003 № 78 «Об утверждении ГН 2.1.5.1315-03» // Российская газета.2003. 10 июня. № 119/1.

125Постановление Главного государственного санитарного врача от 30.05.2003 № 114 «Об утверждении ГН 2.1.6.1338-03» // Российская газета. 2003. 20 июня.

53

- СанПиН 2.2.3.757-99 2.2.3. «Предприятия отдельных отраслей промышленности, сельского хозяйства, связи, транспорта. Работа с асбестом и асбестсодержащими материалами» (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 28 июня 1999г.).

4. Нормы, содержащие гигиенические критерии условий труда на экологически особо опасных объектах, например:

- ГН 2.1.6.1762-03 «Предельно допустимые концентрации микроорганизмов-

продуцентов, бактериальных препаратов и компонентов в воздухе рабочей зоны»;126

- ГН 2.2.5.1313-03 «Предельно допустимые концентрации вредных веществ в воздухе рабочей зоны».127

Большую роль в настоящее время стали играть международные стандарты системы ИСО. Более ранними по дате принятия являются стандарты серии ИСО-9000,128 которые касались обеспечения экологической безопасности при проектировании, производстве, монтаже, обслуживании и окончательном контроле различных видов продукции. Позднее были разработаны и приняты стандарты серии ИСО-14000,129 содержащие более жесткие требования и регулирующие вопросы экологического аудита производств, введения эффективной системы экологического менеджмента, методологии экологической оценки продукции на протяжении ее жизненного цикла.

Стандарты ИСО являются в России добровольными для юридических лиц и других субъектов, они обеспечивают систему определения воздействия предприятия на окружающую среду и выполнения норм действующего законодательства эксплуатирующими организациями.

Проанализировав состояние нормативно-правовых актов федерального уровня с точки зрения обеспечения гражданско-правового статуса юридических лиц, эксплуатирующих экологически особо опасные объекты, необходимо отметить, что законодательство в этой сфере еще не является полностью сформированным. Оно нуждается в восполнении пробелов, прежде всего, в сфере основных понятий и терминов, обновлении существующей нормативно-правовой базы, устранении противоречии и несогласованности, которые имеют в нем место.

126Постановление Главного государственного санитарного врача от 17.10.2003 № 153 «Об утверждении ГН 2.1.6.1762-03» // Российская газета. 2003. 6 ноября. № 226.

127Постановление Главного государственного санитарного врача от 30.04.2003 № 76 «Об утверждении ГН 2.2.5.1313-03» // Российская газета. 2003. 20 июня. № 119/1.

128Например: ГОСТ Р ИСО 9001-96 Системы качества. Модель обеспечения качества при проектировании, разработке, производстве, монтаже и обслуживании. М.: Издательство стандартов. 1996.

129Например: ГОСТ Р ИСО 14001-98. Системы управления окружающей средой. Требования и руководство по применению. М.: Издательство стандартов. 1999.

54

Нормативно-правовые акты регионального уровня, определяющие особенности

правового статуса юридических лиц, эксплуатирующих экологически особо опасные

объекты. Региональные нормативно-правовые акты по регулированию рассматриваемых видов деятельности находятся в настоящее время в стадии становления; в каждом субъекте РФ уровень развития такого законодательства различен.

В Удмуртской Республике (далее – УР) можно отметить невысокую активность органов законодательной и исполнительной власти в принятии нормативных актов, регулирующих деятельность субъектов, эксплуатирующих экологически особо опасные объекты. Основной закон республики - Конституция130 полностью дублирует положения ст.ст. 42 и 58 Конституции РФ, касающиеся обязанности охранять природу и права на благоприятную окружающую среду. Тем самым можно констатировать, что региональные особенности природной среды Удмуртии и концентрации промышленных производств на ее территории не были приняты в расчет при написании основного закона.

Неоспорим тот факт, что основная цель принятия субъектами законов об охране окружающей среды и экологической безопасности - конкретизировать в соответствии с экологическими проблемами региона нормы федерального законодательства. В УР примером такого нормативно-правового акта является закон «О программе социально-

экономического развития УР на 2005-2009 гг», содержащий разделы об охране окружающей среды, природопользовании и обеспечении экологической безопасности.131

Расположение на территории УР двух арсеналов по хранению химического оружия, идущий в настоящее время процесс строительства, ввода в эксплуатацию и эксплуатации объектов по уничтожению химического оружия, предопределяет специфику принятых на уровне УР нормативно-правовых актов, например, постановления Правительства УР от 30.04.1997 г. № 467 «Об участии Удмуртской республики в реализации федеральной целевой программы «Уничтожение запасов химического оружия в РФ», Постановления Государственного Совета УР от 15.08.1998 г. № 681-1 «Об особенностях применения в Удмуртской Республике Федерального закона «Об уничтожении химического оружия».

В некоторых случаях пробелы федерального законодательства заполняются региональным правовым регулированием. Например, в субъектах РФ, обладающих богатыми запасами полезных ископаемых, в частности, нефти и газа, принимаются законодательные акты, направленные на устранение несовершенства федерального законодательства. Так, в Республике Татарстан действует целый комплекс специальных нормативных актов, в

130Конституция Удмуртской Республики, принята 7.12.1994 г. // Ижевск: Удмуртия.

1995.

131Закон УР «О программе социально-экономического развития Удмуртской Республики на 2005-2009 гг» от 12.11.2004 г. № 60-РЗ. Ижевск. 2004.

55

частности, законы «О недрах», «О соглашениях о разделе продукции», Временное положение о порядке лицензирования пользования недрами. Тюменская область, на территории которой расположены один из самых больших запасов нефти в России, обладает своей правовой базой, регулирующей рассматриваемую сферы отношений. На ее территории действуют законы «О нефти и газе», «О перечне участков недр, расположенных в Тюменской области, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции».

Одной из актуальных в настоящее время проблем является соответствие нормативно-

правовых актов субъектов федеральному законодательству, в т.ч. в сфере правового регулирования эксплуатации экологически особо опасных объектов.

Локальный уровень нормативно-правового регулирования, определяющий особенности индивидуального гражданско-правового статуса юридических лиц,

эксплуатирующих экологически особо опасные объекты. В систему источников права,

определяющих особенности гражданско-правового статуса эксплуатирующих организаций,

должны быть включены уставы, положения и другие нормативные акты организаций, к

которым относятся, в частности, утверждаемые руководящим органом юридического лица,

эксплуатирующего экологически опасный объект приказы, распоряжения, должностные инструкции, иные документы. Так, например, приказом руководителя организации утверждается проект нормативов предельно допустимых выбросов в атмосферный воздух от стационарных и передвижных источников, имеющихся у предприятия, проект предельно допустимых сбросов в водные объекты, декларация промышленной безопасности опасного производственного объекта.

В заключении хотелось бы отметить следующее. Во-первых, кардинальные изменения,

которым подверглись федеральные нормативно-правовые акты в последние несколько лет,

неизбежно свидетельствуют сужении сферы действия экологического законодательства, и

перенос вопросов, ранее являющихся исключительно предметом изучения экологического права, в сферу регулирования других отраслей права – гражданского, предпринимательского,

административного.

Во-вторых, необходимо констатировать, что законодательство, регулирующее вопросы определения гражданско-правового статуса и функционирования юридическими лицами, эксплуатирующих экологически особо опасные объекты, находится в стадии развития и становления и на данном этапе не лишено недостатков, что создает проблемы,

связанные с возможностями его эффективного применения. В частности, отсутствует легальное определение экологически опасного объекта, не определены критерии отнесения к таким объектам, нет четкой классификации категорий экологически опасных объектов, а

56

также требований по обеспечению экологической безопасности в процессе их функционирования, отсутствует единообразное понятие эксплуатирующей организации

(юридического лица, эксплуатирующего экологически опасный объект), на которую возлагаются обязанности по выполнению экологических требований. Решение этих проблем требует приведения законодательства в надлежащее состояние, а также практических действий по его реализации.

57

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ ЭЛЕМЕНТОВ ГРАЖДАНСКО-

ПРАВОВОГО СТАТУСА ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ, ЭКСПЛУАТИРУЮЩИХ ЭКОЛОГИЧЕСКИ ОСОБО ОПАСНЫЕ ОБЪЕКТЫ

§1. Гражданско-правовая правоспособность юридических лиц,

эксплуатирующих экологически особо опасные объекты

Юридическое лицо, эксплуатирующее экологически особо опасный объект, как и любое другое юридическое лицо, является субъектом гражданских правоотношений, и,

соответственно, обладает правоспособностью, «которая определяет, какими качествами должны обладать субъекты правового регулирования для того, чтобы иметь права и нести обязанности».132

В юридической литературе существует преобладающая точка зрения, согласно которой в отношении фигуры юридического лица «раздвоение» правосубъектности на правоспособность и дееспособность не носит принципиального характера.

Правоспособность и дееспособность, а также такое проявление правосубъектности,

как деликтоспособность, т.е. способность нести ответственность за совершенные деликты, у

организации возникают и прекращаются одновременно. Многие авторы, например, С.Н.

Братусь, отождествляют правоспособность с правосубъектностью, в том числе рассматривают все права и обязанности, предоставленные юридическому лицу в силу действия закона, как элементы правоспособности.133 Данное мнение находит подтверждение в действующем законодательстве. Так, в Гражданском кодексе РФ 1994 г. решается вопрос о правоспособности организаций, между тем термины «правосубъектность» и «дееспособность» в отношении юридических лиц не упоминаются (ст. 49 ГК РФ).

Законодатель определяет правоспособность всех категорий юридических лиц в ст. 49

ГК РФ. Согласно п. 1 указанной статьи, содержание и объем правоспособности юридического лица - способности иметь гражданские права и нести обязанности -

определяется с помощью двух критериев: цели деятельности и вида деятельности.

Наличие цели деятельности, предусматриваемой в учредительных документах,

является обязательным условием существования каждого юридического лица. При этом в понятие цели деятельности юридического лица вкладывается весьма широкий смысл:

получение или неполучение прибыли в процессе своей деятельности (ст. 50 ГК).

132Гражданское право. Часть 1. / Под ред.: Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. СПб., 1996. С.

133Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 6.

58

На наш взгляд, применительно к тематике нашего исследования, положение ст. 50 ГК РФ следует понимать следующим образом: если юридическое лицо, эксплуатирующее экологически особо опасный объект, создано в форме коммерческой организации (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий), в его учредительных документах может и не указываться в качестве цели эксплуатация особо опасного объекта, а также иные цели деятельности.

По объему правоспособности различаются две категории юридических лиц, эксплуатирующих экологически особо опасные объекты. Одни из них в соответствии с положениями п. 1 ст. 49 Гражданского кодекса РФ вправе заниматься любыми видами деятельности, не запрещенными законом, и, соответственно, иметь все гражданские права и нести обязанности, предусмотренные законом и иными нормативными актами. Такие юридические лица обладают общей правоспособностью. К ним Гражданский кодекс РФ относит «коммерческие организации за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом».

Другая категория юридических лиц, эксплуатирующих экологически особо опасные объекты, вправе заниматься только теми видами деятельности, которые указаны в их учредительных документах и соответствуют целям их создания. Гражданские права и обязанности таких юридических лиц должны соответствовать их уставной деятельности, а их правоспособность - иметь специальный характер - специальную правоспособность. К юридическим лицам, эксплуатирующим экологически особо опасные объекты и имеющим специальную правоспособность, относятся унитарные предприятия, некоммерческие организации (например, воинские части, созданные в организационно-правовой форме государственных учреждений), а также и иные виды организаций, предусмотренные законом.

Несмотря на закрепление в ч. 1 ст. 49 ГК РФ общей правоспособности коммерческих организаций, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, коммерческие организации могут включить в свои учредительные документы цели и предмет деятельности, даже если по закону это не является обязательным.134 Примером может служить устав ОАО «Удмуртнефть», в п. 3.2. которого содержится следующий исчерпывающий перечень видов деятельности Общества: геологическое изучение недр, включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведка, добыча, транспортировка, хранение, переработка и реализация полезных ископаемых, в том числе нефти, газа и нефтепродуктов, и ведение связанных с этим работ, выполнение проектных,

134 Вержак М.В. Влияние лицензирования на содержание (характер) предпринимательской правосубъектности // Кодекс-INFO. 2005. № 1-2. С. 45.

59

изыскательских, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, предоставление услуг местной телефонной связи, предоставление в аренду каналов связи, предоставление услуг телематических служб, предоставление услуг передачи данных, оказание инжиниринговых, консалтинговых услуг, выполнение строительно-монтажных работ.

В случае функционирования юридического лица, эксплуатирующего экологически особо опасный объект в форме государственного или муниципального унитарного предприятия, бюджетного учреждения, его правоспособность, исходя из смысла ст. 49 ГК РФ, можно охарактеризовать как специальную. При этом, согласно ст. 113 ГК РФ в уставе такого юридического лица должны содержаться как сведения о целях его деятельности, так и ее предмет. По мнению Соловьева С.В. и Тихомирова М.Ю,135 Романца Ю.,136 закрепление правоспособности организаций через предмет их деятельности является более удачным и позволяет оценивать способность предприятия к надлежащему выполнению определенной хозяйственной деятельности. Такой подход к определению правоспособности организаций означает, что учредительные документы должны содержать полный и исчерпывающий перечень, в том числе, экологически опасных видов деятельности, которыми организация вправе заниматься.

Возможность осуществления организацией экологически особо опасной деятельности зависит не только от типа правоспособности, которой обладает такое юридическое лицо: законодательство Российской Федерации содержит ограничения правоспособности, в равной степени распространяющейся на организации, обладающие как общей, так и специальной правоспособностью.

Как верно замечает Цирульников В.Н., универсальная правоспособность коммерческих организаций, провозглашенная в части второй п. 1 статьи 49 ГК РФ, во многом носит декларативный характер. Дело в том, отмечает он, что уже с момента государственной регистрации коммерческая организация такой правоспособностью не обладает, поскольку подвергается ограничениям, в т.ч. в сфере осуществления лицензируемых видов деятельности.137

Возможность осуществления организацией тех или иных видов деятельности зависит не только от типов правоспособности, которой обладает организация: законодательство РФ

135Соловьев С.В., Тихомиров М.Ю. Некоммерческие организации: правовое положение, законодательство, учредительные документы. М., 1998. С. 20.

136Романец Ю. Специальная правосубъектность юридических лиц // Хозяйство и право. 1992. № 2. С. 93.

137Цирульников В.Н. Признак «организационное единство» и его влияние на правосубъектность коммерческих организаций» Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. С.

60